社会安全网与经济社会协调发展——福建农村最低生活保障制度的筹资与发展战略,本文主要内容关键词为:安全网论文,福建论文,经济社会论文,协调发展论文,发展战略论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:C913.7文献标识码:A文章编号:1001-733X(2006)05-0018-06
一般认为,福建省能在全省范围建立农村最低生活保障制度方面走在全国的前列,同其雄厚的地方财政实力密不可分。这当然无疑是正确的。同时,我们也应该看到,就人均地方财政收入而言,福建在全国并不是水平最高的。如果放眼国际,我们也可以发现,无论是在东亚还是在拉丁美洲、甚至在南欧地区,有相当多的国家或经济体经济发展水平高于福建。但是在推进社会安全网(尤其是社会救助制度)的建设方面,远不如福建走在前面。社会救助体系基本上是一个有赖于政府财政支持的社会制度,是一个社会健康和谐发展的“基础设施”,因此其发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿。福建省政府将社会救助体系建设置于健全社会性基础设施的战略优先位置,建立了社会救助体系的政府间转移支付体系,从公共财政上保证了社会救助体系的筹资稳定性,从而确保了社会安全网的良好运作。
一、农村低保的筹资渠道
在福建省,社会救助的主要筹资责任在于基层政府。依照《福建省最低生活保障资金管理暂行办法》的规定,最低生活保障资金由具体负责低保工作实施的市、县(市、区)列入同级财政预算[1]。
虽然条例允许接受社会捐款以填充低保资金,但是实际上并没有发生这样的事情。其他各类社会救助项目(包括医疗救助、教育救助、就业援助等)的资金也列为财政专项资金。
(一)社会救助资金与农村低保资金的增长状况
在2004~2005年,社会救助工作越来越受到政府的重视,其资金总额也有所增长。表1中的数据显示,在2000~2003年间,福建省社会救助开支总额的增长幅度不大,其占民政事业费与地方一般预算支出总额的比重也大体上保持平稳,只是在2001年有所下降。但是,在2004年,社会救助支出金额有了大幅度攀升,其占民政事业费和地方一般预算支出总额的比重也大幅度提高。正是在2004年,福建省实施了农村低保新政,同时也推出了医疗救助等一系列新的社会救助措施,因此在社会救助开支总额增长及其占财政预算和民政事业费比重的提高上都有所反映。
表1 福建省社会救助支出及其占地方预算支出的比重(2000~2004年)
地方一般预算支出民政事业费 社会救助支出
(亿元)(亿元) 总额(亿元)占预算的比重 占民政事业费的比重
2000
324.18 6.78 2.29
0.71% 33.85%
2001
373.19 6.89 2.04
0.55% 29.64%
2002
397.56 8.54 2.98
0.75% 34.94%
2003
452.30 9.41 3.21
0.71% 34.15%
2004
516.6813.95 6.35
1.23% 45.48%
资料来源:《中国民政统计年鉴》历年;《中国福建统计年鉴》,2002、2005年。
在社会救助甚至整个民政工作中,最低生活保障占据着越来越重要的位置。从低保开支占社会救助和民政事业费比重的变化上可以看出,从2000年到2004年,低保开支占社会救助费的比重从21.10%一路窜升到73.61%的高水平,而低保开支占民政事业费的比重则从7.14%攀升到33.48%的水平(参见表2)。
表2 福建省城乡最低生活保障支出总额及其占民政事业费与社会救助费的比重(2000~2004年)
低保开支总额 低保开支占民政事业费的比重低保开支占社会救助费的比重
(万元) (百分比) (百分比)
2000 4842.90 7.14%21.10%
2001 6338.47 9.20%31.04%
2002 11758.36 13.78%39.43%
2003 16657.19 17.71%51.85%
2004 46711.50 33.48%73.61%
资料来源:《中国民政统计年鉴》历年。
最低生活保障支出总额在城市和农村呈现不同的变化格局。虽然福建省较早开展了农村低保的试验,但是在2004年前,最低生活保障工作的重心显然在城市。2000~2003年,城镇低保支出占低保支出总额的比重稳步攀升,而农村低保支出的比重则逐渐下滑。这一态势由于福建2004年农村低保新政的推出而彻底改观。在这一年,由于受益者人数为上一年的4.5倍(参见图1),农村低保开支增长了7倍多,其占低保支出总额的比重也从上一年的25.78%跃升到70.41%(参见表3)。
表3 福建省最低生活保障支出总额的城乡分布(2000~2004年)
城镇低保支出 农村低保支出
总额(万元)
总额(万元) 比重(%)总额(万元)
比重(%)
20004842.90 2728.50
56.34% 2114.40 43.66%
20016338.47 3857.88
60.86% 2480.59 39.14%
2002
11758.36 8684.55
73.86% 3073.81 26.14%
2003
16657.19 12363.53
74.22% 4293.66 25.78%
2004
46711.50 13821.10
29.59% 32890.40 70.41%
资料来源:《中国民政统计年鉴》历年。
(二)社会救助资金的政府间分摊
福建省低保资金“由各级人民政府列入财政预算,实行财政分级负担。”[2] 23中央财政在2001年曾经为福建省提供了1000万元的最低生活保障补助金,对于解决当时城乡贫困居民最低生活应保未保的问题提供了有力的财务保障[2] 258。但是,近年来中央政府将福建视为7个经济最发达地区之一,因此不再为低保工作提供转移支付。因此,近年来,福建的农村低保资金完全依靠地方财政承担。农村税费改革以后,乡镇一级的财政状况,除了少数地区之外,普遍呈现恶化状态。一些县市的财政状况也是捉襟见肘。在这种情况下,福建2004年实施“农村低保新政”时,确定了省财政拿大头的“福建模式”:对于人均地方财政收入1.2万元以下的41个县市、1.2万~1.5万元的3个县市、1.5万元~2万元的8个县市,省级财政分别按照70%、45%和15%给予转移支付;人均财力在2万元以上的县市和农村低保标准人均1000元以上所需的保障资金,由县市自行解决。各地五保供养的资金全部由省政府负担[1] 33-34。目前,福建仅有10多个县(市)的农村低保工作完全由市县及以下级财政出资。2004年福建省级财政预算支出增加5亿多元,农村低保资金就占了2.14亿元。2005年省级预算增加了2亿多,低保资金预算增加了5000多万元。在2005年,全省农村低保资金共投入3.5亿元,其中2.1亿元由省级财政转移支付。考虑到基层政府财政的困难,福建省政府在2006年将对补助档次划分的标准进行进一步调整,大致人均财力各档都上调了3000元。
值得关注的是,各试点县都实行乡镇级资金分担制度,一般分担的比例较小,其主要的考虑是,乡镇分担可以有效地保证农村低保家庭收入调查与核定工作的质量,避免乡镇为了争取上级的补助而尽量多报低保人数的情形发生。例如,莆田市荔城区对于非五保的农村低保资金采取四级筹集的办法,筹资结构参见图2。根据我们的访谈,这样的成本共担机制在现实中对于基层盲目扩展低保覆盖面,确实是行之有效的控制办法之一。
二、农村低保的给付水平
福建省最低生活保障制度的给付水平确定采用“补差”原则,也就是说低保金等于低保标准与低保对象核定的家庭收入。因此,家计调查不仅对受益资格确定(也就是目标定位)具有决定性影响,而且还对低保对象所能获得给付水平有决定性影响。然而,由于收入核定是一项无法完全客观、科学、精确完成的工作,因此低保对象给付水平的高低具有很大的变异性。
由于采用补差原则,低保金本身的水平并不高。但是,由于低保制度扮演一种轴心的角色,不少低保家庭,尤其是那些有未成年受教育者、享受住房救助、患病者的家庭,可以自动从其他社会救助项目受益,由此而获得的给付水平还是相当可观的。
由于实行动态管理,低保对象随时都有出有进,因此低保金发放总额以及补差水平也会随时间的变化而有所不同。总体来看,农村最低生活保障支出水平逐年提高,低保对象所获得的低保金金额也在2003~2005年间有所提高,这显示出各级政府越来越重视农村社会安全网的建设(参见表4)。在我们的调查期间,截至2005年11月底,福建全省累计发放农村低保金3.31亿元,其中11月份单月支出农村低保金3112.28万元,全省农村低保对象当月人均补差42元[3] 1-2。
表4 福建省农村低保金支出总额以及月人均补差金额(2000~2005年)
农村低保 农村低保金支出 月人均补差
对象人数总额(万元)
(元)
2000 91215
2114.4019.32
2001101473
2480.5920.37
2002130960
3073.8119.56
2003165690
4293.6621.59
2004759291 32890.4036.10
2005
743900* 36212.28*40.57
资料来源:《中国民政统计年鉴》历年;《福建年鉴》,2000年,第266页;1999年,第249页;1998年,第243页。
*注释:2005年农村低保对象人数使用11月底的数字,而低保金支出金额以1-11月累计支出金额再加上11月单月支出金额进行估算。
在全省实行农村低保新政以来,原来的五保对象全部都纳入新的体系之中,而且其给付水平整体上高于其他低保对象。五保供养水平较高,是因为国务院1994年颁布的《农村五保供养工作条例》明确规定,五保供养的水平应该达到当地农村居民生活的一般水平。在我们调查的福清市以及莆田市荔城区,五保供养的标准一律按照月人均125元执行,这样五保户年给付水平达到1500元,但仅为当地农民人均纯收入的25.6%和35.5%,这也是给付水平(供养标准)整齐划一所带来的负面后果。
值得一提的是,在家庭收入核定上,存在着一个低保户收入被高估的现象。在福清市的一个街道委员会,有一份低保对象的档案显示,该户户主57岁,患有痴呆症,家中还有一位80岁的母亲,其家庭收入核定为每月43元,其低保金为每月40元。这类家庭实际上应该获得全额补差。据省民政厅的同志检查,这样的案例大约占三成。福清市的基层民政工作者承认,补差测定偏低的问题在全市都存在,导致这一现象的原因固然有家庭收入核定测不准的问题,但归根结底还是资金不足所造成的约束。
三、走向综合性社会救助
同其他地方类似,福建省也以最低生活保障为轴,建立了综合性社会救助体系。目前在农村主要实行的其他社会救助措施包括:(1)教育救助;(2)医疗救助。此外各地尚有一些补充性社会救助措施,例如遗体丧葬火化费用的减免、对于危房和倒塌房屋的救助措施等。
教育救助主要的内容主要是义务教育阶段的“两免一补”计划。以福清为例,具体操作是:每年9月份,各校将义务教育阶段低保贫困家庭(以民政部门7~8月份在册数为准)在校生名册递交市教育局,由市教育局和民政局联合核定人数之后,教育部门为这些在校生向有关学校支付相应的费用。“两免一补”计划具有过渡性。随着免费义务教育的落实,“两免一补”有可能在两三年内完成历史使命。
医疗救助在各县刚刚开始摸索和试点。以莆田市荔城区为例,2005年7月份区政府出台文件[4],确定医疗救助按照低保人数人均50元标准筹资,筹资比例省、市、区分别为40、5、5元,共筹集医疗救助资金40万元,9月初全部进入医疗救助资金专户。医疗救助资金的用途主要分为两部分:其一、为低保户加入当地农村新型合作医疗缴纳个人负担的10元,合计支出8万元;其二、困难家庭(包括低保边缘户)在享受新农合报销以后,按照300元起付线,分段给予25%~10%的救助,封顶线为1.74万元。此外,当地新型农村合作医疗条例已经规定,定点医疗机构对于低保户给予减半的收费(住院费、护理费等等)。医疗救助报销的实际审核工作完全以新农合审核的单据为凭证,但医疗救助给付的发放与管理由民政部门负责。
然而,农村医疗救助工作的试点情况不太理想。到2005年12月中旬,仅有3个人享受了医疗救助,报销了2800元。农村医疗救助面临资金花不出去的原因主要在于:(1)宣传力度不够;(2)报销比例太低;(3)审核与报销的手续过于复杂,令民众望而生畏;(4)最为关键的一点还在于医疗救助乃是事后进行,贫困群众根本无力在医疗服务点支付全额医疗款,也就无从报销。
在社会救助的给付水平上,福建的情形同我国其他地区有类似之处,即最低生活保障金的水平比较低,而相当一部分低保对象有资格获得其他一些非现金型的社会救助。这一制度安排涉及到社会政策研究领域关于现金型和非现金型社会救助孰优孰劣的长期争论。
社会救助项目有很多种,依照其给付的形式可以被划分为两类:现金型和非现金型项目。现金型社会救助(social assistance in cash),顾名思义,就是为目标群体直接提供现金支持,俗称“救济金”。一般而言,现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平,因此这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。最低收入支持可以依照实施模式进一步分为两类,即普遍型和选择型。普遍型最低收入支持项目的实施依据贫困线,凡是收入水平在贫困线以下的个人或者家庭均有资格获得救助,无论救助对象是否具有就业能力。至于贫困线的划定,各国有所不同。有些国家幅员比较小,因此设立全国性贫困线;而幅员较大的国家则由地方政府自行设定各自的贫困线。中国的最低生活保障制度就属于这种普遍型的最低收入支持项目,其贫困线(即所谓的“低保标准”)由地方政府划定。选择型最低收入支持则根据某些社会人口学特征,例如老年人、残疾人、妇女、儿童等等,选择性地确定受益对象的范围,然后再通过家计调查来进行目标定位。我国原来的传统性社会救济,例如城市三无人员救济、农村的五保户供养制度等,就属于选择性最低收入支持项目。
非现金型社会救助(social assistance in kind)乃是为受益对象提供实物救助或者某些特定的社会服务。一般来说,实物主要是食品、住房、能源等生活必需品;而社会服务则是那些能够显著帮助受益对象提升其劳动能力的各种服务,例如医疗、教育、就业服务等。当然,社会服务救助实际上归根结底还是要花钱,但是由于这些项目的救助金有专门的用处,因此一般同实物类社会救助归在一起。
在社会政策研究领域,关于现金型和非现金型社会救助孰优孰劣的争论由来已久。现金型社会救助的好处包括:(1)给予救助对象充分的消费选择权,从而(依照福利经济学的说法)能有效增进其满足感与幸福感;(2)能够最为有效地降低贫困,至少是降低贫困率的统计数字,因为只有现金救助才被计入统计意义上的“收入”;(3)不至于产生“羞辱效应”,因为现金不会打上“穷人”的烙印。主张非现金型社会救助具有优越性的学者反对上述说法。在他们看来,现金型社会救助固然可以给予救助对象充分的消费自由,但是他们的消费选择并不一定是理性的,令他们获取较大满足感的消费并不一定为整个社会带来好处(美国学者所举出的“坏消费”的例子包括购买奢侈品或者时尚产品,例如卫星电视或者耐克运动鞋等(参见Gilbert and Terrell 2002:127)。中国人经常举的例子则是救助对象把救助金花在抽烟酗酒之上);现金救助固然能够一下子使救助对象的收入接近甚至超过贫困线,从而能在统计数字上增加一些色彩,但是却不一定能够增进其营养、教育、健康状态并提升其工作技能的水平;现金救助固然不会产生“羞辱效应”,但是“羞辱效应”本身并不是某种必须加以避免的负面的东西,或许这种效应本身就能激励人们脱贫致富[5] 126-132。
很显然,现金型社会救助的种种好处预设了不少前提,而在现实世界中,并不理想的客观条件往往使这些好处无法真正落实。尤其是在家计调查非常不准确而且成本高昂的发展中国家,非现金型社会救助往往更具有优越性。无论是食品、教育还是医疗救助,即使在某些情况下(错误地)分配给了并非赤贫的人群,也无伤大雅,因为这些类型的救助无论如何能帮助人们提升参与劳动力市场的能力和程度,从而为增进整个社会的福利带来好处。此外,这种类型的救助还可以防止对妇女和儿童的歧视,因为如果救助对象家庭中的男性户主主宰家庭消费的方向,那么他们或许不会把救助现金花费在妇女和儿童的医疗、教育和工作培训之上[6] 22。
因此,福建省虽然经济发展水平较高,但是其社会救助体系中低保金较少、综合性救助较为健全的给付结构还是比较合理的。
四、福建省农村社会安全网的巩固和发展:经验总结与政策建议
福建省在编织农村社会安全网这一新兴社会事业上取得了很大的成就,根本就在于政府高度重视,将农村低保置于推进经济社会协调发展、促进和谐社会建设的战略地位。政府的重视并不是仅仅体现在口号,而是表现在扎扎实实的行动,最为具体切实的行动就是省一级财政为全省4/5的县(市)提供农村低保补助款,其中2/3的县(市)获得了高达75%的农村低保金补助。简言之,福建经验之一就是省财政出大头。
这一经验对于我国中西部地区开展农村低保工作尤其具有借鉴意义。在税费改革之后,尤其是在取消农业税之后,全国各地乡镇一级的财政出现困难,县级财政也多处于捉襟见肘的状态。因此,为了推动地方积极推进社会安全网的建设,财力相对雄厚的省级财政有必要、也有可能承担起更大的责任。
福建经验之二:农村低保筹资责任制度化,确保各级政府权责分明。福建省省一级财政对农村低保资金的转移支付,根据地方人均财政收入以确定不同等级的补助比例,从而有助于实现公共服务财政的均等化,让地方财力较弱的地区也能提供同地方财力较强地区相去不远的公共服务,在本案例中具体而言就是农村低保。与此同时,福建省的乡镇政府也为农村低保承担一定的筹资责任,哪怕其负担的比例很低。这一制度安排的好处就在于可以有效防止基层政府盲目扩大福利提供。
在社会救助公共财政体系的支撑下,福建省社会发展的中长期发展战略方向,一方面是继续强化社会安全网的保护功能,力争以“消灭赤贫”作为实现和谐社会的重要目标之一,另一方面是推动社会救助走向发展型的方向,促进贫困人群通过能力建设来脱贫致富。
推进“发展型社会救助”,目标在于加强救助对象的工作能力和就业,其中医疗救助、教育救助和就业援助是最为有效的措施。在福建的综合性社会救助体系中,多种社会救助制度在衔接和协调上存在一定的问题。目前最低生活保障制度同教育救助的衔接问题不大,而农村低保与医疗救助的衔接与整合是一个大问题。由于医疗救助不可避免地要同新型合作医疗制度挂钩,而新型合作医疗还存在种种问题,因此医疗救助如何正常有效地运转起来,使得已经落实的资金能够尽快为贫困人群提高健康水平服务,依然问题很多。与此同时,加强对医疗救助投入以及制度化的力度,也十分重要。即使我们从现实的角度来考虑,健康是一个人最重要的人力资本,一个健全的医疗保障体系实际上是一项非常重要的社会性基础设施(social infrastructure)。投资于医疗保障体系本身就是一项对人力资本的投资,对于促进经济的发展有直接的推动作用。因此,哪怕是从极其现实功利的角度出发,政府不仅要投资于看得见、摸得着的物质性基础设施,也要投资于社会性基础设施。况且,在我国农村地区(包括福建),疾病已经成为致贫的头号因素,投资于医疗救助可以收一箭双雕之效,既能促进经济成长,也能实现社会公平。
农村低保制度是个新生的婴儿,虽然刚刚试点不久,还不够成熟,但是孕育了无限的希望。让农民享受低保可以说是伟大的创举,也是一场静悄悄的革命。让我们借用2005年世界发展报告的题目作为结语——平等地分享发展。
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