我国公共图书馆建设主体设置及总分馆服务体系构建方案研究——“4-4模式”构想，本文主要内容关键词为：分馆论文,服务体系论文,主体论文,模式论文,公共图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从公共治理角度，我国公共图书馆治理的目标可概括为：提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务①。实现这一目标的关键，是合理设置公共图书馆的建设主体并在一定建设主体格局下建立能够“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”的总分馆服务体系。这需要按照“4-4模式”设置建设主体和构建总分馆体系：设置四类建设主体，并相应的建立四套总分馆服务体系。
1 基本思路与依据
1.1 基本思路
“4-4模式”的基本思路是：以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，以公共服务普遍均等原则为指导思想，从国情现实出发，在不与现行国家管理体制发生根本冲突的前提下，探寻合理设置公共图书馆建设主体的新模式，同时构建相应的总分馆服务体系，为实现“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”的治理目标提供适宜的制度安排。
1.2 依据
1.2.1 政策依据
本文所依据的政策主要包括：党的“十七大”报告；中共中央关于和谐社会建设，科学发展观，公共文化服务体系建设；中共中央、国务院关于国民经济和社会发展“十一五”规划；中共中央、国务院关于文化体制改革，农村文化建设以及国务院的“十一五”时期文化发展规划等一系列政治、经济、文化政策（以上所有政策的具体名称略）。这些政策中所指明或包含的有关公共图书馆建设的定位、要求、目标等内容，就是本文论述的政策背景。
1.2.2 实践依据
近十几年，国内一些地方公共图书馆服务体系的建设实践，如北京、上海、天津、深圳、广东、苏州、东莞、佛山、杭州、嘉兴、长春等省市进行的总分馆或区域联合服务体系的建设实践，为我们继续探索和完善公共图书馆治理模式提供了非常宝贵的经验。国外的实践，如美国的以多类型地方政府和联合政府为主体的多元化的建设主体设置模式、州政府和联邦政府充当支持性建设主体的做法，澳大利亚的州政府和市政府联合成为建设主体的做法，英国、挪威、丹麦等国通过法律规定“提供全面有效的公共图书馆服务是地方政府的责任”的政府“强制”做法，等等，为我国探索和完善公共图书馆治理模式提供了有益的借鉴。
1.2.3 方法依据
我国地域辽阔，地区间经济发展极不平衡，现有的公共图书馆建设基础差异悬殊，这就要求在我国公共图书馆治理中建设主体的设置以及总分馆服务体系的构建必须采取因地制宜的多元化模式。为此，我们依据统计学中的次数分布理论(Frequency Distribution Theory)，对我国各省（自治区、直辖市）的人均GDP进行了统计分组（表1），并以此作为因地制宜地设置建设主体的主要依据。
根据统计学中的次数分布理论(Frequency Distribution Theory)，先把各省区人均GDP数据按从小到大排序，再求出这31个数据的极差（即这些数据的差异幅度）。用最大值减去最小值，72536-8824=63712，即极差为63712。然后确定组数和组距：根据Montgomery(1996)提出的“组数一般可以近似等于样本量的平方根”，设定组数为6，组距为极差除以组数63712/6=10618.7，由此得出如表1所示的各省区人均GDP分组状态。
2 四类建设主体与四种总分馆服务体系构建模式：“4-4模式”
在公共图书馆建设主体的设置模式上，国际上比较通行的模式有两种：一种以单一的独立地方政府为建设主体，全面负责提供所辖区域的公共图书馆服务，其方式要么是建立一个或多个实体性图书馆来覆盖全区域，要么是以总分馆方式覆盖全区域；另一种以两个或两个以上政府组成联合建设主体，共同为所涉区域提供全覆盖的图书馆服务。联合建设主体在美国和澳大利亚较普遍施行。另外，以地方政府为主要建设主体、以省级政府和中央政府为“支持性建设主体”的情况，在国外也普遍存在。本文借鉴国际通行做法并根据我国现实国情（表1），提出四类建设主体和四套总分馆服务体系模式。
2.1 “大城市政府+区（县）政府”联合建设主体的总分馆模式
在我国大陆所有的大城市中，实行“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式。这里所说的“大城市”包括：所有省会城市和自治区首府城市（28个）、副省级计划单列市（大连、青岛、厦门、宁波、深圳）以及京、津、沪三个直辖市。②对每个城市来说，由于市政府和区（县）政府处于同一个大的行政区域，而且市政府是区（县）政府的直接上级政府，所以这种“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式比较可行。在“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式中，市政府应该成为“主要建设主体”，区（县）政府应该成为积极加入并承担相应责任的“加入性建设主体”。两级政府的责任分工，应视具体情况而定，其决定方式应由两级政府共同协商而定（政府间协议）。国内已经出现的杭州市“一证通”模式、长春市“协作图书馆”模式等，均说明了“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式的可行性。
在这种模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：市政府成立全市公共图书馆事务主管部门（在国外一般叫“图书馆委员会”或“图书馆理事会”等），在这一主管部门的统筹领导下，以市馆为总馆，以各区（县）所辖区域居民都能够就近获得图书馆服务为目标，设立足够数量的实体性分馆和流动分馆，逐步形成总馆建设主体与分馆建设主体统一（经费来源统一），总馆主管部门与分馆主管部门统一（人财物统一管理，亦即管理统一），服务规范与水准统一（服务统一）的总分馆服务体系[1]。
需要指出的是，在前述总分馆特征（“三统一”）中，“服务统一”不难理解，也相对容易做到，但人们对“经费来源统一”和“人财物统一管理”可能认为难以实现，其理由主要是现行的分级行政管理体制和“分灶吃饭”的财政管理体制难以突破。但实际上这一问题主要属于制度安排问题——只要做出合理的制度安排，公共图书馆的人财物作为“国有资源”，完全可以通过政府间的人员编制的重新调整、财政预决算转兑核算（相互转付），文献资源产权分立、流动使用，固定资产托存、划拨与增值分成等方式方法得到解决。当然，这些技术处理过程要规范化、制度化，以免出现归属不明、责任不清以及固定资产流失等现象。在这方面，上海市、杭州市、广东省（流动图书馆模式）等已有各自不同的实践方式，这说明上述问题并非不可逾越的障碍。
2.2 中小城市政府为建设主体的总分馆模式
所有的中小城市政府作为单级独立的建设主体，负责为所辖区域提供全覆盖的公共图书馆服务。这里的“中小城市”均指现设有的地级市，全国共有333个[2]。把中小城市政府设置为独立的建设主体，突出体现了地方政府是公共图书馆的主要建设主体的基本原则。我国至今仍然实行“地级市政府主管县级政府”的体制，但现在人们对“省管县”体制的呼声越来越高。无论将来是“地管县”还是“省管县”，都不影响中小城市政府成为独立的公共图书馆建设主体的安排。国内已经出现的苏州、东莞、嘉兴等地的实践，从不同侧面分别说明了中小城市政府作为独立建设主体的可行性。为什么这些中小城市都地处经济发达地区？这是否证明了“中小城市政府作为独立建设主体”的模式在经济欠发达地区不可行？答案是否定的。因为经济欠发达地区之所以尚未出现前述苏州等地那样的实践，并非全因“经济落后”，而是由经济相对落后、居民需求未能充分显现、政府公共服务理念相对滞后、缺乏利益相关者推动等多种因素综合作用的结果。当然，经济欠发达地区实行“中小城市政府作为独立建设主体”的模式不可能立即达到苏州等地的效果，由此造成实施程度上的差别（这在短期内是不可避免的），但并不能证明“中小城市政府作为独立建设主体”的模式在经济欠发达地区不可行。也就是说，在经济欠发达地区能否实施“中小城市政府作为独立建设主体”模式的问题，本质上是制度安排问题，而主要不是经济问题。
在“中小城市政府作为独立建设主体”模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：市政府指定或成立公共图书馆事务的主管部门，在其统一领导下，以市馆为总馆，以全市区居民都能够就近获得图书馆服务为目标，在全市区设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（不设独立建制的区馆），以此形成标准的总分馆服务体系。
2.3 “经济较发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的总分馆模式
在经济较发达省区，实施“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式。那么，“经济较发达省区”如何确定呢？可以以某省区人均GDP水平在全国所有省区中所处的位置为主要标准来确定，据此，把表1中的第三组、第四组所属的省区确定为“经济较发达省区”较为合适。也就是说，在浙江、江苏、广东、山东、辽宁、福建六省实施“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式③。在这一模式中，省政府作为“支持性建设主体”，其主要责任是为所属县（市）政府发展公共图书馆事业提供有区别的、适度的经费支持。这里的“有区别”指的是：对那些无力独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的县（市）政府多提供经费支持，而对那些基本能够独立提供服务的，经费支持可以少一些。这就需要判断对各县（市）政府的图书馆服务能力及其程度作出判断。可以模仿表1的做法以某县（市）人均GDP水平在全省所有县（市）中所处的位置为主要标准来衡量，具体的衡量尺度应由有关省政府和县（市）政府协商确定。
从理论上说，这一模式的实施可能存在一个动态变化的过程。在实施过程中，一旦某县（市）政府发展成为能够独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的主体，则省政府有必要不再继续予以经费支持，从而有可能使“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式解体，出现县（市）政府成为独立建设主体的、新的建设主体类型。这当然是值得期待的愿景，因为它更能体现“提供公共图书馆服务主要是地方政府的责任”的国际通行理念。但从现实情况看，除了京津沪之外，即使在经济最发达的省区，能够独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的县（市）政府也是少之又少。可见，大量出现县（市）政府独立成为建设主体的局面，恐怕是一个较长远的事情。故本文暂且不把县（市）政府成为独立建设主体的情况作为单一类型来对待。
在“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：在省政府的经费支持下，由县（市）政府指定或建立的公共图书馆事务主管部门来领导，以县（市）馆为总馆，以提供使全县（市）居民都能够就近获得公共图书馆服务为目标，在辖区内逐步设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（一般情况下，街道、社区、乡镇、村都不设独立建制的馆），以此最终形成标准的总分馆服务体系。在这种模式下，省馆应无偿承担为县（市）馆进行业务／技术指导和人才培训的责任。
2.4 “中央政府+经济欠发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的总分馆模式
中央政府、经济欠发达的省政府与其省内县（市）政府联合成为县（市）公共图书馆的建设主体。确定“经济欠发达省区”的标准，可以该省区人均GDP水平在全国所处的位置为主要标准来确定。表1中第一组、第二组的21个省区可确定为“经济欠发达省区”，加上第三组的内蒙古自治区，共22个省区，施行“中央政府+经济欠发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的模式。在这一模式中，中央政府和省政府是必要的“支持性建设主体”，有责任为经济欠发达地区的公共图书馆服务体系建设提供经费支持。
在这一模式中，中央政府、省政府对县（市）政府的支持应该体现差异原则，即经济实力越弱的县（市）应该得到越多的支持，反之亦反。每一个省区确定各县（市）经济实力的强弱，同样可以模仿表1做法，以某县（市）人均GDP水平在全省所有县（市）中所处的位置为主要标准来确定。再者，在这一模式中，中央政府、省政府、县（市）政府对图书馆建设的投入比例如何确定呢？这一比例不可能、也不应该是统一和固定的，而应该因省、因县（市）而异。确定具体的实施比例，其程序大体可以安排为：先由中央政府的执行机构（如文化部、财政部、发改委等）拿出专门的意见及相关要求（形成文件，其中应该包括投入比例计算标准，经费拨付方式与使用范围，审批程序等内容），各省据此呈报各县（市）的分配比例核算数据及依据，最后由中央政府的执行机构综合／修改后确定、落实。在国外，这种中央政府、省级政府与地方政府之间按比例追加图书馆经费投入的做法较普遍，如美国联邦政府根据《图书馆服务与技术法案》(LSTA,1996)向各州拨付图书馆经费，接受拨款的各州须以至少34%的比例追加本州的图书馆经费，州所属的地方政府在接受州政府拨款时也按一定比例追加本级政府的图书馆经费[3]。
在“中央政府+经济欠发达省区政府+县（市）政府”联合建设主体的模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：在中央政府和省政府的经费支持下，以每个县（市）馆为总馆，以全县（市）居民都能够就近获得图书馆服务为目标，在全县（市）区逐步设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（一般情况下，街道、社区、乡镇、村都不设独立建制的馆），以此逐步形成标准的总分馆服务体系。在这一模式下，省馆仍然有责任为县（市）馆无偿进行业务／技术指导和人才培训。
3 对“4-4模式”的几点说明
(1)“4-4模式”的实施需要诸多前提条件，而我国目前尚不完全具备。相关法律尚不健全或完善，各级政府决策人员的观念有待转变，各级地方政府在实际行动上还需要更加积极的作为、承担起应负的责任，相关管理体制亟待理顺，等等。“4-4模式”提出的主要目的，是要为思考本论题的人们提供启发，为今后类似模式的可能实施提供参考思路。
(2)“4-4模式”的前提之一，是“不与现行的有关管理体制发生根本冲突”，但这并不表明现行的有关管理体制是完全合理的或无需改革的，更不表明其合理性和合法性得以完全认同。众所周知，我国建设覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务，在现行管理体制上存在诸多障碍。“4-4模式”的实施，必然要求对现行体制有所突破或调整。本文关于“4-4模式”的内涵及实施路径的阐述，尽量降低了对现行体制的要求。
(3)本文把合理设置建设主体及其总分馆服务体系的目标预设为实现“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”，但这并不意味着只要合理设置建设主体及其总分馆服务体系，就一定能够实现这样的目标。实现这一目标，除了需要合理设置建设主体及构建因地制宜的总分馆服务体系外，还需要其他有关条件，如足够的经费投入，软硬件技术设备与网络环境，整个服务体系的运行管理，保证可持续发展的制度化政策环境，等等，这些条件都会影响到提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务的质量及其效果。
(4)四类模式中，有三种属于联合建设主体模式，而且都属于上下级政府间的纵向联合主体，没有包括非隶属关系的政府间的横向联合主体，这是因为在我国的地方政府组织法中，没有关于非隶属关系政府间如何联合提供公共服务的规定，目前我国非隶属关系的政府间联合提供公共图书馆服务的可行性空间极小，因此，本文没有讨论横向联合建设主体的问题。
(5)该模式是面向全国的全国性方案（国家方案），没有正面涉及省级方案（地方方案）。为每个省、市制定具体实施方案，并非本文探讨的重点。而依据人均GDP水平差异因地制宜地设置建设主体及其总分馆服务体系的方法，则可为各地设计地方方案提供一种参考。
(6)“4-4模式”的提出，是为了尽力适应我国目前现实情况而设计的，具有较强的时代性。随着时间的推移和现实情况的变化，此模式有进一步加以改善，甚至重新设置的必要和可能。
收稿日期：2010-05-14
注释：
①关于“覆盖全社会”和“普遍均等”的含义，请参见：邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案.北京：北京图书馆出版社，2008:3-5
②重庆直辖市成立较晚，且其经济实力与京、津、沪相比差距较大，故将其列入“一般省区”范畴。这也体现了“因地制宜”的原则
③因第三组中的内蒙古属于“西部大开发战略”中的“西部”省区，同时考虑其属于边疆少数民族地区，为了体现“优惠”政策，将其排除在“经济较发达省区”之外。当然，这种“排除”是否合理或有必要，有待讨论