农地征收中土地承包经营权的合理补偿：一个新的分析框架，本文主要内容关键词为：农地论文,经营权论文,土地承包论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在土地承包经营权经历了物权说与债权说的长时间争论后，2007年颁行的《物权法》将其明确规定为用益物权，并通过签订土地承包合同的形式予以设定。《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”《物权法》的这一系列规定为农地征收中土地承包经营权补偿标准的确立提供了直接的法律依据。
关于征地过程中对土地承包经营权进行补偿的依据及具体方式，中国的法律、法规至今尚无详细规定，但是，现有文献已经对此进行了一些有益探讨。梁亚荣、万颖萍(2003)认为，土地承包经营权的补偿费是国家为征地时合法剥夺农户的土地承包经营权而支付的费用，是国家与农户间直接的法律关系，应由国家直接支付给农户，集体经济组织对这一过程不能干涉。相反，如果承包方是集体经济组织的成员，承包方在享有承包经营权补偿费的同时并不妨碍其作为集体经济组织成员，享有土地补偿费、残余地补偿费和相关损害补偿费的权利。现阶段土地承包经营权的补偿标准采用的是前三年平均产量乘以土地承包经营权剩余年限的产值倍数法来量化。付时鸣、王勇(2005)则从实物期权的定价理论出发，认为农民拥有的土地承包经营权实际上是一种实物期权，如果采用货币补偿的形式，应该依照期权价格给予农民足额补偿。付中强(2006)建议，应该明晰土地征收的法律关系，确立农民个人在土地征收法律关系中的主体地位，即让被征收土地的农民直接参与土地征收，包括：被征地农民直接与政府对话，充分表达自己的意愿；在土地出让中,农民能够与受让方直接谈判和交易；在补偿关系中，被征地的农民能够作为独立的受偿主体存在等。郭平(2007)认为，《物权法》颁布后，对土地承包经营权予以征收补偿既是理论的需要又是实践的需要。土地承包经营权征收补偿应以国家直接对土地承包经营权人补偿的方式进行，并以土地承包经营权的市场价格为计算标准。同时，在征地补偿时，要对土地承包经营权征收补偿与土地所有权征收补偿、安置费补助、地上附着物和青苗补偿加以区分。
回顾现有文献不难发现，有关农地征收中土地承包经营权的补偿问题有待深入探讨。首先，产值倍数法的补偿思路仍然停留在计划经济时代，只是按土地的农用价值进行了补偿，没有考虑农地转用后的价值增值；而大多数学者认为，被征地农民应该获取农地征收后的部分土地增值。其次，发达国家虽然多完全按照土地市场价值补偿失地者，但该标准并不能直接运用于中国，因为目前中国的市场经济总体上还在发展中，有待于进一步完善；并且，根据《土地管理法》，农地不能直接进入市场转化为非农用地，所以，中国并不存在农地非农化的市场价格。第三，虽然大多数学者赞成农地非农化过程中土地增值在失地农民、集体土地所有者、开发商和政府之间合理分配，但是，究竟应该怎样分配以确保达到效率与公平之间的均衡，仍是一个尚待解决的难题。
农地征收中土地承包经营权究竟补偿多少才是合理的？这个问题的本质是，如何在失地农民、农民集体、开发商和政府之间合理分配由农地非农化而产生的土地增值(即开发后的非农用地价值与征收前的农地价值之差)。在现行土地制度框架下，这部分土地增值主要来源于四个贡献因素：农民土地承包经营权转移，农民集体土地所有权让渡，开发商投资，政府规划和公共设施建设。根据价值形成的要素贡献原则，失地农民、农民集体、开发商和政府都应该获得部分土地增值。下面本文将在政府难以进行土地产权制度创新，即保持中国当前集体土地产权结构不变的法律框架下，探寻一种兼顾效率与公平的土地承包经营权补偿标准。
二、理论分析框架
(一)农地所有权征收补偿标准的确定
本节所采用的分析框架是在邹秀清(2006)和Zou and Oskam(2007)关于征地补偿标准探讨的文献的基础上深化而成。
假设：有一单位面积农地，产权为农民所有，农地所有权的市场价值为
。政府是公共利益的代表，依据公共利益最大化决策。在土地利用规划和分区中，该农地被确定进行非农开发。农地进行非农开发变成商业用地后的所有权市场价值为
①。农民没有权力否决土地利用规划和政府决策，但可以直接与开发商协商、谈判土地交易价格；政府不直接参与交易过程。成交时开发商向农民支付地价，农民将土地所有权转移给开发商。
在完全竞争市场条件下，信息充分且对称。开发商了解农地开发前的农地所有权市场价值为，农民也知道开发商完成非农开发后的商业用地所有权市场价值为。也就是说，农民知道开发商愿意支付的最高限价为，开发商同样知道农民愿意出售土地的最低限价为。可以预见，最终成交价将落在区间[，]内，具体是哪一点，则取决于买卖双方的谈判能力②。假设农民的谈判能力为α，开发商的谈判能力为β。谈判的核心就是如何分配土地价值增量(-)。通过市场交易和谈判博弈机制，最后，
的土地价值增量将被分配给农民，
的土地价值增量将被分配给开发商。双方最终成交价格为
下面讨论三种情况：
(1)当α=β，即农民和开发商的谈判能力相等时，最终成交价格为
，农民和开发商获得的土地价值增量均为
；
(2)当α＞β，即农民的谈判能力大于开发商时，最终成交价格大于，但小于或等于，即在区间
内；农民获得的土地价值增量大于，而开发商获得的土地价值增量小于；
(3)当α＜β，即农民的谈判能力小于开发商时，最终成交价格小于，但大于或等于，即在区间
内；农民获得的土地价值增量小于，而开发商获得的土地价值增量大于。
根据福利经济学第一定理有：农地非农化过程中，在完全竞争市场条件下，对任何一个成交价在区间[，]内的交易来说，其土地价值增量的分配都是有效率的③。按照平等分配(egalitarian allocation)的公平理论，当农民和开发商的谈判能力相等，即土地交易的成交价为时，土地增值分配是公平的，此时农民和开发商获得的土地价值增量均为。综合而言，农地非农化过程中，在完全竞争市场条件下，当土地交易的成交价为时，土地价值增量的分配既有效率又兼顾公平。
根据福利经济学第二定理有：农地非农化过程中，如果失地农民能获得的补偿价值，这种土地价值增量的分配便是兼顾效率与公平的。
假设交易费用为零，根据科斯定理有：不管谁最初拥有农地产权，在完全竞争市场和买卖双方谈判能力相等的条件下，农地非农化的结果将会产生兼顾效率与公平的均衡价格。
由于中国的农地所有权为集体所有，综合以上推理，得到结论1：
结论1：如果农民集体拥有农地产权，在完全竞争市场和买卖双方谈判能力相等的条件下，农地非农化将会产生均衡补偿价格；农民集体获得的补偿价值将会兼顾效率与公平；反之，如果农民集体能获得补偿，将会达成兼顾效率与公平的土地增值分配。
这一结论将为后面中国农地承包经营权补偿标准的确定提供直接的理论基础。该结论具有三个优点：①虽然结论的推导以完全竞争市场为假设前提，但是，通过对和的评估，可以把该补偿标准应用于非完全竞争市场中。②虽然整个理论分析以土地农民私人所有为假设条件，但该结论可适用于集体所有的农地的征收。③该结论给出了一个能够兼顾效率和公平的、具体的农地所有权补偿标准，而且简单易行。
(二)中国农地承包经营权征收补偿标准的确定
中国的农地为集体所有，集体土地所有权由乡镇、村民委员会或村民小组代表行使，农民拥有一定年限的土地承包经营权。这里仍然假设有一单位面积农地，农地所有权市场价值为Pa。按照土地利用规划和分区，该农地被确定进行非农开发，农地进行非农开发后商业用地所有权的市场价值为。但是，中国的农地不能直接进入市场转为非农用途，即不能由农民集体和开发商直接进行谈判完成交易。中国法律规定，集体农地必须先通过征收(2004年前称为“征用”)方式实现国有，政府给予农民集体一定的土地补偿款，再由农民集体决定土地补偿款在集体内部的具体分配。然后，由政府出让国有商业用地的使用权给开发商，为获取该商业用地i年的使用权，开发商需支付土地使用权出让价格给政府。假设i年的商业用地使用权出让价值为
④。
可见，中国的农地非农化过程包括两个阶段：第一阶段是农民集体与政府之间的土地所有权转移；第二阶段是政府与开发商之间的i年商业用地使用权出让。下面本文试图在保持当前集体土地产权界定不变的法律框架下，设计一种新的农地承包经营权征收补偿标准，达到土地增值分配兼顾效率与公平的目的。
就第一阶段而言，农民集体与政府之间分配的土地增值是农地进行非农开发后商业用地所有权的市场价值与农地所有权的市场价值之差。根据前面得出的结论1有：农民集体如果能够获得补偿，土地增值分配将会兼顾效率与公平，此时农民集体和政府享有相同的土地价值增量。
中国农民拥有一定年限的农地承包经营权，所以，失地农民应当获得与相应年限的农地承包经营权对等的价值补偿。按照简化的地租资本化公式⑤，土地所有权价值为
，m年的土地使用权价值为
，即有
。其中，R为年地租，l为年利率。假设农民集体能够获得补偿，即成交时实现的土地所有权的市场价值为，根据上述两者之间的换算关系，农民集体分配给失地农民的补偿应该是
(与拥有m年土地承包经营权对等的价值补偿)，从而农民集体实际可获得提留补偿
。不妨假设m=30，l=0.06，则农民集体分配给失地农民的补偿是政府给农民集体土地补偿款的82.6％，也就是说，在利率为6％时，失去拥有30年农地承包经营权的农民应该获得的征地补偿为0.826×。
在第二阶段进行商业用地使用权出让时，政府与开发商之间分配的土地增值应该是具有i年使用期限的商业用地使用权价值与政府给予农民集体征地补偿总额之差。根据结论1，商业用地使用权出让价格为(+)/2时，政府与开发商之间的土地增值分配将会兼顾效率与公平，此时开发商获取土地增值(-)/2，而政府实际上是将第一阶段获取的土地价值总量中土地增值(-)/2的部分让渡给了开发商。如果实际出让价格低于(+)/2，开发商将获取超额土地增值，此时政府可以区别超额幅度，对超额部分征收税率不等的土地增值税⑥。
综上得出结论2：
结论2：中国农地征收过程中，如果失地农民能够获得补偿，农民集体提留补偿，商业用地使用权出让价格为(-)/2，那么，在失地农民、农民集体、开发商和政府之间的土地增值分配将会兼顾效率与公平。
显然，现在的关键问题是如何获取市场价值、和。从当前土地估价的技术条件出发，根据土地估价方法(收益法、成本法或市场法)，评估师能够近似获得、和。评估过程可以通过采用一切适宜的评估技术确定地产的市场价值，即评估价值。假设对应、和的评估价值分别为A、A和A。下面给出一个应用实例。
三、基于N市“理想家园”别墅建设的实证分析
N市是中国中部地区某一省会城市，目前处于城市化快速发展时期。“理想家园”房地产开发项目位于N市城北城乡结合部，征收农地400亩，农地产权为X镇的J村所有。农地承包经营权期限为30年。
通过对村干部、当地农民开展问卷调查和专题访谈等方式，笔者获取了有关此次征地补偿的第一手资料。据调查，征地的平均补偿成本(包括土地补偿费和安置补助费)为7万元/亩，其中，村集体提留4万元/亩的土地补偿费，归集体统一使用，其余3万元/亩全部分给失地农民；被征地农民转为城市居民，村集体不再承担任何义务。土地批租出让金为15万元/亩。
同时，笔者通过市场调研、咨询房地产评估专业人员等多种途径获悉：该地段类似的农地平均土地纯收益为800元/亩·年，类似地段类似条件的住宅用地平均土地纯收益为60元/平方米·年。该地段40％的土地被开发成别墅用地住宅用地使用权年限为70年，贴现率为6％。
通过比较农地转让的现实补偿标准和本文建立的理论补偿标准(表1)，可知：本案例中由农地非农化所产生的总的土地增值量为25.3万元/亩(26.6-1.3=25.3(万元/亩))。与理论补偿标准相比，村集体实际多获得土地增值1.6万元/亩(4-2.4=1.6(万元/亩))，农民少获得土地增值8.6万元/亩(11.6-3=8.6(万元/亩))，开发商多获得土地增值5.1万元/亩(20.1-15=5.1(万元/亩))，政府多获取土地增值1.9万元/亩(8.6-1.6-5.1=1.9(万元/亩))。
通过比较不难发现，本文建立的理论补偿标准具有以下优点：①土地增值在失地农民、农民集体、开发商和政府间的分配兼顾效率与公平；②评估价值标准容易执行且交易成本低；③可以减少土地开发中的系统性投机因素，促进土地市场健康发育；④可以减少与土地开发相关的腐败现象。
四、结语
征地过程中农地承包经营权的补偿多少才算合理？也就是说，失地农民理应获得多少由农地非农化所产生的土地增值？在中国现行土地制度框架下，农地非农化所产生的土地增值来源于四个主要贡献因子：农民土地承包经营权转移，农民集体土地所有权让渡，开发商投资，政府规划和公共设施建设。根据价值形成的要素贡献原则，失地农民、农民集体、开发商和政府都应该获得部分的土地增值。在保持当前集体土地产权界定不变的法律框架下，本文设计了一种新的农地增值分配方案，即：
从而使得失地农民、农民集体、开发商和政府之间的土地增值分配兼顾效率与公平。
当然，该方法运用成功与否与土地市场的发育程度、不动产评估执业资格人员的业务水平和职业道德水准密切相关。土地市场发育越充分，不动产评估师的业务水平和职业道德水准越高，实践中评估的市场价值与理论市场价值就越接近，该方法的运用也就越有效。当前中国正在建立社会主义市场经济，城市土地使用权出让市场和农地流转市场逐渐活跃和规范化，中国不动产评估业也正逐步走向成熟，涌现出了一大批业务水平高、职业道德好的评估机构和评估人员。因此，从当前不动产评估的技术条件出发，采用一切适宜的评估技术，获得与理论市场价值、和非常接近的评估市场价值，是可能且可行的。
注释：
①市场价值(market value)是自愿买卖的双方在信息充分、谨慎决策、没有强迫、没有特殊关系的情况下，在评估基准日应该达成交易的估计值。参见International Valuation Standards Committee：International Valuation Standards，7rd edition，2005，p21-26。
②谈判能力主要取决于交易主体的自身特征、初始资源禀赋等因素。
③这里的“效率”主要表现为：在完全竞争条件下，成交价在区间[，]内的任何一个交易，对买卖双方而言，分配的真实土地增值总量(-)是已知且既定的，这确保了交易实现帕累托最优。
④目前有关土地法律规定，居住用地使用权出让期限为70年，工业用地为50年，商业娱乐用地为40年。
⑤根据马克思“土地价格无非是出租土地的资本化的收入”，引自《马克思恩格斯全集》，第25卷，人民出版社，1972年，第705页。
⑥具体征税设计，可以参考1993年《中华人民共和国土地增值税暂行条例》。
⑦实践中，符合资质等级的评估机构和评估人员宜综合应用多种评估方法。