我国大学问责系统要素构成和运行机制分析，本文主要内容关键词为：国大论文,运行机制论文,学问论文,要素论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国高等教育语境中的问责涵义
从世界范围来看，发端于行政部门的问责渐渐影响到高等教育管理领域，英、美等国都建立起高等教育问责制度。问责在我国为人熟知，主要源于部分官员因为突发事件被问责而下马，官职不保。而实际上，问责涵义远远不止于此，参照国际相关研究，我国的高等教育问责至少应该包括以下几方面涵义：
责任是问责的第一要义。问责是与责任联系在一起的，哪里有责任，问责就会跟踪而至。简言之，问责就是一方采取措施让另一方负起责任来，这些措施通常包括应答性说明和强制性奖惩。因此，在高等教育问责关系中，大学内外部利益相关者是问责的发动者，有获得说明和实施奖惩的权利；大学相关部门及其负责人则充当问责的对象，有责任就相关情况做出说明和解释。
评估和审计是问责得以实现的途径。建立问责制的目的需要借助适合的评估和审计方式才能实现，政府问责多需要绩效报告和绩效拨款，学术问责多需要认证，市场问责可通过大学排行榜和学生高考填报志愿院校。
信息公开和报告是问责系统发挥作用的强力保证。信息公开和透明是大学证明自身责任实现状况的一种重要途径，同时，也能消除外界怀疑，增进相关外部系统对大学的信任、了解和支持。问责制在词源学上的意义就是向利益相关者报告、解释、说明和证明使用资源的方式、途径与效果的义务和责任。
责任追究是体现问责威力的最直接工具。问责之所以能发挥比评估、测评更大的影响力正是在于它对于导致问题发生的责任部门及其领导人行政和法律责任的认定。当然，问责发挥作用不应只局限于事后，做好事前风险控制也是应对问责的策略之选。
绩效持续改进是大学问责追求的最终目标。在高等教育管理领域引入问责制的根本目的在于督促大学不断进行内部管理改革，进一步提高公共经费使用效率，以高效率的方式完成教学和科研等基本职能。
问责系统是一种应答和响应机制。一旦有外部利益相关者对大学某项工作产生疑问，问责系统立即响应开始运行。这也是问责不同于评估的地方，问责本身就是一个运行系统，评估只是其中一环，还包括信息公开及与之相连的结果奖惩。因此，问责系统一旦启动，其影响会持续跟进，对大学现有工作的改进起到推动作用。
二、我国大学问责系统的要素构成与运行机制
(一)要素构成
任何实体之间的问责关系，都涉及这样几个基本问题：谁来发起问责？对象是谁？有关哪些事务？通过什么方式？结果如何？对于大学而言也不例外。大学与其内外部利益相关者所构成的问责系统包括以下几方面要素：
1.问责发动者
从广义而言，大学的各种内外部利益相关者都可以对大学发起问责。就大学的外部利益相关者而言，大致可以划分为政府机构、专业组织和市场力量三类，大学对它们分别负有不同内容的责任。换句话说，它们都运用了不同的问责模式对大学事务做出问责。一是公共—国家控制模式，它以科层制、清晰的控制链、单向的信息流和官僚化的学校与系统组织为主要特征，也就是说以民主方式得到法律赋权的中央和地方机构有权利对学校做出评议。二是专业控制的模式，通过学校教师或专业化社会组织来对学校进行问责，此模式的一个重要特点就是自我报告和评价。学校要对外部的评议要求做出反应，同时还要保持和延伸自己的专业独立性，掌握自治权。三是消费者为中心的模式，可以运用择校或其他市场机制来运作问责机制。以上这些问责系统中，问责关系的参与者不同，对于负责的判断标准也不同，一方对另一方实施问责的方式也不同。我国是一种政府主导的大学问责模式，大学对来自教育部的工作检查、教学评估极为重视，而对媒体、普通民众、一些社会组织的问询或疑问回应不够，造成大学日益行政化、“衙门化”。长此以往，大学作为研究和传播高深学问所应保持的象牙塔地位将不保，这将严重影响其知识的原创性和社会的批判性。目前，政府或管得过死，或只授权而缺乏有力监督，政府和大学之间权责不明；学生及其家长(作为高等教育服务的直接购买者)对其所购买的高等教育服务几乎“无权”、“无机会”过问；社会组织又发育不够，没能发挥其中介作用。因此，大学外部问责模式应该有所改变，在对大学的本科教学评估中，政府色彩应该进一步淡化，逐步让位于专业性社会中介组织。可喜的是，“全国高等教育质量保障与评估机构协作会”已于2010年11月1日成立，该组织旨在加强政府、高校、评估机构及其社会组织之间的互动与协作，促进高等教育内外部质量保障机构(评估机构)之间的经验交流和评估合作。
2.问责对象
根据大学问责对象从整体到局部，主要划分为组织问责、部门问责和校长问责三类。一般而言，来自政府的问责会指向作为高等教育组织的大学，要求大学自我评价和报告其整体运营情况。例如，教育部高等教育教学评估中心在对大学进行评估时，要求大学提交并在网站上公布自评报告。自评报告内容涉及办学指导思想、师资队伍、教学条件与利用、专业建设与教学改革、教学管理、学风、教学效果和特色项目八个方面，通过此报告，能够比较全面地展示一所学校的概况。
外界媒体或公众通常会对大学某一方面工作发生疑问，随后展开对大学内部某个部门的问询。例如，在过去的几年中，曾由于媒体揭露的大学招生“暗箱操作”、教授科研成果造假、校长贪污或挪用公款、毕业生“被就业”等问题，引发了公众对于大学的信任危机，要求大学就招生、科研、财务以及就业等重要工作所存在的问题作出解释并进行改革的呼声很高。为了回应外界的质疑之声，大学极有必要定期发布工作报告，并建立新闻发言人制度，增加信息的透明度。
校长问责是行政领域的官员问责制在大学管理者身上的具体应用。我国大学校长大多由教育行政管理部门直接任命，具有一定的行政级别，对其问责理所应当。大学校长出现违法乱纪、决策失误、能力不足、推诿扯皮等问题时，一样要面对各方面的质询。但又必须看到高校作为独立的教学科研机构，并非行政单位，政府对于大学的行政干预不应过多，否则大学内部难免会被高度行政化，行政权力凌驾于学术权力之上。对大学校长的问责，非常重要的一点就是对其管理方式的问责，看其是否尊重了高校的组织独特性？看其大学内部资源是由行政权力还是学术权力决定配置？学术委员会权力被虚化还是能对学校一切学术事务起决定作用？教代会是徒具形式还是真正在发挥职能？之所以出现这些问题，主要是校长“两个负责”不均衡，即校长对上级主管部门的负责和对学校教职工、学生家长、社区成员等利益相关者的负责不均衡，校长在开展工作的过程中以上级满意为目标，而对学校的教职工、学生家长及社区成员的利益诉求缺乏足够的重视。可见，不同问责发起者在大学管理者心中的地位是有很大不同的，处于边缘的利益相关者的地位必须得到重视。
3.问责内容或事由
一般认为，教学、科研、社会服务和国际交流是大学的基本四项职能，大学对其职能范围内的一项或多项任务都有接受问询的义务。在国外，高校在实施问责制时，不同的问责主体的问责内容可能不尽相同。但总体来说，一般要求高等教育机构作出说明、解释或证明的事情包括财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本/竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、学生的统计数据、教学、研究和服务质量、道德规范/责任、环境等内容。在我国，外部利益相关者常常要求大学作出说明的领域包括：经费使用、教学效果、学生就业、科研成果及其社会转化率、学费水平以及招生情况等。外界在兼顾效率与公平两个基本价值观砝码的基础上，天平往往又会向效率一端倾斜。但是，问责内容的选择也不能无限扩大，各类评估不能过于频繁，否则可能会对高校的院校自治和学术自由产生负面影响，还会增加学校应对问责的运营成本。英格兰高等教育委员会2000年发布研究报告《为了高等教育更好的问责》提出了有效问责的四项原则：(1)权衡重要的事务(measure what matters)：应根据可能提供的产品和结果来确定问责要求；(2)阐明关系(clarify relationships)：利益相关者与服务提供者之间的问责安排应基于一种清楚的既定关系(譬如代理关系、被正式认可的供应者、合同提供者或商业伙伴关系)，并且对结果的要求应该提前在所达成关系的条款中条理分明、前后一致地叙述清楚；(3)寻求共同利益(seek mutual benefits)：问责安排应寻求利益共享者和服务提供者双方共同利益的最大化，认可和尊重所有当事人的宪法地位和职责，并为双方提供利益；(4)增加价值(add value)：问责安排应该使服务提供者的成本最小化并为其招致的成本展示实际的增值。在发起对高校的问责时，如果能借鉴这四点原则，就会尽可能消除问责对院校有可能产生的不利影响，发挥其积极作用。目前，我国对大学的问责内容集中在招生、教学、收费、卫生、就业等领域，对于大学实现公平与效率等基本政策目标方面的问讯却存在缺失。
4.问责方式
不同的问责发起者会采取多种多样的问责方式，诸如，教育部高等教育教学评估中心的本科教学工作水平评估、一些媒体发布的大学实力相关项目排行榜。除了这些外部问责之外，大学也急需建立内部问责系统。即使是大学内部人员，行政人员、一般教师甚至是学生都有权利对大学某一项工作提起问责，或是相关后勤服务，或是某些管理制度，或是重大建设项目收支，或是项目课题的经费使用，相关部门或人员必须及时响应，提供信息，作出解释，持续改进。
从我国大学问责系统的构成要素来看，由于问责发动者多为政府行政管理部门，由此带来的是问责对象、事务和方式的单一性，多是对政府所关心事项的关注，而对于社会、市场、民众利益的关切度还有待提高。这就需要增进非政府组织、市场、家长协会等利益相关者对大学拨款的影响度，进而增加他们对于大学事务的话语权，只有这样来自这些方面的问责才有可能真正引起大学的重视。
(二)运行机制
1.明确事由
这主要是指谁发起此次问责？此次问责指向大学哪个部门或哪位管理者？此次问责的内容包括哪些？衡量的标准或职责规定怎样？目前来看，有权对大学提出问责的主要是上级行政管理部门。例如，审计部门会重点审查大学财务处对于本校资金监管和合理使用情况；教育部高等教育教学评估中心会关注大学的本科教学情况；价格监督部门会检查大学是否存在乱收费的问题；教工委等还会督察大学党建、政治思想工作情况；教育部、科技部还会对大学国家、教育部重点实验室、人文社科重点研究基地按照相应的评估标准进行等级评定。大学面临的各类评估检查过于繁杂，很多时候流于形式，疲于应对。有关政府部门应该整合、精简对大学的各类评估项目，集中时间统一检查评估以免过于频繁的各类检查扰乱大学正常的教学、科研和管理秩序。一方面，政府各部门的各项检查过多，另一方面非政府组织、团体或个体利益相关者却没有通过正常渠道表达他们对于大学的利益诉求，即使对大学某方面事务存在疑问，也常常只能被动等待大学的表态和答复。当然，大学内部纪律检查、审计等部门也有权利对相关事务提起问责。
2.评估与审计
对于大学实施问责，外界可以运用的评估方式或者说测量指标多种多样，但是，任何评估都必须以大学的自我评估为基础。在美国，大学需要负责的外部实体主要可以分为市民社会、市场力量和政府机构三大类，它们对大学采取了迥异的问责方式，皆源于其利益关注点不同。认证、考试、声誉排行、专业审查大多反映的是学术权威；州报告卡、绩效报告、绩效预算和拨款、标准化测验强调的是州政府的权力；学生和校友满意度调查则反映对院校的意见。我国对大学的评估过于单一，多是政府各个行政部门针对自己所辖事务进行检查，令出多门，大学忙于应对各类检查，苦不堪言。但是，外部问责缺失社会和市场两方利益相关者的参与，令它们的利益诉求无法正常表达。同时，也容易使得大学增长行政化风气，遇事唯上不唯下，大学的社会满意度随之下降。今后，应该尽可能吸引更多社会实体的参与，反映更多数群体的意见。各种评估中影响最大的当属教育部高等教育教学评估中心，它将大学自评与外部评估结合。要求大学的自评报告及其支撑材料应具备原始性、真实性、准确性和层次性，力求精练，分量适度。外部评估主要由教育部专家组进校考察评估，对学校自评工作和学校的教学工作进行全面的检查和评价。
审计也是不可或缺的问责手段。外部审计经常可以发现高校在经费使用方面存在的问题，但是，现代社会，内部审计的领域和类型也不断地拓宽和增加，相继产生了内部控制审计、基础风险审计、合规性审计、制度审计、管理审计、战略审计、环境审计、绩效审计、教育质量审计等。高校如果能够很好地建立起内部审计防线，对于高校方方面面的发展都能发挥积极预防作用，同时，也就减少了外部问责事件的发生频率，维护高校声誉。
3.信息公开
第七版韦伯斯特大学词典对“问责”(accountability)做了层次上的划分，把它分为三个层次：第一个层次是描述性问责，要求提供报告，进行事实陈述；第二个层次是解释性问责，对事件或行为进行解释或说明理由；第三个层次是证明性问责，对事件或行为进行辩护。满足大多数问责主体对信息类型和解释程度(描述、解释和证明三个层次)的要求，可借鉴美国各州高等教育绩效报告格式，面向不同主体分类提供信息。此外，美国高校对外说明和汇报还有以下几种方式：校情说明书(fact booklet)、美国高等教育综合数据系统报告(IPEDS)、共享数据(common data set)、学校效能报告(reports on institutional effectiveness)等等，报告内容各不相同，能满足外界对高校信息的研究、管理、知晓、评估、数据收集等需要，减轻高校向外发布信息的压力。
在我国高等教育政策领域，不乏用于大学问责的好制度、好做法，但往往实践领域政策执行力度不够，甚至有很多仅仅停留在文本阶段，并不为大众所知。信息公开就是开展问责的必经阶段。高校如果能都做到更好的信息透明，本身也是对公众和社会负责的表现。而多次修改后的《高校信息公开实施办法》也是为了实现这样的初衷，提出了对高校信息公开的基本要求，明确了高校信息公开的目的、依据、适用范围、原则、职责分工，对高校信息公开的管理体制和工作机制、公开的范围和内容、公开的程序和要求、监督和保障等做出了具体的规定。这个《办法》对于提高高校的管理水平，办好人民满意的教育，保证师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，及构建社会主义和谐社会必将发挥积极的作用。教育部还制定了《高等学校信息公开内容基本要求》，要求各地各高校把学校工作的重点、难点、热点问题，把社会公众最关心的问题，作为公开的着眼点，以保障公开内容贴近社会、贴近公众。同时对公开的程序做了明确、具体的规定，增加了可操作性，并制定了细化的监督检查制度，明确了各责任主体，以保证《高校信息公开实施办法》落到实处。但是，目前来看，各地高校对于信息公开这一要求落实得并不好。信息公开更多停留在一种满足描述性问责的层次。
在现阶段，我国大学尤其要加强的就是信息披露和公开工作。首先，大学应该定期公布其教学、科研、社会服务、对外交流、招生等主要职责领域的信息。其次，大学应该逐步改变其信息呈现的方式，由模糊表述逐步走向清晰量化。再次，大学应该公开各部门内部管理改进进程，以确保大学能承担起更多的责任。最后，大学应该逐步开放招生、财务、基建等敏感领域信息的公开和透明。
4.结果奖惩
奖惩的方式多种多样，可以是与政府拨款建立某种联系；可以是在大学排行榜的名次上有所体现；可以是学生是否报考该所大学；可以是对相关人员的行政责任或刑事责任追究；抑或更为严重的还会取缔办学资格。在我国政府拨款主导的高等教育财政模式下，使用绩效拨款政策更能引导大学提高经费使用效率，将各类检查结果与下一年度专项拨款幅度建立必要的联系，允许有适度的增长或削减。在这方面，发达国家已经有这方面的先例，英、美都有绩效拨款的做法，相关经验值得借鉴。
整体来看，我国大学问责系统运行机制上还未形成一个完整的闭环系统，很多类型的问责仅停留在明确事由、进行评估或审计等阶段，而之后的信息公开、结果奖惩常常没有下文，致使问责所能带来的影响有限。这也是我国大学问责系统没有真正形成的主要原因所在。有评估，有审计，也有其他的一些测评方式存在，但是这些问责方式没有带来大学相关办学信息的进一步公布，大学还像一个神秘花园，外界对大学的了解依然有限，也就无法提高公众对大学的信任度。
三、建立全面风险管理框架是大学应对问责的根本出路
经费使用低效、科研欺诈、管理者贪污、就业数据不真实、大学行政化等常常成为高校为外界所诟病的几个话题，建立并运行全面风险管理框架显然能降低这些不良事件出现的频率，减轻高校所面临的不信任压力，保护高校自身的声誉和利益相关者的权益，为高等教育的发展营造一个和谐而宽松的外界环境。
2005年，美国全国大专院校事务官组织与普华永道公司共同发布的公告《实现使命、保护声誉：教育机构的全面风险管理》认为，大学组织必须逐步实现全面风险管理。建立全面风险管理框架包含八方面要素：内部环境、确立目标、事件识别、风险测评、风险应对、控制活动、信息沟通以及持续监测。具体来说，首先，大学要在组织结构和组织文化上建立起适应风险管理要求的内部环境，只有当各级各类职能部门积极有效地参与风险管理，全面风险管理框架才能真正发挥作用；其次，大学需要明确自己的战略性目标、运营性目标、报告性目标和合规性目标；接着，根据这些目标识别出影响目标达成的那些内外部危害性事件，风险识别重点应指向问责易多发领域，如财务、科研、招生等；然后，评价风险事件发生的可能性和该风险对院校所产生的危害程度，借助风险测评甄选出当前潜在高危害事件，对于院校最具影响力、最有可能发生的风险采取相应措施，可采取风险承受、风险控制、风险分担和风险降低等管理策略，采取风险应对将问责的发生降到最低可能。为了保障这些策略能够有效实施，院校还要确立和运行特定的管理制度与程序，如职责分离、信息处理、实物控制、批准与授权等制度。有关风险的信息还要确保能传播流动起来，使不同层级的人员建立相关风险意识。最后，还要对风险管理过程进行监控和改进。为了减少问责事件的发生，大学不但要建立起风险管理框架，还要确保得到很好的执行，且能长效运行。