摘要：分析了双柏县小型农田水利工程的管理现状，针对存在问题，在已取得管理和改革探索实践的基础上，提出进一步加强县域小型农田水利工程建后管护的措施建议。
关键词：小型水利管理； 现状问题 ； 发展对策
1、基本情况
双柏县位于云南省中部高原腹地、楚雄彝族自治州南部，地处哀牢山山脉以东、金沙江与红河水系分水岭南侧。县城东西最大横距95公里，南北最大纵距76公里，国土面积4045平方公里。地势西北高，东南低，由西北部向东南倾斜，最高海拔2964.9米，最低海拔556米，属于典型的山区地貌，境内无一平方公里的平原地形，山高、坡陡、箐深、水低是造成全县异常干旱的客观因素，境内属于典型的亚热带季风气候，表现为“一山分四季，十里不同天”的气候特点，年均降雨量952毫米，年均蒸发量1952毫米，干旱指数1.2至2.6之间，春、夏干旱及花旱现象经常发生。
双柏县分布着彝族、哈尼等6个民族，少数民族比例43.7%，辖5镇3乡84个村（居）委会1517个村民小组，2015年末实有人口15.39万人，其中农业人口12.45万人、非农业人口2.94万人。实有耕地19.20万亩，其中：旱地11.11万亩、水田8.09万亩。至2015年末，全县地区生产总值26.18亿元，地方公共财政预算收入2.28亿元，农民人均纯收入6798元。据县统计局2015年统计数字显示，小双柏县第一、二、三产业比重为37.2：29.4：33.1，所以农业经济是全县经济发展的主要支撑。双柏县是典型的山区农业县。
2015年末，全县建成小（一）型水库18座，小（二）型水库67座，总计蓄水量4736万立方；“五小水利”工程36599件，其中小塘坝3332件、小水池8310件、小水窖21053件、小型泵站64件、每秒0.3立方米以下沟渠3840件，总计可供水量595万立方。本文所指小型农田水利工程即是上述所指的五小水利工程及五小水利工程相应的附属及配套设施。
1、深刻认识小型农田水利工程建后管护的重要性和必要性
“五小水利”工程星罗棋布于全县各个角落，每片地块、田块，其作用分为三方面，一是水源控制工程，如坝塘、较大型的蓄水水池、提水泵站，它们是该片区水源保障枢纽性建筑，犹如一个人的“心脏”。而田间配套的水池、水窖犹如人体“骨架”，而沟渠则是输送血液的“血管”。无论是大型灌区，还是零星地块，总需要配套五小水利工程，水利工程布局才算完整。象双柏这样的山区县，五小水利工程其实更是水利工程的主角，是农业发展的主要保障力量。所以工程建成后，如何加强管理工作，使工程长久发挥效益，是深化水务管理体制改革工作的重要任务。
但是由于小型农田水利工程点多面广，投资规模有限，建设规模参差不一，水利、扶贫、烟草、农业、财政等部门建设的都有，每年都有新增的内容，目前的状况是各部门只管规划、只管建设、管到验收结束交付使用就万事大吉。移交当然时移交给当地乡镇政府及受益村委会，至于移交后如何管理、有没有管理制度、管理责任如何落实实际上成了村委会或村民小组的事，村委会或村民小组也没有管理和维修经费，所以也没有落实专人管理，典型的如小沟渠只是等到栽种时节，组织进行清淤及维修，只要能放通水就行了。至于其它时间，大部分没有落实日常管理。所以现在的现状就是政府投资建设，村民使用，损坏了不能用了，又重报项目，重新申请资金建设。有些工程建后几年，坏损较大，又列项建设了，所以财政资金的使用效益大打折扣，可以说是在浪费。所以应该坚持一手抓建设、一手抓管护，牢固树立建管并重的指导思想，落实工作责任和措施，才能解决小型农田水利工程管理不到位的问题。
2、当前双柏县小型农田水利工程建后管护存在的主要问题
近几年来，由于国家加大水利投入，水利建设取得了明显成效，但是小型农田水利工程地域分散、工程内容多样、数量大，同时，受益主体是千家万户分散经营的农民，产权不明，管理制度、管理责任、管理措施不落实，使小型水利工程管护工作管理缺失的问题比较突出。
2．1 重建轻管思想依然存在
建设单位对建后管护不够重视，一旦项目建成，验收合格，即认为项目建设程序完成，对于如何保证项目工程的正常运行，如何落实得力的管护措施，是受益当地的事。所以首先源头上建设单位并没有把管护工作重视起来，没有把项目管护作为项目实施的保障条件列入建设机制。其次乡镇及村委会落实管理工作不到位，建后管护工作没有提上议事日程。
2.2 农民自觉管护工程的意识不够
项目区农民是小型农田水利工程直接的受益者，应该是项目建后管护的主体，但其认为小型农田水利工程项目是国家投资兴建的，管护不关农民的事，而投资建设部门则认为按照谁受益、谁管理的建设管理原则，管护责任应该是受益村、组，在村组管理缺失的情况下，导致农民使用时存在很大的任意性。随意毁坏、任意侵占、盗取设施等情况时有发生。
2.3 工程管护经费不足，管护制度和措施难以落实
有些项目工程竣工移交后，虽然要求乡镇村制定了完善的管护制度，同时村组、农户也签订了管护合同，但由于管护经费不落实，项目的管理并没有取得实际效果。项目本身没有预留管护费、县财政没有这方面的预算、农村集体筹资困难，乡镇村难为无米之炊。归结原因还是乡镇、村、组经济发展实力不足，没有必要的管理经费作支撑。其次还是缺乏地区加强管理制度和措施的创新及示范带动。
2.4 工程产权难以界定，管护责任较难落实
虽然工程竣工验收后都颁发了小型水利工程产权证，明确了管理主体，但建设投资时都存在群众投工投劳情况，所以受益群众都认为，自己有优先使用工程设施的权益，尽管产权书面已经明确，但是在缺乏管理主体责任监督的情况下，农民用水时争水、抢水，工程损坏无人管等管理弊病依然存在。实际上是管理主体缺位导致的产权意识混乱，增加了用水秩序、管理环境的复杂性。
由于存在上述问题，导致部分工程项目不能长期正常运行，达不到项目建设的目的，不仅直接影响项目投资效果，管理问题的慢性病效应逐渐麻木并长期影响到小型农田水利工程管理的生态环境，给农村经济社会带来一定的负面影响。
3、双柏县对小型农田水利工程建后管护工作的积极探索
如何加强小型水利工程建后管护问题，更好的发挥工程效益，是各级政府、水务部门共同寻求的目标，双柏县为此作出积极的探索工作。
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3.1 把管理工作前置，列为项目立项建设的前提条件
今后在选择项目时，在项目开始建设前，就要求乡镇政府和村委会成立管护组织，通过农民群众一事一议将是否能够搞好工程建后管护工作作为立项的前提条件，制定建后管理制度，提前签订管护责任状，明确管护责任与义务，审批单位对不予承担管护责任与义务的项目不予立项，并且要求各项目村民代表全程参加工程的建设过程，让其了解项目区全貌，熟悉项目区的管护特性，熟悉不同项目工程的运作方式，确保工程建设与管护工作的衔接，为后续管护工作打下良好基础，确保项目建成后的正常运行，村民代表其实就是建后管护的主要责任人员。目前双柏县正在实施的中央财政第六批“五小水利”重点县项目就是按这样的方式进行运作的，把管理工作提高到了前所未有的重视高度。即将争取规划的第九批重点县项目也将按这样的方式进行运作。
3.2 深化小型农田水利工程管理体制改革
妥甸镇西城社区上村的“山区小康水利”工程是双柏县小型农田水利管理体制改革的初探，该村于2003-2004年实施了投资182.6万元的“山区小康水利”建设工程，该村的3件小坝塘通过管道、小沟渠连接串通，村头建设水池4件，每块旱地上建设小水窖1件，每块土地都有灌溉渠系直接输水到田间地头，使该村56户237人通过自来水工程喝上了清洁卫生的自来水，320亩土地实现丰产丰收，该工程挖掘片区水资源条件，进行优化整合，实现水利条件配置的最大效应，该村在建设及建后过程中，一直依靠工程实施期间组织建立的用水户协会参与组织建设、依靠章程及协会工作制度征收水费，投工投劳筹资，保证建后工程管理、维修的正常进行，该村是全国率先成立的用水户协会之一，“山区小康水利”的建设模式也成为楚雄州水利发展模式的亮点，全省部分地、县到现场取经。该村依靠山区小康水利的实施，目前全村人均收入突破1万元，盖起了村社的会议室，建立了文娱设施，2015年被评为全国文明村镇。该村的发展得益于紧挨县城的区位优势，其次的一个重要因素也是水利建设的长期有序使用和有效管理，制度和组织措施上得到了执行。
大麦地镇用水户协会的挂牌成立是双柏县深化小型农田水利改革的又一实践。该乡镇在2015年中央财政第六批“五小水利”重点县项目的实施中成立了镇用水户协会，负责工程建设中普龙片区、峨足片区已实施重点县项目的管理维护，同时负责已经建成的河口河小一型水库16.3公里渠道的管护工作，该用水户协会由水管站长担任协会会长，由受益的村委会主任任副会长，由用水户成员担任协会会员，并聘请3名管理员承担管护具体工作，设置专门的办公场所，制定了协会章程、工作开展方案，结合普龙片区省级现代农业示范区葡糖产业基地的开发建设，制定了水价征收标准，实行预交水费，按计划配水的措施，促进了供水的质量。运行一年多以来，位于地热河谷边坡地形复杂、管理比较困难的河口河水库干支渠道得以正常运行和维护，基本实现征收水费收入与管理经费、人员工资的收支平衡。该用水户协会是更大区域范围内以乡镇为单元成立用水管护组织、按企业方式运作的又一实践，其亮点是通过价格杠杆促进以水养水市场机制的形成。
4、进一步推进小型农田水利工程管护工作的方案
小型农田水利工程建后的运行管护是巩固小型农田水利工程成果，提高小型农田水利工程投资效益的重要措施，是小型农田水利工程管理工作中的重要组成部分。加强已建工程管护工作已成为新形势下小型农田水利工程迫切解决的一个问题，也是落实水务科学发展的重要举措。做好小型水利工程运行管护工作，笔者认为工作原则是按照小型水利工程谁受益、谁主管的原则，实现小型水利工程民间自主管理运行机制；工作目标是各件工程均落实管理责任，实现日常管理维护的常态化，工程效益的正常化。工作举措上要落实五项措施，一是新建项目必须从建设程序加强对小型水利工程管理体制工作的刚性约束；二是原有项目加强对区域性小型农田水利工程的普查摸底，建立小型水利工程以村委会为单元的数据库系统；三是明确产权，颁发产权证；四是以村委会为单元，建立行之有效的管理体制，建立健全管理制度；五是建立评价考核机制，促进管理工作的良性发展。
4.1 加强宣传，提高全社会对项目建后管护工作重视的思想意识
充分利用电视、广播、黑板报、宣传廊、群众会议、宣传标语等多种形式，大力宣传关于加强小型农田水利工程建后管护的必要性和重要性，以及有关法律法规等，并将有实际操作性、经实践可行的管护制度、管护公约等向群众广范宣传，让广大干部群众转变重建轻管得传统思想，树立建设工程、使用工程、管护工程三位一体的良好社会意识。
4.2 明确产权归属，确定管理主体
项目竣工验收合格后，应及时明确工程的产权归属，办理固定资产交接手续，核发产权证，确定工程管理的责任单位。在落实工程管护主体时，以县域社会经济条件相符的管理方式还是由受益村民进行自主管理，但是应该以村委会为单元建立用水户协会，村委会干部中应该配备一名水利管理员，兼作为用水户协会的会长，各村民小组组长作为会员，通过群众评议，村组审定，最后由乡镇政府或村委会颁发聘用证书，持证上岗。落实区域内水利工程的日常管理职责及监督责任。至于管理的经费问题，应该通过一事一议制度进行解决，进行筹资，适当落实管护人员的补助。村委会水利管理员的工资应该列入县级财政预算。各村委会用水户协会又由乡镇水管站进行管理和考核，县水务局对乡镇、村用水户协会管理运行情况进行指导和监督。
4.3 健全项目管护制度，依法依规行驶管理职权
健全项目管护制度，是开展管护工作的基本保证，一是根据项目区实际情况和项目特点，因地制宜拟定项目后续管理办法和措施，对其项目管护的组织领导、管护标准和要求、管护经费的筹资及使用，奖惩等措施进行明确规定。二是要进一步明确竣工项目的管护职责和任务。乡镇要同管用水户协会、用水户协会要同护人员签订目标管理责任书，把管护责任层层落实、落实到人。三是项目区要制定村规民约，约束项目涉及区域内的农户在生产生活活动中，自觉维护项目设施，爱护国家财产，让项目发挥长久效益。四是项目竣工验收合格后，乡镇及时对项目实施工程逐项造册登记，和项目所在乡镇签订管护责任书，各乡镇与工程所在地的村组也要签订管护责任书，明确项目管护主体，落实工作责任。在办理管护移交手续时，应将项目区涉及范围、工程总投资、竣工项目清单、工程建设及施工企业等资料作为管护移交的内容，并作为档案资料永久性保存。
4.4 建立小型农田水利工程项目后评估体系，提高运行质量
小型农田水利工程竣工运行到一定年限后，主管单位要对项目进行后评价，重点评价项目的社会效益，对改善项目区生产生活条件、增加项目区农民人均纯收入、促进产业结构调整升级等内容进行分析评价。把评估结果作为对项目管理的一个主要考核指标，对项目管理到位、运行效果较好的基于奖励，对于区域内需要争取的其它水利项目予以优先列项扶持。对项目管理较差，责任不落实的村社予以通报批评，相关建设项目的排队秩序上靠后实施。县级制定奖励办法，逐年列项预算小型水利工程管理考核基金，对先进的管理单位及责任人员予以奖励，对落后的管理单位及人员予以罚款，通过奖惩措施，鼓励先进、鞭策后进，促进小型水利工作管护工作走上规范的、可控的、正常运作的管理轨道上来，确保工程的长久效益发挥，造福群众，早日建成“田间地块细水长流、房前屋后瓜果飘香、田野四时丰茂、新居参差节比、畜禽壮美成群、百姓安居乐业“的人水和谐新农村。
参考文献：
[1] 双柏县水电局编，双柏县水利志，1992.4
[2] 双柏县年鉴编辑委员会主编，双柏县年鉴，2015
[3] 双柏县统计局、国家统计局双柏县调查队《双柏县领导干部经济工作手册》，2015.5
作者简介：戴华存（1975.6-），男，现工作于云南省楚雄州双柏县水务局，农田水利高级工程师，2006年毕业于云南财经大学经济学本科专业（自学考试），2007年1月毕业于河海大学水利工程管理本科专业。邮政编码675100，
论文作者:戴华存
论文发表刊物:《基层建设》2018年第1期
论文发表时间:2018/5/18
标签：水利工程论文; 双柏县论文; 项目论文; 工程论文; 农田论文; 工作论文; 用水论文; 《基层建设》2018年第1期论文;