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中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-0751(2006)05-0005-05
生态政治不仅反映了人类活动与大自然之间相互影响、相互制约的全局性关系，也反映出权力拥有者面对经济发展和生态危机的矛盾所采取的博弈行为，更反映了普通民众对于自身生存与发展的环境所拥有的话语权的表达程度，它是生态问题政治化社会化的一种新的政治形式。而所谓的“新”，是因为它所关注的主题——环境保护、人与自然的关系等从传统政治对其的忽视转而成为近当代政治关注的重心之一。生态政治对当今西方各国的政治生活产生了重大而深远的影响，而在今日之中国，生态问题也必将成为我们政治生活中不可或缺的一部分。
中国实行生态政治建设的必要性
在20世纪60年代以前，人类对于人与生态环境之间关系的认识有许多局限，把人与自然的关系作为一个纯学术问题进行研究，把生态保护作为一个纯技术问题进行探讨，而没有认识到人类的生存、发展与生态环境保护之间的相互依存性，更没有把它提到一个政治的高度来考察。直到20世纪四五十年代西方发达国家遭受到了工业革命带来的最严重的环境污染和生态破坏问题，导致了许多疾病、痛苦和死亡，人们开始猛然觉醒，重新来思考人类发展与生态环境之间的关系。而对于正在经济发展的道路上飞速前进的中国来说，虽然并未出现如20世纪四五十年代西方国家那样的境遇，但是近年来连续出现的大型环境污染、生态破坏事件已让人隐隐感觉到生态危机正向我们袭来。国内外的发展历史和现实昭示我们，加强我国的生态政治建设势所必然，时不我待。
（一）生态政治是国际社会发展的大趋势
生态政治是国际政治发展的新趋势，代表了全人类的共同愿望。最初的生态政治运动是20世纪60年代末爆发于美、英、法、德等发达国家的、由民间自发组织的群众性集体抗议活动，但是很快得到了其他西方国家民众的积极响应，从而拉开了当代西方生态政治运动的序幕。其发展阶段大致可分为四个时期：20世纪60年代“街头政治”的绿色抗议；70年代“国家政治”的绿色回应；80年代“平民政治”广泛的绿色参与；90年代以后党派“议会政治”的绿色较量，“国际政治”泛绿化。①其间最为著名的生态运动是1970年4月22日美国爆发的有2000多万人参加的公民环保政治运动，正是这次运动促成了世界“地球日”的诞生和1972年联合国第一次人类环境会议的召开。在这次会议上，人类明确提出了环境保护这一概念并通过了《人类环境宣言》，分析了当代环境问题，全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系，提出了全球环境保护战略。该宣言明确提出：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”1972年，世界第一个“绿党”在新西兰诞生。此后，德国、瑞典等西方国家也相继建立了“绿党”组织。其中德国的绿党组织对全球绿党组织产生了极大的影响和推动作用。从刚开始的生态保护、反核抗议运动发展到1998年与德国社会民主党的联合执政（即所谓的“红绿联盟”），德国“绿党”在全世界的生态政治运动中开辟出一条崭新的道路。与此同时，许多民间绿色生态组织也纷纷建立，如人与生物圈计划(MAB)、地球之友(FOE)等。至今全世界已有7000多个政府和非政府环保组织活跃在世界政治舞台上。②这一切都表明当代西方国家的生态政治运动正方兴未艾，并日益全球化。
（二）加强生态政治建设是中国谋求更快更好发展的必然要求
我国生态环境的严峻现实，决定了中国必须尽快开展生态政治建设。中国是个经济欠发达国家，当生态政治概念为西方人普遍知晓的时候，中国仍然苦于经济发展的不足和工业化水平的不高，不太注意生态环境问题，更没有把它上升到政治的高度来认识。随着我国经济的飞速发展，资源、环境、生态等问题已日益突出。据统计，目前中国1/3的国土被酸雨侵蚀，七大江河水系中劣五类水质占41%，1/4人口饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着污染的空气，城市垃圾无害化处理不足20%，工业危险废物处置率仅为32%，全球污染最严重的10个城市中，中国占5个。目前中国每万美元的GDP增量所消耗的矿产资源是日本的7.1倍，美国的5.7倍，甚至是印度的2.8倍，GDP增长的背后是资源和能源的高消耗。2005年1月，瑞士达沃斯向全球公布了“环境可持续发展指数”(ESI)，对世界上144个国家和地区的环境可持续发展情况进行了评估和排名，中国位于第133位，全球倒数第12位。③一系列数字表明：中国必须转变经济发展方式，必须在全社会开展长期持久的“生态政治”建设。
西方国家在工业化过程中走了一条“先污染，后治理”的路子，在经济起飞后，生态问题才日益引起从官方到民间的高度重视。而中国是一个人口多、人均资源占有量小、经济欠发达的发展中国家，我们没有西方国家工业化时所拥有的资源优势，没有巨大的工业经济增长剩余来治理环境，也决不能走把资源、环境危机转嫁到他国的道路。同时，人类的地球也已不能再容纳更多的环境污染和破坏。面对种种困境，我们唯一的出路就是在现代化进程中及时把生态问题纳入政府的议事日程，在发展经济的同时注意保护生态环境，充分发挥“后发优势”，避免重走西方国家的弯路。同时，搞好生态政治建设也是落实科学发展观、实现人与自然和谐相处、实现可持续发展、建设和谐社会的题中应有之义。
中国实行生态政治建设的主要方略
随着社会的不断进步和国际间交往合作的增多，生态政治作为一种新型的社会发展状态，已经引起我们党和政府的高度重视并被提上政治日程。党的十六届五中全会已把“加快建设资源节约型、环境友好型社会”明确写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。生态政治建设是一个自然——社会——政治系统的统一体，政治系统的发展以及社会结构的变迁将对自然生态产生直接或间接的影响，我们应该从政治和社会的深层角度、特别是从政府的权力和责任出发，从制度和机制层面，从公众广泛的参与权力和途径等视角来思考和进行我国的生态政治建设，惟有此，才能从根本上解决经济发展与环境保护、人类发展与自然共存之间的两难困境。具体来说，应从以下几个方面入手。
（一）强化政府的生态责任，加强生态环保的制度建设
1.强化政府的生态责任，开展生态行政。政府作为公共管理的核心主体以及国家重要的决策主体，拥有合法的强制性和权威性，政府的行为对于整个社会的发展具有强势导向作用，因此，应当强化政府的生态责任，开展生态行政。政府要树立起科学的政绩观，建立“绿色GDP”考核标准，使政府在进行公共管理的过程中，开展“绿色行政”，主动承担起保护生态环境的责任。传统的GDP核算体系中，自然资源损耗和生态环境破坏都是“免费商品”，这种不科学的核算方法使得决策者们往往通过对自然资源的过度消耗来获得经济的高速增长，片面追求增长速度，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环境保护。因此，要加快建立和推广“绿色GDP”核算体系，将土地资源、矿物资源、生物资源、流动性资源（水力）等保护和利用程度，环境保护程度以及森林存量、废旧物品再生利用率、环境费用支出等多种指标纳入到国家和地方经济整体的核算体系之中，消除原有核算方式的弊端。自2005年1月份开始，国家环保总局和国家统计局在北京、天津、河北、四川、安徽、广东、浙江、内蒙古等十个省区市启动了绿色GDP试点工作，内容包括建立地区环境核算框架、开展污染损失调查和开展环境核算等，相信随着这些试点工作的开展和经验的推广，“绿色GDP”有望正式列入全国各级政府及党政领导干部的政绩考核体系，政府的生态责任也必将随之得到加强。
2.政府要尽快建立健全有关生态环保的各项制度。据中国环境文化促进会2006年2月公布的首个中国公众环保民生指数显示，仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20%；“环境信息下情上达不通畅”竟位居公众最不满意的环境问题之首。④究其根本原因，不仅在于公众环境保护意识程度低，更在于政府缺乏有效的环境信息披露制度和公众参与等制度的保障。因此，政府应尽快制定面向社会的环境信息公开制度、环境督察制度、公众参与等制度，面向企业的环境保护税收制度、排污权交易制度、环境会计和审计制度、废品回收押金制度、环境损害责任保险制度等，以及面向政府自身行政行为的环境影响评价责任追究制度、政绩考核制度、项目审批制度等等，争取形成全方位、多层次的环境保护制度体系，严堵制度漏洞。同时，要对现有的一些制度进行细化。目前我国颁布的法律、法规、制度、规范等大多是政策性、原则性的，缺乏配套的实施细则，具体操作时实施难度较大。我国环保总局已于2006年2月28日发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且详细规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，使公众参与有章可循，有法可依。鉴此经验，其他相关制度和规范也要根据具体执行中出现的问题及时调整政策和规制，尽量明确政策施行的主体、客体和对象，详细规定政策施行的目标和程序，以及必要的与之相配套的监督和奖惩办法，切实发挥正式规则在政治生活领域中的强制和规范作用。
（二）加快环保立法进程，加大环境执法力度
1.加快环保立法，建立符合国情的环保法律体系。在所有的制度中，法律以其独有的权威性和强制性为实践环境保护和生态均衡发展提供着必要的政治保障。我国要加快建立起符合中国国情的生态管理及保护的法制体系，从政治的高度、长远的视角创造性地开展我国的生态政治建设。环境立法不健全可以说是造成环境整治、环境监察无章可循的根本原因，如缺乏有关自然保护区管理、转基因生物安全、生物遗传资源保护、防治化学物质危害的法律法规；对部分环境违法行为，特别是对某些连续的环境违法行为如连续超标排污等没有规定相应的法律责任；一些环境资源法律法规没有制订配套的实施细则及规范性文件，如“破坏环境资源保护罪”，其司法解释一直没有出台，还有的甚至连释义文本也没有，结果造成现有法律对一些“重大环境污染问题”责任认定缺乏依据，体现不了绝大多数人的意志，等等。这些都凸现了环境立法的滞后，不能适应环境监察和执法的需要。鉴此，要抓紧拟定有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源保护、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案，建立起以《中华人民共和国环境保护法》为中心的专门的环境立法体系，使单纯的环境保护扩大到自然、生物、资源、人类健康等领域；国家要组织有关环境学、生物学、医学及法学等领域的专家开展对现有环保法律的调查和研究工作，提出改进建议，力争实现环境法规体系的完整性与法规实施的可行性相统一，切实提高环境保护制度建设的质量和实施效果；值得注意的是在立法过程中，要加大环境立法项目、立法过程的公开性和透明度，扩大立法的公众参与程度，使环境立法充分体现最大多数人民群众的根本利益。
2.加强环境执法的力度。据统计，中西部23个省级环保部门执法装备达标率仅为9%，272个地市级环保部门执法装备达标率仅为33%；全国3064个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态环境检查任务、每年70多亿元的排污费征收工作和每年6万多件污染事故调查处理工作，⑤其执法效果可想而知。另一方面，环保部门缺乏必要的行政强制权，行政处罚种类单一，总是以罚款为主，“以罚代管”，缺乏限产治理、停产治理等权力，而罚款数额又过低，一般罚款额在20万元以下，发生污染事故造成重大经济损失的，罚款额最高不超过100万元，结果造成违法成本低、守法成本高、执法成本更高；再加上有些地方有法不依、执法不严，政府充当违法企业的“保护伞”，导致违法企业“逍遥法外”，顶风作案。鉴于上述情况，其一，中央财政和地方财政要加大对执法部门的物质和财力支持。鉴于一些地方财政较弱，中央财政要担负起此项职责，加大财政转移支付的力度。其二，国家要赋予环保部门行政强制权，在环境执法上允许依法“先斩后奏”，一旦发现违法企业，立即行使限产治理、停产治理的权力。其三，行政执法部门要大力整治企业违法排污，敢于纠正政府及有关部门损害群众环境权益的错误行为，敢于向地方政府官员问责，加大对行政不作为的责任查究力度。对个别官员不作为、包庇违法企业、为污染企业通风报信或充当保护伞等失职渎职、营私舞弊行为，要根据情节严重程度给予必要的党纪、政纪处分，直至移交司法机关处理。
（三）建立健全全国统一的环境监管体制，完善监督制度和机制
加强环境监管体制建设是依法行政、依法管理的保证，必须逐步建立起完善的环境执法监察管理体制。目前我国的环境监管体制不健全主要表现在以下几个方面：第一，各级政府的环保监管范围不明确，难以有效解决跨界环境问题。目前，跨省界重大环境事故与纠纷频繁发生。由于国家监管体系不健全，中央对跨省界重大环境问题直接监管能力较弱；地方政府的环保责任只限于本行政区域，由于管理分割，解决跨界环境问题需要由上一级政府协调解决，但目前体制、机制还缺乏相应的制度设计。第二，长期以来我国监管方式较为单一，偏重于“追惩”的事后监督方式，而疏忽于事前警惕和预防。只有让潜在的环境风险在事前得到充分有效的关注，才能最大限度地降低环境事故的发生频率。第三，在环境监督制度和机制方面，监督的主体、内容、程序和方式等不明确、不完善。目前，广大民众在关注生态环境建设的过程中，不少人不了解谁有权利对本地区的环境状况、环境执法状况进行监督，出了问题应该通过怎样的程序和方式向有关部门反映，哪些部门负责环境问题等等。
鉴于上述问题，首先，应根据胡锦涛2005年3月12日在全国人口资源环境工作座谈会上的重要讲话精神，尽快建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境执法监管的新体制，进一步明确每一级政府的环保监管范围。比如国家环保总局应对国资委管理的企业、跨省的河流、跨省的污染源等进行监管，可以在全国设立若干区域办公室，独立执法，并可以直接对省市政府进行处罚。同样，省市环保部门也要对本地区内的河流水源、省市内污染源等进行监管，独立承担责任。其次，要使环境监督行为贯穿于行为发生前的预防、行为过程中的控制以及行为后的“查错纠偏”这一全过程。以环境信息披露制度为契机，以环境影响评价领域为突破口，切实将环保工作思维从“事后补救”向“事前警惕”转换。最后，要进一步强化环境监管的外部监督以及行政机关的内部监督。在外部监督方面继续发挥各级人大、人民团体及新闻舆论的监督作用。在行政机关内部监督体系中，要强化行政监察部门的行政监督权，尽快改变行政监察部门实行双重领导、缺乏权威的现状。此外，还要理顺政府机关内外各种监督之间的关系，用法律的形式规定各监督主体的监督权限和范围，采用网络工程、听证会、热线电话等方式畅通公众参与渠道，增加环境执法部门与发改委、财政、监察、司法、工商、安监等部门的联系与合作，力求形成严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的监管体制。
（四）积极推进社会公众有序参与生态政治建设
生态政治建设是涉及全国人民切身利益的重大举措，必须有广大人民群众广泛的政治参与。
1.增强政府与民众之间的沟通与合作，加大政府对公众参与的支持力度。2003年以来，在一些重大的公共事件如怒江大坝事件、北京动物园搬迁风波、质疑虎跳峡电站等事件中，我国的环境NGO都发挥了不可忽视的作用。但是由于这些环境NGO缺少人力、财力和技术资源，缺少相应权能，因此，当它们与某些官方组织在发展经济与保护生态环境问题上产生分歧时，非政府组织的意见和质疑往往被忽视或无理驳斥，个别环保志士还可能会遭受到来自利益集团的压力甚至人身威胁，这不利于调动公众参与公共事务决策与管理的积极性和主动性，也与发展民主政治的目标不相符。因此，建议政府部门转换观念，明确认识到公众参与环保是国家法律赋予的权力，政府有义务来回应和保护。政府应重视构建公众参与的平台，密切与民间环保组织的关系，不仅采取多种渠道和方式吸收其建议，更应该采取一种宽大、容纳的态度倾听不同的声音和意见。使公众有机会表达个人的意见建议也是我国政治民主建设不断推进的重要体现。值得欣慰的是，圆明园湖底防渗漏工程听证会的召开，环保总局向全社会公开征集对《推进公众参与环境影响评价办法》的意见等，让我们感受到了政府在这方面的追求和努力。
2.健全完善对生态环保组织的管理与培训机制，提高其政治参与的能力和水平。目前政府在同一些非政府组织进行对话与合作时往往会有所顾虑，这种顾虑也不无道理。主要顾虑是非政府组织在参与管理公共事务的渠道上和程序上是不是遵循了合法的程序，其提出的建议和意见是否经过了实地调查和科学论证，是否有参考的价值等等。参与不能只凭一腔热情，更重要的是要具有理性的思维和科学的论证。因此，政府有必要对非政府组织进行统一的管理，并帮助其不断提高参与的知识和能力。2005年9月15日至9月17日，环球中国环境专家协会与国家环境保护总局宣传教育中心共同主办了“PACE2005：环境保护公众参与国际研讨会暨公众意见听证会培训班”。在讨论会之后，代表们参加了环境保护听证制度的培训，并以“西上六高压线输电线项目环评审批许可”为主题举行了模拟听证会。通过模拟听证会，代表们对举行环保听证会的程序和步骤有了进一步的切身体验。⑥政府今后应组织更多类似的教育和培训活动，邀请一些政府职能部门代表、全国NGO的代表、外国驻华使馆的官员代表、世界银行的代表以及国内外有关专家学者共参与其中，共同为提高中国公众参与环境决策能力作贡献，也为开展中国的生态政治建设奠定良好的群众基础。
（五）加强环保的国际合作，使中国的生态政治建设造福全人类
环境问题既是一个国内问题，更是一个国际问题。作为一个发展中国家，我们在解决中国环境问题的同时，必须积极开展国际环境合作与交流。目前许多海外环保NGO已经进入中国，如在我国开发三峡工程时，“国际河流网络”提出了很多建议；在保护我国特有物种藏羚羊的国际合作中，已扎根中国的世界自然基金会(WWF)和国际爱护动物基金会(IFAW)承担了从会议、资金及装备支持到面向海外宣传等多重任务；“全球绿色资助基金”已经给我们的民间环保网站、学生环保组织提供了数万美元的赠款。⑦可以说，中国的环保事业这些年来不断地发展壮大，与国际环保界特别是众多国际环保友人们的支持与合作密不可分，他们为我国培养了环保人才，引入了先进技术和管理经验，也带来了大量的资金，成为中国环保事业发展中的一支不可或缺的力量。同样，国际环保事业的健康发展，也离不开中国这样一个大国的积极参与。我们必须在不断提高国人的生态环保意识和政治参与程度，提高政府的生态行政能力的同时，加大国际交往与合作，只有这样，才能极大地促进我国的环保事业发展，并为国际环保事业做出积极贡献。
收稿日期：2006-05-10
注释：
①王建明：《当代西方生态政治运动的踪迹和走向》，《苏州科技学院学报（社会科学版）》2003年第11期。
②文传浩等：《论政治生态化》，《思想战线》2000年第6期。
③上述数据转引自陈中、陈初越：《中国呼唤生态文明时代》，《南风窗》2005年第4期。
④贵州环境保护政府网，http://www.gzhjbh.gov.cn,2006-02-28.
⑤《中国环境规划院总工程师王金南采访录》，http://www.people.com.cn（人民网），2005-10-27.
⑥中国环保产品超市网，http://www.hbcs.cn,2005-10-08.
⑦参见《环球时报》2002年4月4日。
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