和谐社会构建中的乡镇人大制度建设思考，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,制度建设论文,乡镇论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，“构建社会主义和谐社会，重心在基层”，要“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设”，“坚持和完善人民代表大会制度”。作为农村基层政权的核心和人民代表大会制度的重要组成部分，乡镇人大在构建和谐社会中担负着推进基层经济社会协调发展、民主政治建设和法制建设的重任，其作用不可等闲视之。乡镇人大于1954年9月正式建立，至今已走过50多年的历程，客观地审视我国乡镇人大制度建设的历史与现状，分析其存在的问题，探寻其对策思路，对于推进乡镇人大制度建设，更好地发挥乡镇人大在和谐社会构建中的作用具有重要的现实意义。
一、乡镇人大制度建设的历史轨迹
乡镇人大制度于建国初期确立后，其建设经历了一个曲折发展的过程。这一建设发展历程大体经过了如下四个阶段：
(一)制度创立阶段(1949年-1957年)
1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布。《共同纲领》规定，国家的政权制度是人民代表大会制度，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。1950年12月30日政务院发布《乡(行政村)人民代表会议组织通则》，规定乡人民代表会议一般代行乡人民代表大会职权。1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定召开由人民普选产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会。同年2月，中央人民政府委员会又通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。到1954年1月，全国基层选举工作顺利结束，地方各级人民代表大会相继召开。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行，通过了我国第一部宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(下称地方组织法)。宪法和地方组织法规定，乡镇人民代表大会是乡镇一级国家权力机关，由它产生的乡镇一级人民委员会即乡镇人民政府，是乡镇人大的执行机关，是乡镇国家行政机关。至此，乡镇人大制度正式确立。
从1955年至1957年，乡镇人大在成立之初的三年时间里，依据宪法和地方组织法的有关规定，积极主动地开展人大工作，较好地履行了地方组织法所赋予的12项职权。它对巩固新生的人民民主政权和促进社会主义革命和社会主义建设起到了重要的基础性作用。同时，也为1980年代乡镇人大制度的恢复重建提供了经验。
(二)遭遇挫折和破坏阶段(1958年-1978年)
1958年我国农村开展人民公社化运动，乡镇实行“政社合一”的政权体制，乡镇人大变成了公社社员代表大会，乡镇人民委员会被公社管理委员会代替。“文化大革命”时期，人民公社管理委员会又被“党政合一”的“革命委员会”所取代。1975年1月，四届全国人大一次会议通过了1975年宪法。按照这部宪法的规定，农村人民公社、镇设立人民代表大会，由人民代表大会选举产生的“革命委员会”是它的常设机关，同时又是人民政府。这种规定混淆了行政机关与权力机关的区别，妨碍了人民群众行使管理乡镇社会公共事务的权力。这一阶段是乡镇人大制度建设中的非正常时期。
(三)恢复重建阶段(1979年-1985年)
1978年12月党的十一届三中全会召开，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针和必须使民主制度化、法律化的任务。1982年12月五届全国人大五次会议制定通过新宪法，并修改地方组织法。依照1982年宪法和地方组织法的有关规定，乡、民族乡、镇设立人民代表大会，为我国乡级国家权力机关，并和政府分开。1982年宪法还规定了乡镇人大的职权，每届任期由过去的两年改为三年。1983年在进行几年试点基础上全面推开了对人民公社政社合一体制的改革，将人民公社改为乡、民族乡，将人民公社管理委员会改为乡、民族乡人民政府，实行政社分开，重新恢复和设立乡镇人大。到1985年底，政社分开的工作全部结束，全国9.2万多个乡镇设立和恢复了人民代表大会和人民政府。从此，乡镇人大制度建设步入新的历史时期。
(四)稳步发展阶段(1986年以后)
根据1982年宪法和地方组织法规定，乡镇人大不设常设机构和办事机构，乡镇人大主席团只是会议期间的临时机构，乡镇人大会议的召开和乡镇人大代表的选举由乡镇人民政府召集和领导。这种制度安排随着农村经济体制改革的渐次深入和农村民主政治的不断推进而日益暴露其体制缺陷和弊端，使乡镇人大的法定职权难以充分行使，其应有的作用也难以得到充分发挥。针对这种情况，1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议通过了修改地方组织法的决定。修改后的地方组织法第14条规定，乡镇人大举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次本级人大会议。第18条规定，乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。上述规定扩大了乡镇人大主席团的职能范围，即由原来只临时承担主持会议的职责扩大到闭会后的一些职责。这次修改的地方组织法虽然没有从法律上明确乡镇人大的常设机关及其职权范围，但是它从体制上理顺了权力机关与行政机关之间的关系，从此改变了由权力机关的执行机关来主持权力机关会议的做法。从1987年开始，不少省级人大常委会根据修改后的地方组织法第60条授权规定，先后制定了有关乡镇人大制度建设的地方性法规。其中一些地方创新规定，设立乡镇人大主席团常务主席，并对主席团常务主席的配备、产生、任期和职责等加以规范，极大地推进了乡镇人大制度建设的进程。
1995年2月八届全国人大常委会第十二次会议通过了关于修改地方组织法的决定。修改后的地方组织法充分肯定了各地设立乡镇人大主席团常务主席的作法，并把它固定了下来。修改后的地方组织法第14条规定，乡镇人大设主席，并可以设副主席1人至2人，主席和副主席由本级人大从代表中选出，任期同本级人大每届任期相同。乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。上述这些规定，使乡镇人大制度建设进一步得到加强和完善。此后，全国不少省级人大常委会陆续出台和修订了有关乡镇人大制度建设的地方性法规，各地普遍建立健全乡镇人大工作机构，配备乡镇人大干部(包括专兼职常务主席和工作人员)。2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议通过了关于修改地方组织法的决定。修改后的地方组织法第6条规定：“地方各级人民代表大会每届任期五年。”这一规定结束了长期以来乡镇人大任期与县级以上地方各级人大任期不统一的历史，为乡镇人大制度建设提供了更为广阔的实践空间。
二、乡镇人大制度特色
乡镇人大制度经过数十年的建设与发展，目前已形成了不同于县级以上地方各级人大的一些特征。其个性特征主要有：
(一)产生方式：由选民直接选举产生
根据我国宪法和地方组织法的规定，省、直辖市、设区的市的人大由下一级人大选举的代表组成，即间接选举产生；乡镇人大由选民直接选举的代表组成，即直接选举产生。与间接选举相比，直接选举能使选民更好地行使人民当家作主的权力。
(二)职权行使：范围和内容非常有限
从地方组织法所规定的条文数量看，县级以上地方各级人大的职权共有15项；而乡镇人大的职权只有13项。从实体内容看，乡镇人大行使的职权比县以上人大要少些。如乡镇人大只选举乡镇人民政府的领导人，它没有决定任免政府职能部门领导人的职权；没有立法创制权；监督的对象较单一，主要是乡镇政府。
(三)工作机制：由主席团与主席运作
根据现行地方组织法第15、16、13条的规定，乡镇人大主席团除在乡镇人大举行会议的时候主持会议外，还负责召集下一次本级人大会议和乡镇人大每届第一次会议。而县级以上地方各级人大主席团只负责在本级人大举行会议的时候主持会议。这就是说，县级以上地方各级人大主席团履行职责的期限是从本次会议举行正式会议时开始到本次会议结束时终止。而乡镇人大主席团履行职责的期限是从选举产生时起到下一届会议选举产生新的主席团为止。因此，每次乡镇人大会议结束后，乡镇人大主席团的职责并未终止，而是在继续运转。根据现行地方组织法第19条的规定，乡镇人大主席团要把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复。而县级以上的地方各级人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，是由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。根据现行地方组织法第14、40、44条的规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。而县级以上地方各级人大在闭会期间的工作是由各级人大常委会运作，其行使的职权范围要比乡镇人大主席团和主席大得多。因此，乡镇人大工作主要由乡镇人大主席团和主席运作，而县级以上人大工作主要由人大常委会运作。乡镇人大主席团和主席不同于县级以上的人大常委会，两者不可同年而语。
(四)代表组成：人数较少
按照选举法(2004年10月27日第四次修订)第9条的规定，“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。”而县级以上的地方各级人大代表名额基数在120名以上。因此，相对县以上人大代表人数而言，乡镇人大代表人数不多，目前全国绝大多数乡镇人大代表的人数为50—60人、有的不足20人。①乡镇人大代表人数虽少，但乡镇人大代表与选民的关系更为直接而密切。因为，乡镇人大代表分布区域较集中，他们的生活、工作和劳动主要局限于乡镇区域范围内(而县以上的地方各级人大代表数量多、分布面广、情况复杂)，能及时了解、发现农村社会稳定和发展中的各种社会问题，倾听到农民群众的真正呼声、意见和要求，从而有利于集思广益地决定问题。另外，乡镇人大代表由选民直接选举产生，并接受选民的直接监督或罢免(而省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大代表受原选举单位的监督或罢免)。因此，乡镇人大代表与选民之间可以直接面对面地互动，从而使乡镇人大的民主化程度更高一些。
(五)在整个国家权力机关系统中的地位：居于重要的基础性地位
我国国家权力机关系统分为全国人大、省级人大、市级人大、县级人大和乡镇人大。与县级以上地方各级人大所在国家权力机关系统中的地位相比，乡镇人大在构成国家权力机关的等级结构以及维护此种结构完整稳定方面居于重要的基础性地位。乡镇人大的基础性地位主要表现为：在乡镇人大之下没有再设其它权力机构，村(居)民委员会是基层群众性自治组织，它们不具有权力机关的性质和地位；法律法规以及上级人大及其常委会的决议或决定要在基层得到贯彻落实，需要通过乡镇人大依法行使权力才能顺利实现；乡镇人大在人大系统中属于基层部分，上级人大的很多工作要通过乡镇人大来实现，上级人大也经常对乡镇人大进行业务指导和法律监督。②
三、推进乡镇人大制度建设的思考
经过数十年的艰苦探索和努力实践，乡镇人大制度建设虽然有了长足的发展，形成了自身的一些特色，但客观地分析，乡镇人大制度建设中仍然存在许多薄弱环节，面临不少问题，亟须加以完善和解决。
(一)进一步完善乡镇人大会议制度，为提升乡镇人大会议质量提供制度保障
乡镇人大作为基层国家权力机关，其职权是通过召开乡镇人大会议来行使的。因此，乡镇人大会议制度建设对于乡镇人大履行其法定职权至关重要。进入1990年代以后，各地根据地方组织法等法律的有关规定，结合本地实际，对乡镇人大会议作了若干规定，这些规定对于规范乡镇人大的会议、提高乡镇人大的议事质量，起到了很好的保障作用。但是，目前这方面的任务仍很重。近几年来，乡镇人大会议运行中仍存在不少问题，具体表现在：一是会议召集和主持问题。一些乡镇不是由主席团而是由党政几套班子以会议形式讨论召集会议的决议、会议的筹备事项、会议召开过程中的有关程序问题等。二是会议报告人安排问题。部分乡镇对会议报告人的安排不合规范。如有的乡镇指派非资格审查委员会人员上台作资格审查报告；有的乡镇让人大主席候选人作人大主席团报告，让乡镇长候选人作政府报告，让财政员作财政预算和预算执行情况报告。三是会议列席人员问题。有的列席人员超过了本级人大代表数。列席人员过多，增加了会议的组织难度和经费开支，减少了人大代表的发言机会和大会召开的次数。③四是会期问题。有些乡镇对召开人大会议不予重视，会期能简则简，两天缩成一天，一天缩成半天，会议程序越来越少。还有些乡镇一再推迟会期，致使人大会议迟迟不能召开而出现所谓“撂荒”现象。④五是会议议事质量问题。在一些乡镇，由于会前代表走访联系选民和征集意见不够；会中听取报告多、代表审议少，领导发言多、代表发言少，举手表决多、发表意见少，致使会议作出的决议和决定质量不高。六是会议补选问题。不少乡镇对出缺的乡镇国家机关领导人员补选不及时。有的乡镇对上级组织部门推荐的领导人选，在其到任半年之后也没有履行法定补选程序。因此，在当前和今后一个时期，应进一步完善乡镇人大会议的各项具体制度。如会议筹备工作制度、预备会议制度、会议报告制度、会议审议制度、会议列席旁听制度、会议公开制度、会议发言和表决制度、会议临时召开制度、会期制度、会议监督制度等。通过完善上述一系列更具可操作性的具体制度，使乡镇人大会议制度更加完备，以确保乡镇人大会议运行更加规范有序，从而进一步提高会议质量。
(二)强化乡镇人大组织制度建设，为乡镇人大更好地发挥作用提供组织保障
首先，不断提高乡镇人大代表素质，激活乡镇人大代表主观能动性。乡镇人大由选民直接选举产生的代表组成，乡镇人大代表是乡镇人大的组织细胞。乡镇人大代表作用的发挥程度直接影响乡镇人大工作的整体效能。从目前一般情况来看，乡镇人大代表的素质不高，乡镇人大代表主观能动性发挥不够。如有些代表对人大代表所肩负的使命认识不到位，政治责任意识不强；有的仅将人大代表看作荣誉称号，缺乏代表意识；有的因后顾之忧太多而不敢大胆履行职责；有些代表因缺乏政治活动能力，而不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表达成共识；有些代表因缺乏最基本的书写及口头表达能力而难以胜任代表工作；具备较强参政议政能力的代表所占比例较小。因此，在目前农村政治、经济和文化发展水平不高的条件下，应把不断提高乡镇人大代表素质，激活乡镇人大代表主观能动性，作为乡镇人大组织制度建设的一项重要内容来抓。可通过修改、充实代表法和有关乡镇人大制度建设的地方性法规，确立代表当选资格审查制度，规定当选代表必须具备相应的政治条件、品德条件、文化条件和能力条件等；确立代表结构比例配置制度，规定普通群众代表与干部代表的合理比例；确立代表培训制度，规定新当选的代表必须通过适当方式学习人大制度知识、学习宪法和有关法律、学习人大议事规则等；确立代表责任制度，规定代表必须联系选民，经常了解和反映选民的意见和要求，向选民报告代表工作情况，接受选民监督；确立代表活动时间保障制度，如规定每月若干天为代表法定的活动时间；确立代表工作激励机制，开展创先评优活动，总结交流经验，激发代表履行职责的积极性。
其次，完善有关乡镇人大主席团的法律制度，使相关法律与地方性法规尽快统一，使乡镇人大主席团尽快成为乡镇人大工作的常设机构。⑤乡镇人大主席团是乡镇人大的组成部分。但现行宪法和地方组织法没有对乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权加以明确规定，给人们留下太多的解释空间和想象空间。在地方组织法中，共有六条规定(第15、16、18、19、21、26条)涉及到乡镇人大主席团的内容，但这些内容仅涉及乡镇人大主席团的职责。归纳起来，其职责主要有：主持乡镇人大会议；向乡镇人大提出属于本级人大职权范围内的议案；决定将有关方面所提的议案列入大会议程；提名乡长和副乡长、镇长和副镇长的人选；提出对乡长和副乡长、镇长和副镇长的罢免案，并提请大会审议；把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复；负责召集下一次乡镇人大会议。由此可以看出，乡镇人大主席团承担着一定的职责，但这些职责只是为乡镇人大行使职权和为乡镇人大代表发挥作用服务的，它并没有代行乡镇人大所行使的那些职权(哪怕是部分职权)，如发布决议、决定等。因此，从法律规范层面看，乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权没有明确规定。从地方性法规层面看，一些地方出台的有关乡镇人大主席团的地方性法规，把乡镇人大主席团部分定位为相当于乡镇人大的常设机关，赋予其与县级以上地方人大常委会同等性质的相似职权。如黑龙江、辽宁、河南、重庆、云南、宁夏等地在其制定的乡镇人大工作条例或乡镇人大主席团工作条例中规定，乡镇人大主席团在本级人大闭会期间履行如下职责：接受政府组成人员辞职；决定乡镇长的代理人选和个别任免；监督政府；撤销政府违法的决定命令；决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更等。而有些地方对主席团的职权规定较窄，仅限于开好人大会议和大会授权办理的一些事项。这种法规与法规、法律与法规之间不统一的制度格局，在客观上造成了无法规范管理全国各地乡镇人大工作、难以监督乡镇人大制度在各地的实施情况、难以协调有序发展基层民主政治的问题。鉴于此，我们认为，应通过立法从制度上健全、统一有关乡镇人大主席团的法规体系。具体做法是：进一步修改和完善有关法律，明确乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权，使乡镇人大主席团成为乡镇人大工作的常设机构，从根本上解决乡镇人大闭会期间的权能缺失问题。在此基础上，各省级人大应根据有关法律规定，制定或完善乡镇人大工作条例或主席团工作条例；市县级人大常委会据此规定，制定适合本地情况的乡镇人大工作或主席团工作实施办法；各乡镇人大主席团则建立健全各自的规章制度和章程。
(三)理顺乡镇领导体制，为乡镇人大依法独立行使职权提供体制保障
进入1990年代以后，特别是近几年来，为适应和巩固农村税费改革的要求和成果，精简机构、精简人员成为全国各地乡镇的“必修课”。于是，乡镇党政领导实行交叉兼职，党委书记或副书记兼人大主席，人大副主席分管或兼管政府工作的做法愈来愈普遍，由此出现所谓的“关系丛林”现象。这种现象着实带来诸多问题：
其一，乡镇人大主席和副主席在党内的职务普遍低于乡镇长和副乡镇长在党内的职务，⑥有的乡镇长和副乡镇长常常以党委负责人的身份干预人大主席的工作。⑦其二，乡镇人大独立行使职权受到很大制约。如决定权虚置。目前各地乡镇重要事项的决定一般是由乡镇党委或以党政联席会议形式作出，乡镇人大通常只是宣布早已产生的决定。又如监督权受限。由于上述党委决定或党政共同决定重要事项，使得乡镇人大对政府的决策行为难以进行有效监督。因为，在事实上，乡镇党委是乡镇重要事项的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大监督同级党委的权力。由于乡镇人大工作人员既是“人大人”，又是“政府人”，这一双重角色安排使乡镇人大的监督工作易受政府掣肘而无法有效开展。还有选举权的行使在各地乡镇人大不同程度地存在着“例行公事”的现象。其三，乡镇人大主席、副主席往往成为乡镇党政“一把手”的棋子，过多地参与政府的经济和计划生育工作，以致“种了别人的自留地，荒了自家的责任田”。其四，乡镇党委书记集多重关系于一身，如要处理党委工作与人大工作、处理作为人大主席身份与主席团、处理其与党委、处理其与政府、处理其与上级人大常委会的关系。等等。这些关系中的任何一种处理不好均会影响乡镇人大工作的正常开展。其五，乡镇人大、党委、政府的主要领导交叉兼职，在客观上：造成三者之间的角色冲突和行为失范；模糊了人大、党委、政府之间的工作性质；使乡镇人大在乡镇政权机关中的主导和核心地位体现不出来，以致实践中主从关系颠倒的情况时有发生。⑧
要有效解决上述问题，我们认为，关键在于理顺乡镇领导体制，即加强和改善乡镇党委的领导。根据党章和中国共产党农村基层组织工作条例的有关规定，乡镇党委领导乡镇政权机关等各类组织和本地区的各项工作，支持和保证政权机关和其他组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。历史经验表明，坚持党的领导是搞好乡镇人大工作的根本保证。从当前来看，加强和改善乡镇党委的领导，需要做好以下几项工作：一是提高党委对乡镇人大制度和人大工作的认识。澄清对乡镇人大的错误认识，树立正确的民主法制观念和人大意识，深刻把握乡镇人大的性质、地位和作用，重视发挥乡镇人大的职能作用。二是正确理解党委对人大的领导内涵。党章明确规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。因此，乡镇党委对乡镇人大的领导，不应是直接包办乡镇人大的工作，不应是直接代替乡镇人大行使职权。三是理顺党委决策与人大决定的关系。乡镇党委有责任依据党的路线、方针和政策对乡镇范围内的经济、社会各项重要事务和问题提出决策意见和主张，但乡镇党委应将自己的决策意见和主张以建议的形式向本级人大主席团或本级人民政府提出，由它们依据法定程序以“议案”等名义提交人大会议审议决定，而不是以“命令”、“指示”的形式强加给人大。四是规范乡镇人大与政府的关系。乡镇人大与政府的关系，应该是决定与执行、监督与被监督的关系。乡镇党委要注意规范人大与政府的上述关系，使人大、政府各自行使法律赋予的职权，协调一致地开展工作。五是营造良好的工作环境和条件。乡镇党委要为乡镇人大开展工作创造良好的环境和条件，及时解决乡镇人大工作中存在的问题和面临的困难。
注释：
①刘放鸣：《关于乡镇人大工作的一点思考》，《社会主义研究》2004年第3期，第27页。
②陈夷茁：《中国乡镇人大制度的理论与实践》，重庆出版社1995年版，第33页。
③倪爱东：《乡镇人代会的不正常现象不可忽视》，《人大研究》2004年第8期，第21页。
④唐虞：《人大会议在有些乡镇悄悄“撂荒”》，《时代主人》2001年第9期。
⑤侯保疆：《社会和谐语境下的乡镇党政组织关系探究》，《政治与法律》2008年第9期，第52页。
⑥湖北省武穴市人大常委会：《县乡人大工作研究》，中国民主法制出版社1994年版，第23页。
⑦蒲光树：《乡镇人大监督的尴尬与对策》，《人大研究》2003年第5期，第22页。
⑧侯保疆：《中国乡镇管理研究》，中国社会科学出版社2006年版，第124页。
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