中国农村土地征收：问题、原因及改革方向，本文主要内容关键词为：中国论文,农村土地论文,方向论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国的三农问题又有了新的发展。原来农民反映非常突出的负担过重的问题，由于党中央的税费改革，取消农业税的政策而有所缓解。但是，另一个突出的问题又显现出来，就是地方政府在农地征用中所引发的剧烈矛盾和群体性事件呈现愈演愈烈的趋势。这些问题已经引起中央的高度重视，并成为中央出台十七届三中全会关于农村问题决议的重要社会背景。本文试就这一重大问题做一个简单的梳理。
一、中国农村土地征收制度的沿革
中国农地征用制度的变迁可以大致地划分为三个大的阶段：一是人民公社之前，农地私有时期；二是人民公社时期；三是改革开放时期。
1.农村土地私有制时期的征地政策。新中国成立后，我国最早提到“土地征用”的法规是1950年的《铁路留用土地办法》，其中第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1951年公布执行的《城市郊区土地改革条例》中规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予以公平合理的补偿。”1953年12月5日通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较完整的征地法规，该办法较为详细的规定了国家建设征地的原则、补偿标准、审批权限及征地程序等内容。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”
2.人民公社时期的土地征收政策。1955年10月，中共中央召开七届六中全会，通过了《关于农业合作化问题的决议》。会后，农业合作化运动急速发展，仅3个月左右的时间就在全国基本实现了农业合作化。1958年8月，中共中央政治局北戴河扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。此后，全国迅速掀起了人民公社化运动的热潮。农业合作化和人民公社制度的推行使农民和土地的关系发生了重大变化，实际上剥夺了农民的土地所有权，农地由原来的私有变成公社集体所有。为了适应农业合作化土地集体所有的新情况，1958年1月，国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》，该办法将征地补偿标准降低至土地年平均产值的2～4倍，并且上收了征地审批权限，这是新中国成立以来我国征用土地的第一次“刹车”。人民公社时期，此办法一直沿用。在10年“文革”期间，因为建设而征收农地的情况很少，征地工作基本处于停顿状态。
3.改革开放后的农地征用制度。“文革”结束后，中国进入了改革开放的历史新时期。在农村，土地家庭承包经营迅速推开，人民公社体制迅速瓦解，农民获得了对于土地的部分产权，迸发出空前的劳动积极性。面对新形势，1982年5月，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，该条例较为完备地制定了计划经济条件下“土地征用”的法律程序、审批权限、补偿安置、监督检查以及相应的各项配套规定等。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》采纳了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，并将其上升为法律，其中明确规定了“用途管制”和“耕地占补平衡”等制度，突出对耕地的保护，在土地征用制度方面做出了重大的调整。1998年9月对《土地管理法》进行了第一次修正，将“土地征用”补偿标准适当提高。2004年8月对《土地管理法》进行了第二次修正，将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”着重区别了“征收”和“征用”的差异。在新的历史时期，中国开始逐步摆脱过去“左”的做法，对公民私有财产权力的保护开始加强，征地补偿标准大为提高，征地权限逐步上划，强化用途管制，严格保护耕地。
二、当前中国农村土地征收中存在的突出问题
1.公共利益界定模糊，政府滥用征地权。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。但是公共利益的内容国家并没有准确界定和及时调整，导致了征地权的滥用。当然，征地权的滥用也有体制上的原因，就是政府垄断了农地转为非农用地的一级市场，任何建设需要占用农地的话，建设单位都必须向政府申请动用征地权。在现实中，征地主体已经多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，许多单位和个人都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。① 因此有人建议，对于非公益性质占用农地的，可以允许用地单位与村集体直接交易，政府只需要登记备案即可。但是，这样一来，政府对于土地的用途管制便会形同虚设，会从根本上动摇现在的土地管理制度。
2.补偿标准过低，严重损害农民利益。国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿，而我国的补偿却按土地原用途进行补偿。《土地管理法》规定：征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。我们知道，一块土地用于农业，还是用于工商业，其价值的差距是巨大的。仅仅按照农业用途的标准来补偿，本身就是一种严重的歧视。而被征用的农地，大多是城乡结合部的土地，其工商业用途的价值远远超过农业用途。在实际操作中，很多地方以县域内平均产值来确定年产值，又以最低倍数来确定补偿标准。这对农民来说，更是“雪上加霜”了。
土地征用补偿的标准过低，加上土地收益分配关系混乱，各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损，尤其表现在重点建设项目上。如江西省重点建设项目320国道拓宽工程用地仅为每亩1500元；国家征用北京市朝阳区大屯乡2900多亩土地兴建亚运村，拆掉11个乡镇企业一共只补偿1820万元，平均每亩地0.6万元，而市区拆迁安置费高达约每亩40万元至60多万元，两者相差70至100倍。据经济发达的长江三角洲地区测算，农地征用价格为2.5万～3万元／亩，农地出让价格为14万～35万元／亩，农地市场价格为75万～150万元／亩。农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1／10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1／5。② 中国国土资源部一项调查说，在浙江省上虞市，“2000年土地出让收入为2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7％。”③ 但是，即便这样少的补偿，还不能及时发放到农民手中。2005年，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16.39亿。④
3.滥占耕地，危及国家粮食安全。由于征地补偿过少，也就是用地成本过低，造成了土地利用的低效率。因为任何单位和个人在取得征用的土地后，都会进行成本—收益的经济分析，如果土地征用补偿金额太低，用地成本过低，土地使用所带来的收益只要超过其所支付的投入成本就是经济的，其结果必然是土地的实际需求高于按合理征用价格形成的均衡需求，最终导致耕地的迅速流失。
在各地征用过程中，滥占耕地、土地抛荒闲置的现象非常突出，普遍存在着征而不用、多征少用的现象。2004年下半年以来进行的清理开发区工作表明，全国共有各类开发区6866个，规划面积达到3.86万平方公里，相当于我国台湾省的面积，圈占的耕地中有40％多处于闲置状态，这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。⑤ 在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费。
土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。据调查，从1996年至2002年，中国耕地面积年均净减少1027万亩，2003年一年净减少3400万亩。2004年尽管国务院采取了严格保护耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。到2010年，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给，而目前的耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破粮食自给自足的警戒线。⑥
三、产生这些问题的原因
1.农民集体土地所有权的残缺。我国农民集体土地所有权仅仅是名义上的，在实际操作中受到政府非常严格的限制，其产权内容被大大地弱化削减，处于一种残缺不全的状态。
首先是集体土地产权主体不明确。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法归农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村中两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”可见，集体土地产权的主体分别是：乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村民小组。但是在很多地方，究竟让谁作为农村集体土地产权的代表并未界定清楚，产权主体被虚化了。这就导致征地谈判的主体都难以明确，处于混乱状态。
其次，农民集体土地产权内容不完整。从法理上讲，所有权包含所有人依法对自己财产享有的占有、使用、收益和处分这四项完整的权能。而我国的农民集体土地只能作为农地用，若要转为工商业用地，必须首先卖给国家。可见，我国集体土地的产权中最具要害意义的处分权集体不能行使。因而在土地征收过程中，集体土地所有权也就无法完整的体现，农民集体土地使用权只能按农地价格补偿。而且，即使是农地的使用权，很多事情集体也不能做主，比如农民土地承包权的年限不是由集体来决定，而是由中央决议来规定。
最后，集体土地产权与国有土地产权地位不平等。我国土地分为国家和集体两级所有两种形式。从理论上讲，所有权与所有权之间应当是平等的，没有高低贵贱之分。但是，现行法律对国家所有的土地和集体所有的土地实际上却作了不平等的区分。如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，国有土地的使用权基本上可以自由转让，而集体土地使用权流转的条件非常严格。
2.地方政府的财政压力和政绩要求。上世纪80年代“放权让利”的改革造成了90年代初中央政府的财政困难和调控能力下降。表现为中央财政收入占国民收入和中央财政占全国财政两个比例下降的问题。据统计，1992年全国财政收入占国民生产总值的16％左右，中央财政收入占整个财政收入的38％左右，这种状况使国家财政疲于应付“吃饭”问题，无力进行宏观调节。
为克服财政危机，加强中央财政的汲取能力，1994年国家开始实行分税制改革。但这一税制重新调整了收入权而没有调整支出任务，换句话说，地方政府财政收入减少但是支出并没有减少。由于中央财政对地方返还需要一定时间，这样地方政府的日常开支势必遇到一些困难。同时，新的政策性增支因素也给地方财政带来一些困难，地方财政支出呈刚性增长，并且还要继续背着多年的赤字、挂账、补贴等包袱。在这种情况下，地方官员一方面要维持地方上正常的运转，另一方面，为做出政绩来，要上马各种政绩工程，地方政府财政形势极为严峻。由于土地的收益巨大和从土地中获取财力的方便，地方政府逐渐把发展的依托建立在土地上。地方政府从农民手里用很低的价格把地征收过来，又以很高的价格卖给房地产商。这一买一卖之间的价格就成了中国的地方财政税收的支柱。像房地产业不太发达的西安，其来自土地的收入占其财政收入的40％多，而北京、上海这些发达城市则达到60％以上。
3.地方官员、开发商和村干部的利益驱动。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益分配格局大致是：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％。从这个统计数据可以明显地看出，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民只得到了一个微不足道的份额。地方政府之所以热衷于征地，不仅仅是因为财政、政绩上的压力，还有政府官员自身的利益追求。近年来被查处的腐败官员，几乎都与土地开发中的腐败有关，如陈良宇、成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、于飞等等。其中最典型的莫过于广东省原副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地3500亩，一转手便狂赚2800万元。国土资源部提供的数据显示，从2000年到2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外，有1221人被追究刑事责任。据房地产业内人士透露，仅仅用于批地一项的贿赂成本就高达地价的30％左右，这点在房地产业内早已不是什么秘密。
据房地产业内人士分析，全世界房地产业的利润一般都在5％左右，而中国房地产业的平均利润率则在15％以上，是公认的暴利行业。2007年《福布斯》中国富豪榜400强榜单，可谓是“房地产老板名录”。其中前10名中国富豪中有5名主业涉及房地产，占比为50％；前百名中国富豪中有39位在从事房地产行业，占比近40％。而房地产暴利的最重要来源就是土地的差价。
在国家行政体系中让人毫不起眼的村干部，因为是农地集体所有权的代表，也在征地活动中发了大财。可以毫不夸张地说，农村最大的腐败来自征地，一些村干部最快的致富手段莫过于侵吞征地款。比如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有。吉林省桦甸市大城子村四位村干部，在一年多的时间里，合谋贪污土地补偿款共计450多万元。⑦ 沈阳市东陵区前进乡望花村村委会原主任徐宝文，非法转让国有土地，骗取国家土地出让金，贪污金额竟达3000余万元。在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。⑧
4.农民的弱势地位。魏特夫对中国社会阶级的划分具有十分深刻的洞见，他在《东方专制主义——对于极权力量的比较研究》一书中指出，在中国，阶级的划分并不是像西方国家那样以财产的多少为主要根据，而是以人们同国家机构的关系来确定。中国的农民与权力的关系最远，这就基本上决定了他们处于中国社会的最底层，也是权利最无保障的阶层。今天的中国，由于计划经济时期形成的户籍制度，更是使得农民在教育、医疗、就业、社会保障等各方面都受到制度性的歧视，成为相对于城市居民的二等公民。而由于许多基本的权益时刻都在受到侵害，也使很多农民自我感觉也是低人一等，在征地过程中，只能接受政府所给的很低的补偿，绝不敢奢望能够得到更多的东西。
问题并不仅仅如此。在民国时期，中国的非政府组织还是非常发达的，全国各地都有农会，农民可以通过农会来保障自己的权利。但是今天的中国，除了党和政府这个一体化的政权组织之外，并不允许有任何非政府的政治组织存在，农民就更谈不上有自己的组织了。也有人说村集体是代表农民利益的政治组织，但是只要对中国国情稍有了解的人就会知道，村民委员会其实是一级政府组织，一句“别把村长不当干部”的流行语就深刻地说明了这一点。因此，村级组织不可能是农民利益的代表者和捍卫者，更多的情况下他们是政府征地的先遣队，同时也是利益分配的既得者。从传统上说，中国的农民也习惯于被组织，非常缺乏自我组织的能力。在征地过程中，单个的、原子化的农民家庭面对庞大的国家机器，其后果是可想而知的。因此，绝大多数农民在面对政府的强制征地时，其选择不是团结起来进行抵抗，而是找关系、托门路，希望能够在国家政策允许范围内获得最大利益。农民缺乏可依托的组织资源，这是造成农民在征地过程中利益受侵害的重要原因。
在具体的征地谈判过程中，由于征地操作极不透明，农民也处于十分被动的地位。从政务公开的角度讲，政府征地的原因、为征地拨款多少、征地款项的使用分配、每家每户所得的征地赔偿等围绕征地各环节的情况都应当向村民公开，接受村民的参与和监督。但是大多数情况下，村民都毫不知情，甚至连每家每户的补偿情况都成为机密，而不向村民公开。由于没有透明度，造成其中欺诈舞弊盛行，农民受损严重。另一方面，即使有利于农民的各种政策，农民也不清楚，而政府干部也故意隐瞒这方面的信息，以求尽量压缩农民的利益。此外，当村民对补偿有争议时，居然规定由市、县人民政府来协调。政府本来就是征地的主体，也是由政府做出的征地补偿方案，再让它去协调，怎能做到客观公正。至少也应当规定由法院来协调。当然如果司法不能独立，其实也没有多大意义。
四、中国农村征地制度改革的方向
当前，对于中国征地制度改革的探讨非常热烈，都是希望能够更好地维护农民的土地权益，解决因为征地而引发的农民大规模上访和各种各样的群体性事件。但是其中一个无法回避的问题，就是农村的土地产权制度必须进行改革。因为很简单，如果你说土地是集体的，但在现行政治体制下，作为集体的代表村官则无法抵制上级政府的征地要求，只能和地方政府、开发商勾结在一起，盘剥村民，从中渔利。所以，征地制度改革必然要牵动中国农村的土地产权制度改革，同时也必须进行相应的政治体制改革。
关于中国农村土地产权制度的改革的讨论，在十七届三中全会召开之前，曾经达到白热化的程度。各种各样的理论观点大致可以分为三类：第一类是以海外已故华人学者杨小凯以及国内的自由主义学者为代表的农村土地私有化的呼吁，认为应当给予农民对于土地完全的产权。征地要按照市场价格来进行，给予农民完全的补偿；第二类则主张要坚持土地集体所有，并在此基础上完善。这些人有较多的农村实际工作经验，比如有的曾在乡镇做过党委书记，有的曾深入农村调研。他们认为尽管目前土地征用存在一些问题，但是由于中国人多地少的特殊国情，以及土地所实际承担的养老和社会保障职能，私有化是绝不可行的。目前的农村土地制度还是很好的，需要的只是强化村集体的土地所有权和做好村民自治；而其他大多数学者的观点要折中一些，普遍认为土地私有化的主张虽然不错，但是在目前的环境下推行，确实会面临许多尖锐复杂的问题，不具有可行性，可以绕开这个问题，给予农民充分的永久的土地承包权，实行永包制，而其实际效果可能还好于土地私有化。这是第三类观点。
这些观点各不相同，都有充分的根据。应该说，由于中国特殊的国情以及体制上的制约，使原本简单的问题复杂化了。放眼全球，世界上所有的发达国家，都是实行土地的私有制，没有哪一个发达国家实行农村土地的集体所有。中国如果要发展，不可能逃脱这个普遍规律。从中国的传统来看，土地也都是私有的，并且可以自由买卖。而从经济学理论上说，我们要搞市场经济，必然也是以私有制为主要基础的。因为只有产权明晰，才好进行交换。所以作为最为重要的生产要素——土地，毫无疑问应当实行私有化。因此目前中国农村土地的集体所有，只能作为一种过渡性的制度安排，其改革方向应当是将产权划归到个人。
从这个思路来看，关于强化农地集体所有制的观点与改革的方向是相悖的。因为强化集体的权利也就是强化村干部的权利，农民的利益更难得到保障。而要确立农民在村集体中的主人翁地位，在目前的农村基层民主很不完善的情况下，只能是一句空谈。土地私有化的主张好是好，但是其阻力会是很大的，很难被各方面所接受，即使推行的话，在政治体制没有相应改革的情况下，能不能避免类似国企改制过程中的巨大混乱和不公正，也是很令人忧虑的一件事。所以比较稳妥的做法，就是强化农民对土地的承包经营权。可以赋予农民永久的土地承包权，同时这个权利可以转让、抵押、继承。当然这并不能根本解决农村的征地问题，因为土地所有权还是集体的，而所有权是各种财产权利中最根本的权利。但是这毕竟可以提高农民在征地谈判中的地位，而且向土地私有化的方向迈进了一步，其方向是完全正确的。至于有些地方的农民主动自发的分田分地行动，是农民权利意识觉醒的表现，是非常令人振奋的，国家应当予以承认和保护，以尊重农民的首创精神。
在农村推行永包制的同时，务必同时进行政治体制的改革，为以后进一步的产权私有做好准备。因为产权主要是通过国家权力来保障的，但是另一方面不受约束的国家权力又会侵犯私人产权。所以必须要确保国家权力的适度，就是既能保护好私人产权而又不至于侵犯私人产权。换句话说，就是要实行法治。而我国目前的政治状况与法治的要求还有很大差距。根本原因就在于权力过于集中，人民的民主权利流于形式，不能得到充分行使。因此，必须要进行民主化的转型，推进政治体制改革。否则，正如有人担心的，即使农地产权私有了，农民也很难维护好自己的权利。中国传统上就缺少对于私有财产的尊重，特别是在专制主义的皇权面前。这也是中国社会不可能自发产生资本主义的原因。魏特夫在其研究中也指出，中国的私有产权属于一种弱的私有产权，只有经济上的意义，而没有西方社会那种可以抗拒政府强权的政治意义。
当然政治体制改革的意义并不仅仅在于保护私人产权。我们设想一下，不要说其他民主权利，只要人民拥有对政府首长的选举权和罢免权，那么占中国人口70％的农村肯定是政府工作的重中之重，现行的许多对于农民的歧视性政策无论有多大的阻力都是执行不下去的。至于征地中出现的种种问题更是不难解决的。最近党内一位元老也撰文指出，共产党已经执政60年了，再不进行政治体制改革，是无法向人民和历史交代的。⑨ 所以从某种意义上说，政治体制改革是最为关键、最为迫切也是最为困难的。
注释：
① 刘守英，叶红玲．建议根本改革征地制度[J].中国改革，2008,(10):13.
② 王放．中国城市化与可持续发展[M].北京：科学出版社，2000.79.
③ 中国改革走到三岔路口[J/OL].商务周刊：http://www.phoenixtv.com/home/news/review/200409/02/321638.html.
④ 程刚．21个公路建设项目欠农民征地补偿16亿元[N].中国青年报，2006－06－28(7).
⑤ 征地制度改革坚守红线[N].瞭望新闻周刊，2006－03－27.33.
⑥ 蔡继明．中国征地制度改革的三重效应：农民增收、节约土地、遏制腐败[J].经济学动态，2006,(8):28～32.
⑦ 吉林村官腐败案频发暴露土地补偿款监管难题[N].经济参考报，2009－01－21.
⑧ 农村最突出腐败问题：村官将黑手伸向集体土地[J/OL].新华网江西频道：http://www.jx.xinhuanet.com/news/ztzl/2009～04/24/content_16349248.htm,2009-04-24.
⑨ 国庆60周年前夕一位老同志的谈话[EB/OL].http://ncn.org/view.php?id=75901.
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