改革开放以来中国共产党党内法规制度建设的几个主要特征，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,几个论文,党内论文,制度建设论文,改革开放以来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D9[文献标识码]A[文章编号]1005-1597(2009)04-0042-06
改革开放以来，中国共产党在总结党的历史经验的基础上，高度重视党内法规建设，取得了显著成就，初步探索出一条具有中国特色和时代特征的党内法规建设之路。梳理改革开放以来党内法规建设的历史及其主要特征，有助于我们进一步加强和改进党的建设，不断提高党的执政能力。
一、初步建构起以党章为核心的党内法规制度体系
改革开放以来，我们党制定了大量党内法规，内容涉及党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等方面，党内法规制度体系基本框架初步确立。下面择要述之。
(一)干部人事工作法规制度体系基本形成。
在上世纪八九十年代，为加强党的干部队伍建设，党中央先后出台了《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》(1986年1月28日)、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995年2月9日)等重要法规。2000年6月，中共中央办公厅下发《深化干部人事制度改革纲要》，明确提出今后十年干部人事制度改革的基本目标和方针原则。
在加紧制定干部人事制度宏观方面法规的同时，近年来党中央又集中出台了多部更富操作性的具体法规。2004年4月，中共中央办公厅一次性颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》、《党政机关竞争上岗工作暂行条例》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行条例》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》五部法规。2006年6月，党中央又出台了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》三部法规。这些法规汇在一起，共同构成了初步的干部人事工作法规体系，为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证。
(二)领导干部廉洁从政行为规范体系逐渐完善。
在改革开放初期，为规范党员领导干部廉洁从政行为，党中央颁布了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的决定》等法规，有力促进了党员领导干部廉洁自律工作的规范化和制度化。1993年以后，党中央针对党员领导干部廉洁自律工作又先后颁布了“五条规定”、“新五条规定”、“四条补充规定”等，并对企业领导干部提出了“四条规定”。1997年党中央先后出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》等数部重要纪律法规，进一步健全了党员领导干部廉洁从政行为规范。
为有效查处新形势下权钱交易案件，2007年5月29日，中央纪委颁布了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，提出八项禁止性要求，进一步充实完善了党员领导干部廉洁从政行为规范。①近年来，各级纪律检查机关结合本地区和本部门的实际，颁布实施了一批具有较强针对性的党员领导干部廉洁从政行为规范，初步建立起适应社会主义市场经济要求的党员领导干部廉洁从政行为规范体系。
(三)党内监督法规制度体系初步形成。
改革开放以来，党中央高度重视党内监督工作，先后出台了《关于建立干部监督工作督察员制度的办法(试行)》(2000年2月2日)、《关于加强组织部门干部监督工作若干意见(试行)》(2000年12月25日)等重要法规，党的各级组织在实践中探索出述职述廉、巡视、谈话和诫勉等一系列党内监督的具体制度。
2003年12月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》。这是中国共产党历史上第一部系统规范党内监督工作的基本法规，它明确规定了开展党内监督的指导思想、重点对象、重点内容，党内六种监督主体的职责、责任和权利，党内监督的十项制度以及如何保障党员和党组织切实履行监督职责、发挥监督作用、执行监督的措施。②近年来，又先后制定了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》、《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等具体监督制度和相关配套规定。这样，一个以党章为核心、以监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规制度体系初步形成。
(四)查办违纪案件程序类法规制度体系不断健全。
为了规范纪检工作，中央纪委在1987年7月颁布了《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》等重要法规。这些程序性法规的制定和实施，表明党的纪律建设和检查监督工作进一步走向制度化、规范化。为了加强信访举报工作，党中央先后颁布了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》(1993年8月22日)、《关于进一步加强信访工作的通知》(1998年12月29日)、《关于中央纪委监察部机关处理信访举报件的规定》(2004年8月23日)等多部法规。
为了加强部门之间在查处案件方面的协调配合，中央纪委会同相关部门联合出台了多部法规。譬如，为了加强纪检监察机关和审计机关在查处案件中的协作配合，2003年8月26日，中央纪委、监察部、审计署联合发出《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，规定各级纪检监察机关和审计机关在查处案件中，“可以根据需要召开联席会议研究相关问题，建立相应的沟通、协调机制”③。
二、党内法规建设由侧重惩治、侧重治标向惩防并举、注重预防转变
在上世纪80年代初，随着国门的打开，一些走私贩私、投机诈骗等不法活动日趋抬头，少数党员领导干部也参与其中，在广东、福建、浙江等沿海地区表现更为突出。面对严峻的反腐败形势，党中央及时出台了一批以惩治为主的法规性文件。1982年1月，中共中央发出紧急通知指出：“对于这个严重毁坏党的威信，关系我党生死存亡的重大问题，全党一定要抓住不放，雷厉风行地加以解决。对那些情节严重的犯罪干部，首先是占据重要职位的犯罪干部，必须依法逮捕，加以最严厉的法律制裁，有的特大案件的处理结果还要登报。”④同期颁布的党内其他惩戒性法规文件还有：同年4月中央纪委与公安部为查禁反动黄色下流录音音像制品联合向在京有关单位宣布“五条规定”，5月又与中央政法委联合发出《关于判处经济犯罪案件统一量刑的通知》，7月又发出《关于纠正当前处理经济犯罪案件中存在的“重罚轻刑”现象的通知》等。这些法规与国家法律一起，相互配合，为规范党组织和党员行为，有效惩治腐败犯罪起了不可估量的作用。在反腐败的严峻形势下，当时党和国家立法工作侧重于制定以惩治为主的法规制度，确实是一种时代的需要。
进入新世纪，党中央在制定法规时，日益注重从源头上预防腐败，重视发挥法规的惩治和预防双重功能。近年来，党中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》等将原有预防腐败的政策规定上升为党内法规，强化了预防机制；《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002年7月9日)、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》(2004年4月印发)等法规，对党内权力的运行加强了规制，使党内权力的行使在保证效率的同时，增强了有序性和制约性；《中国共产党纪律处分条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》(2004年12月12日)等法规对党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律进行了严格的规定。⑤2005年1月出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》更是同时蕴含预防、规制和惩治等多种功能，强调“既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防”⑥。为深入推进预防腐败工作，2007年9月13日，国家预防腐败局正式成立。2008年5月，中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，党内法规工作继续向惩防并举、注重预防的方向发展。
三、党内法规建设日益尊重和保障党员的民主权利，彰显人本化
第一，在文本上，初步构建了以党章为核心、以《中国共产党党员权利保障条例》为主干、以其他配套规定为补充的党员民主权利保障法规制度体系。
改革开放以来，中国共产党出台了多部、多层次法规制度，以维护党员民主权利，推进党内民主建设。(1)党章明确规定党员享有八项民主权利。十二大党章在总结历史经验的基础上，把党员权利规定为八项，主要表现在党员对党内事务的知情权、参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权，党员个人的选举权、被选举权、申诉权、批评权、辩护权和意见保留权，对党的干部的评议权、监督权和罢免权等方面。随后几部党章都沿用了此规定，这为保障党员权利提供了根本法规依据。(2)出台了党员权利保障方面的专项法规。2004年9月，党中央在总结试行条例实施近10年经验的基础上，正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。其最大特点在于废止了过去以义务本位的立法原则，改为以权利为本位的立法原则，坚持权利与义务的统一。(3)党内其他单项法规对党员一些具体权利的行使和保障作出了明确规定。如关于党员行使监督权，《中国共产党党内监督条例(试行)》将“保障党员权利情况”作为党内监督的七项重点内容之一，强调加强党内监督必须督促党的各级组织和领导干部维护好党员权利⑦；党员的表决权、选举权和被选举权，在《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990年6月27日)等法规中有明确规定；党员的控告申诉权，在《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》(1993年8月22日)等法规中有具体规定，等等。这样，党章、《中国共产党党员权利保障条例》和党内单项法规从不同层面对党员民主权利的行使和保障都作出了规定，形成了一个较为完善的法规体系。
第二，在实践中建章立制，确保党员享有民主权利。
近年来，一些地方纪检监察机关积极探索，不断创建党员权利保障的新机制。
现行党章第四条第六项规定：“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。”⑧但是，在实践中党员这项权利经常被忽视。为了改变这种情况，江苏省盐城市在党纪政纪案件审理中，特设“党内辩护律师”，探索建立党纪政纪案件审理谈话助辩制度。其主要做法是建立“五制”。一是建立委托化的助辩制。在案件审理期间，允许被审理人在本党组织内或本单位内，委托党员或公务员代为辩护。二是建立人性化的预约制。改变过去与被审理人谈话“限时定点”的做法，在与被审理人正式谈话一周前，预约谈话的时间、地点，并让其聘请助辩人员。三是建立公开化的咨询制。为使助辩人员为被审理人实施有效辩护，专门安排一周时间，给助辩人员作辩护准备，并赋予辩护人员应有的权利。四是建立民主化的谈话制。谈话时做到，对当场不能统一认识的申辩和助辩意见，告知本次谈话后进一步审理的程序。五是建立理性化的反馈制。对当事人提出的不同意见，一并写入审理报告中，提交组织研究；组织研究后，对采纳和不予采纳的意见进行再次反馈。实践证明，这种做法在维护党员权利方面，起到了一定的积极作用。全国其他各地纪检监察部门结合实际，也摸索出一些好的经验做法。譬如：重庆市纪委在万盛区和垫江县等地开展了党纪申诉复查案件公开审理试点工作、吉林四平市纪委为加强案件工作透明度建立了举报人选择案件主办人制度，等等。
四、党内法规建设由侧重制定向立、改、废并举方向全面推进
改革开放初期，我们党根据党的中心任务和战略部署，制定和颁布了大量党内法规。“文化大革命”期间，许多法规被践踏、破坏，加上面对改革开放以后的新形势，急需相关法规来规范和约束党员干部的各项行为，因此可以说这一时期我们党制定许多新法规是弥补党内立法空白的一个重要举措，是十分必要的。随着改革开放的不断深入，我们党颁布的法规数量越来越多，法规与实践出现脱节、法规互相冲突等问题也逐步显现出来。针对这种情况，2002年1月，江泽民在中央纪委第七次全会上明确要求各级党委和纪律检查机关“有必要对过去制定的行为准则和道德规范进行一次清理”。
从2002年至2005年，中央纪委遵循“行、改、废、立”的原则，对改革开放以来涉及反腐倡廉工作的政策法规进行了全面清理，确认了需要继续执行的文件，清理出一批应当废止或停止执行的文件，其中115件被废止。主要分三类：(1)对主要内容已经被新的规定替代的文件，予以废止的有58件。例如：1982年4月中央纪委和中央组织部联合发布的《关于加强各级纪律检查部门与组织部门相互联系的通知》，由于其主要内容已被《中纪委、中组部、监察部、人事部关于加强工作联系的通知》(组工字[1990]22号)等文件所代替而予以废止。⑨(2)对所依据的政策法规已经发生变化的文件，予以废止的有10件。例如：1992年4月中央纪委办公厅发布的《对黑龙江省纪委〈关于如何理解中纪发[1990]1号文件第十一、十二条中“礼品”含义的请示〉的答复》，由于所依据的《中共中央纪律检查委员会关于共产党员在经济方面违法违纪处分的若干规定(试行)》(中纪发[1990]1号)已被废止而予以废止。⑩(3)对适用期已过或者适用条件、调整对象已经发生变化须予以废止的文件和对已经明令废止的文件，统一公布的共有47件。例如：1989年2月中央纪委办公厅转发的《关于进一步加强案件审理工作的几点意见》由于不适合当前的形势发展而予以废止。(11)在此基础上，经过各方面的论证，将需要继续执行的1100余件反腐倡廉法规制度分为“总论”、“预防和治理腐败类”、“领导干部廉洁从政类”、“查办违纪违法案件程序类”、“纠正不正之风与执法监察类”、“党政纪处分及相关处罚制度类”、“纪检监察机关的机构和工作制度类”七大类，每一大类又分若干小类。
与此同时，各地、各部门也对改革开放以来反腐倡廉法规制度进行了清理。对法规文件进行清理，解决了现行法规制度交叉、重复、矛盾等问题，为有效实施法规制度、更好地发挥其效用扫清了障碍，标志着党内法规建设开始从侧重制定新法规向立、改、废并举方向转变。
五、党内立法技术日益提高，由过去“数量型立法”向“质量型立法”转变
法规起草制定，是一项专业性很强、技术要求很高的工作，涉及法规的规划、立项，结构的设计，立法语言和符号的使用等多个方面。改革开放初期，由于形势发展变化较快，我们党积累的立法经验有限，制定的有些法规较为仓促，质量不高。随着实践的发展，特别是党的十五大提出“依法治国”的基本方略以后，立法工作的重点开始由过去的“数量型立法”逐步转变到“质量型立法”上来。
第一，重视党内法规起草中的试点工作，逐步增加法规制定的透明度。
过去，我们党在制定法规时，往往是依靠一部分党务人员、领导干部和少数专家学者来进行，普通党员很难有效参与其中，基层的意见和建议也很难有效地向上反映。上世纪九十年代以后，这种状况有了明显好转，例如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(以下简称《廉政准则》)的制定。这项工作始于1995年。由于没有先例可循，中央纪委常委会决定采取试点先行的方法，将广东省深圳市、江苏省苏州市、四川省成都市、天津市红桥区、北京市顺义县、上海市松江县列为试点单位。整个试点工作分两个阶段进行，1995年8月至12月为起草《廉政准则》试行文本阶段，1996年1月至6月为文本的试行阶段。在此期间，中央纪委法规室先后于1995年10月、1996年4月和9月分别在苏州、深圳和成都召开了三次试点单位协调会。经过一年时间的试点，1996年下半年，中央纪委开始了《廉政准则》的正式起草工作。同年7月，中央纪委向中共中央党建工作领导小组报送《关于制定〈中国共产党党员领导干部廉政准则〉的报告》。8月，中央党建工作领导小组讨论并原则同意了这个报告。随后，中央纪委起草了《廉政准则》(征求意见稿)，并多方面征求意见，反复修改，形成送审稿报中共中央审议。1997年1月9日，中央政治局常务委员会讨论并原则同意《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(送审稿)，决定经中央纪委第八次全会讨论修改后再报中央审定，以中央名义发布试行。同年3月28日，中共中央正式发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》。(12)可见，中央纪委在制定《廉政准则》时，在广泛吸取试点单位经验基础上，发扬党内民主，集中全党智慧，前后历时两年，数易其征求意见稿，最终在十五大召开前夕出台该准则。
第二，党内法规用语更加严谨化。
党内法规的用语要求能准确揭示法规所要规范调整的客观事物的内在规律。改革开放初期，我们党制定的一些党内法规存在用语模糊等问题。例如，1985年2月中央组织部通过的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》第十六条规定：“如果发生违反党章的情况，应及时严肃处理。对有破坏选举行为的人，要给予批评教育或党纪处分。”(13)什么叫“严肃处理”？党纪处分有很多条款，这种破坏选举的行为应按哪一款来裁定？这些用语不够准确，导致在实践中难以有效执行。
随着改革开放的不断深入，人们法治意识的提高，我们党对党内立法技术问题给予了应有的重视，尽量使用规范化的法律用语，以保证法规的权威性和可执行性。(1)立法用语力求简明精练、通俗易懂。例如，“小金库”一词，如果按传统的假设式表述，语言定会啰嗦冗长。现行党内法规把“小金库”定义为“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”(14)，就比较科学、合理。(2)立法文字力求严谨、规范、准确和更具操作性。比如，某地纪委监察部门在起草《关于共产党员、国家工作人员违犯计划生育法规政策行为纪律处分暂行规定》草稿时，曾规定：“非婚生育或未到法定生育婚龄生育的，给予党内严重警告、撤销党内职务，行政记大过、降级处分。”这里，“法定生育婚龄”不准确，后予以修改、更正。再如《中国共产党纪律处分条例》对“违反财经纪律的行为”作了诸如“以个人名义存储公款的”、“违反有关规定擅自开设银行账户的”、“违反有关规定为他人提供担保的”等14个方面的具体概括，准确而更具操作性。
注释：
①参见《人民日报》2008年11月4日。
②参见《最新常用党内法规》，法律出版社2005年版，第52—92页。
③《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》第3卷，中国方正出版社2005年版，第208页。
④《三中全会以来重要文献选编》(下)，人民出版社1982年版，第1024页。
⑤参见兰亚宾：《党内反腐法规体系研究》，《中共四川省委党校学报》2005年第4期。
⑥《最新常用党内法规》，第98页。
⑦参见《中国共产党党内法规新编》，法律出版社2005年版，第284页。
⑧《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第71页。
⑨参见《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》第6卷，中国方正出版社2005年版，第345—346页。
⑩参见《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》第6卷，第359页。
(11)参见《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》第6卷，第363页。
(12)参见侯通山：《党内法规精要八讲》，中国方正出版社2005年版，第19—21页。
(13)《中国共产党党内法规选编》(1978-1996)，法律出版社1996年版，第244页。
(14)《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》第2卷，中国方正出版社2005年版，第210页。
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