基于网上搜索的科技政策比较研究，本文主要内容关键词为：政策论文,网上论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G301
文献标识码：A
高科技产品从资金和人才的投入到研发，再到投放市场，是一串连续的、有机的活动。因此，科技政策作为促进和保障高科技产业发展的催化因子，需要贯穿到整个科技活动过程，不但要涉及到各个行为主体，而且还要涉及到各个行为主体之间、行为主体与资源之间的联系。本文通过对35个省会城市和计划单列市现行科技政策的调研分析，并对之进行较深入的比较研究。
1 政策调查
本次政策调查主要采用网上检索，有选择地调查了35个省会城市和计划单列市现行的科技政策法规文件，搜集、整理、归类后根据高新技术产业化的各个环节进行比较分析。主要调查了如下35城市的科技政策：北京、天津、石家庄、太原、沈阳、大连、长春、吉林、哈尔滨、上海、南京、合肥、无锡、苏州、杭州、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、探圳、珠海、南宁、桂林、成都、重庆、昆明、贵阳、西安、兰州、乌鲁木齐。
自1998年以来，我国政府大力推动“政府上网”工程，各省市的政府部门积极响应，纷纷实行“电子政务”，各种相关的政府文件和办公程序公布在网上。各个省会城市和计划单列市一般都有科学技术局或相近的职能部门（本文为了叙述方便，统称为科技局）。科技局的主要职能是贯彻执行党和国家科学技术工作的方针、政策、法律和法规；组织拟定并实施全市科技发展和科技促进经济与社会发展的战略、政策和措施；研究拟定并组织实施“科教兴市”战略和科技体制改革的政策、措施。因此，科技局承担了各地发展高新技术产业的政策法规的起草和解释等职能。本次网上调查主要根据这35个城市的科技局自办或主办或协办的科技信息网站上公布的发展高科技产业的政策法规为基准，搜索和下载了已经颁布通过并实施的科技政策，并且按照各个城市分类整理，其中，石家庄、吉林、太原、乌鲁木齐四市的网站栏目没有“政策法规”或链接不上，则通过“中国资讯行(Http://www.chinainfobank.com)”中的“中国政策法规库”中搜索四个城市的发展高科技产业的相关法规补充。本次调查共的收集到35个城市的416份政策法规，其中31个城市有网址。
2 35个城市的科技政策归类比较
本次调查的政策法规指在各政府网站公布，并经当地人大、市政府和其他当地政府主管部门正式发文、并要求其他单位执行的正式文件。调查所得的416项有关鼓励高新技术产业化发展的政策法规干预的对象涉及到资金、人才、大学科研机构、企业、中介服务机构、科研项目、科技奖励、科技园、政府等其他主体。
按照科技政策法规所干预的对象，并结合高科技产业化所涉及到的要素，把416项政策法规分为12类，具体如下：
综合：对整个高科技产业化的发展进行规划、指导，政策内容涉及到多个环节或要素。
资金：风险或创业投资基金、科技三项经费、各种专项基金、外来投资等。
人才：人才的引进与培养、管理、选拔、储备等。
科研机构：机构的转制、鼓励建立研究机构等方面。
企业：各种所有制类型的企业，如民营科技企业、外资企业等。
中介服务：技术市场、中介机构、创业服务中心（孵化器）等。
科研项目：科研项目计划、实施、管理、鉴定、转化等。
科技奖励：各种形式的对科研成果、人才、企事业单位的奖励等。
科技园：各地有关科技园区内的政策法规。
政府：相关政府部门的行政行为。
特定行业：重点支持的行业政策。
其他：不被以上所包括的政策法规，比如专利保护以及一些特殊的税收政策等。
(1)政策的数量
对416项科技政策按照城市和类别进行分类统计，如表1：
由表1可以看出，除去“综合”类别外，政策法规的干预对象企业排第一，科技奖励排第二，资金、人才和中介服务依次是第三、第四和第五。从搜索的数量看，颁布数量在前五位的城市分别是北京、广州、上海、深圳和杭州。
从整体上看，政策法规涉及到发展高科技产业的各要素主体，而且对发展高科技产业的核心主体——有关企业的政策法规最多。
(2)政策的系统性
高新技术的研究与产业化不但涉及到各个行为主体，而且还需要各个行为主体有机的协作。政府的主要职能是创造为促进研发并实施产业化的政策环境。在当前市场经济未完全健全的情况下，企业发展过程中所受到的限制非常多，建立现代企业制度、引进人才、技术、资金等，往往都是靠政府部门制定良好的政策措施，资源才能得到合理的流动与配置。
高新技术的研究与产业化具有系统性和非中心化的特征。发展高新技术的前提是具有充裕的资金和高素质的人才，经过的科研成果经过中试、评测、规模生产、市场推广，然后产业化，整个是网络模型，缺少任一环节或某一环节过弱都会产生消极影响。
表1 35个城市416项科技政策分类表
北京、上海、深圳、广州和天津是高科技产业发展比较好的城市，它们的政策分布比较全面，而且针对自身情况有不同的侧重点。
发展高科技产业涉及的对象及环节很多，根据国内外学者的研究以及硅谷、128号公路、第三意大利、中关村等区域发展的经验教训可知，区域内的高新技术产业发展的关键就是区域内的创新网络，因此政策的重点也就是如何营造这种区域创新网络。所谓的创新网络是指各个行为主体（企业、大学、研究机构、地方政府及其个人）在交互作用以及协同创新过程中，彼此建立起来相对稳定的、能够促进创新的、正式或非正式的关系总和。一旦有新信息出现，网络中的创新主体特别是企业和科研单位会依据不同层次、不同方面的信息和技术进行分析、处理，做出创新决策，进行有效的整合与配置，通过网络扩散信息，相关主体会根据这些信息进行再次分析处理，从而产生更多的创新思维。
目前的政策主要集中在单个行为主体方面，没有在营造创新环境方面下功夫。今后要逐渐向行为主体方面的交流方面着手。比如行业协会、经验技术研讨会、技术人员和主管人员的培训与交流等等。
(3)政策的创新性
企业要进行技术创新，而政府要进行政策创新。《中关村科技园区条例》中率先规定“组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动，但损害社会公共利益、扰乱社会经济持续、违反社会公德的行为除外”，“组织和个人在中关村科技园区投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织和个人不得非法占有或实施其他侵害行为”，“风险投资机构可以采取有限合伙形式”等，这些规定在国内立法中是重大突破，也是中关村法制原则整体结构的核心原则。深圳市和上海市规定“风险投资机构对高新技术产业领域总投资额不低于总投资额比重的70%的，比照执行高新技术企业税收优惠及其它优惠政策”。广州市提出“三不原则”，即“不分所有制、不分地域、不分隶属关系”，科技成果到广州转化，只要企业在广州注册，项目符合广州科技经济发展的需要，有较好市场前景，较高的技术含量，广州都一视同仁，采取一套政策，在科技计划、经费等方面给予支持。在合肥高新技术产业开发区、经济技术开发区和新站综合试验区，政策规定，新开办的高新技术企业可以不核定具体的经营项目，统一核定为“法律、法规禁止的不得经营；应经审批的未获审批前不得经营；法律、法规未规定审批的企业可自主选择经营项目，开展经营活动”。合肥市国税局规定，对新办的独立核算的从事公用事业、商业、旅游和饮食业的企业，自开办之日起，报经主管税务机关批准，可减征或免征所得税一年。
(4)政策的力度
企业应该成为研发的主体，而目前企业还没有成为研发的主体，所以政府制定政策的重点应该放在鼓励企业进行研发并进行产业化方面。在政府制定的优惠政策中，对企业最有吸引力的就是税收政策，目前多数省市对科研开发活动的税收支持主要集中在高科技企业。其结果，政策的最大受惠者，往往是那些已经有较强科技实力的高新技术企业，但对那些正需要进行科研开发活动的老企业却缺少应有的税收鼓励措施，在合肥市的《关于加快推进企业技术创新工作的通知》中，把受惠对象扩大到一般的企业，即只要进行研发新产品、新技术、新工艺发生的各方面费用，可以全额计入管理费用。
对于留学人员方面，广州市规定“设立专项资金改善来穗工作留学人员生活工作条件，资助短期在穗交流、合作；放开留学人员技术入股作价的比例限制；给予留学人员高新技术成果转化项目10万元以上的启动资金”，大连市规定“在国外获博士学位的留学人员，来我市工作后，三年内由市政府每年发给安家补贴1万元，来连工作的博士后人员，每年发给安家补贴2万元；每年从市人才发展资金中拨出100万元，用于引进国外高层次留学人员；凡国家部委划拨给我市留学回国人员的科研资助经费，按国家有关规定。由市财政按1:2的比例予以匹配经费”等，其他一些城市的相关规定只限于手续的简化执行、提供工作、生活方面的便利，没有很特别的优惠措施。
在税收优惠方面，从2002年10月起，乌鲁木齐的高新技术企业，从认定之日起，其所得税免征5年；对高新技术企业的审核实行扣分制，审核累计扣分达到4分以上的取消高新技术企业资格。
(5)政策的可操作性
政策缺乏可执行性是大多城市的缺陷之一。部分政策规定弹性比较大，没有可量度的标准，比如“加强科技信息网络建设”“放手发展民营科技企业”“加快科研院所转制”等类似条文，没有数量和质量的限制，很难在实际中得到贯彻执行。
(6)发展趋势
纵观416项政策的时间演变趋势，可以看出，政策的趋势在发生如下的变化：第一，从偏重供给政策向环境政策转换。80年代初期的政策，大多偏重于科技成果供给方面，表现在大量科技计划的实施、科技体制对机构建设的巨大影响、科技人才的流动政策等。90年代以来，各个城市的政府更加注重创造有利于技术创新的环境，表现在相关法律法规体系的逐步完善、各种税收优惠政策的制定、鼓励高附加值的高新技术产品出口的贸易政策、推动技术扩散的技术市场政策、扶持高新技术特定行业的行业政策，比如软件行业、中药行业等。第二，从早期的注重研发，向后期更加注重科研成果在生产中的应用和市场上的成功以及创新扩散的转变。大多城市都制定了鼓励高科技成果转化的政策法规。第三，企业作为高新技术产业化的主体地位被明确，技术创新政策对企业的干预范围越来越大，已涉及到民营企业和乡镇企业。第四，政府对技术创新的干预，从依赖计划手段逐步向适应市场经济体制的转化。第五，对发展高新技术逐渐由事后奖励向事前鼓励。早期的政策法规奖励性质的居多，90年代后期的政策法规逐渐向鼓励企业建立技术中心、鼓励科技人员进行成果转化等。第六，政府采购政策方面显得不足。35城市中，大多城市的政府采购政策还属于空白点，虽然近年来，一些政府采购活动在积极进行，可主要注重在减少开支、防止腐败、公平竞争方面，而对刺激高新技术产业化发展方面不足。第七，由单一的促进鼓励性质的政策法规，颁布实施了一些限制与惩罚性质的政策法规。比如《西安市关于加强科技人员流动中技术秘密管理的若干意见》、《深圳经济特区计算机信息系统公共安全管理规定》、《广州市查处冒充专利行为实施办法》。
(7)政策的宣传
北京、上海、广州、深圳等地的政策法规宣传比较到位，它们在本地有关科技信息的网站上，把最新的有关高科技产行业化发展的政策法规归类整理后，及时发布到网络上，其中广州的网站上有各种政策文件达340多份，北京的达到400多份。
3 结论
各个城市都有自己的科技政策重点，政策的制订者要根据本地科技发展的需要，有针对性地向某个环节倾斜与加强，如人才、资金、科技成果转化、科技园等，但同时还要比较与借鉴其他地方的科技政策，因为科技政策像其他科技活动一样，需要交流与沟通，才能进行有效的创新。
收稿日期：2003-05-08；修回日期：2003-07-21