民主党派参与公共政策制定研究——问题如何变成议程，本文主要内容关键词为：公共政策论文,民主党派论文,议程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主党派参与公共政策制定，可以发挥的更大空间就是体现在公共政策输入过程这一环节。公共政策输入过程的归结点是将问题变成政策议程。民主党派围绕问题进行调查研究，形成意见建议，并以各种渠道输入到决策层，最终的目的是期待这些意见建议能被关注、被采纳。但是在大量的利益输入中，只有少数问题被提上议程。面对多元的公共政策，民主党派要提高对公共问题的准确判断，提高参政议政的有效性。
约翰·W.金登多源流分析对于民主党派参与公共政策制定的各种因素和各种影响方式具有重要的借鉴意义，多源流理论的三个源流(即问题流、政策流、政治流)归根结底就是“什么人通过什么渠道向决策者提出政策问题的动议和决策者按照什么标准选择政策问题的问题”①。当问题流、政策流和政治流三者汇合的时候，“政策之窗”才打开，问题提上议程。本文以民盟浙江省委会2001-2010年团体提案为例，以点带面，以个别折射整体，分析当前民主党派参与政策议程建立的现实状况，进而提出优化路径。
一、民主党派与政策议程的实践分析
(一)基本概况
民盟浙江省委会2001年至2010年这十年期间，共提交了团体提案110件，从图一可以看出，前几年提案数量呈增长趋势，后几年逐渐下降，特别是从省政协十届会议以来，即2008年开始，下降明显。这是因为，民主党派参政议政观念有所转变，逐渐由片面追求数量转变为追求质量，并不是提案越多越好，而是更加关注提案所形成的实效，关注提案对相关部门工作是否有促进，是否有更多的提案引起重视并得到有效办理。
在110件提案中，政治形态类3件，占3%，经济建设类30件，占27%，文化教育类38件(文化12件、教育26件)，占35%，社会民生类39件，占35%。
在这十年中，文化教育类提案有所下降，经济建设类和社会民生类提案逐年递增。民盟关注文化、教育领域的问题是源于民盟成员以教育、文化界别的人士为主，关注经济、民生领域的问题是源于党委、政府的中心工作开始转移到经济建设、社会和谐稳定等方面。因此，民盟的参政议政工作重点也开始发生改变，特别是在民生方面，就弱势群体、社会公正等方面表现出了积极作为。但是，民盟也认为，不管形势如何变化，要始终保持自身的优势和特色，2010年，文化教育类提案有所增加。
在经济建设的内容中，关于海洋经济方面的提案有12件，占经济建设类40%，除了2007年和2009年外，民盟浙江省委会每年都有此类的提案，2001年就提出了《坚持不懈抓“海洋经济大省”建设》，在今天看来，比较具有前瞻性和预见性。后来又相继提出了海洋环境壁垒体系建设、重视长三角沿岸海域环境问题、浙江海洋旅游可持续发展、发展我省海洋风电潮汐电能、海洋经济可持续发展、防止海洋污染和外来物种入侵等意见建议。这也与民盟中央的参政议政方向有关，民盟中央已经连续8年召开海洋经济研讨会，就海洋经济开展专项调研，形成了参政议政特色和品牌。
(二)问题变成议程
政策议程，“就是将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”②。提上议程的问题就是真正成为关注的问题。“如果我们将民众通过各种渠道和途径反映到决策中枢的利益诉求称为‘民意’，而将那些经过决策者体察和认定并决定采取一定措施予以回应和解决的利益诉求称为‘政意’，那么政策议程建立的过程，实际上就是‘民意’转换成‘政意’的过程。”③这里所说的议程并不是决策议程，也就是说，问题成为议程后，并不代表就能形成决策，只是进入了决策层讨论的议题。
中国不同于西方，民主党派并不直接参与党政决策层对议程的讨论，因此并不知道在讨论议程时自己所提的意见建议哪些被提上议程，哪些没有。根据目前所掌握的情况，本文基本上只能通过三种形式来判断问题是否成为议程。
一是省级以上主要领导批示。二是有关职能部门主动重视研究。三是相关政策、规范性文件、法律法规的出台。三种形式有时是相互关联的。比如，因为领导批示了，有关部门就重视关注了，或者，有关部门研究了，就出台政策文件了。在此，本文只认定最高层次的情况，即出台政策文件，已经形成公共决策。
鉴于促使问题成为议程的因素很多，本文只认可在当时状态下的意见建议是否被采纳，至于事隔一段时间后出台的某一政策，即使吻合了某提案的建议内容，也不在本文采集范畴之列。
1.关注重点
根据本文对“议程”的界定，在民盟浙江省委会近十年的团体提案中，共有23件提案被提上议程，占21%。其中，领导批示3件，占13%；职能部门主动重视研究13件，占57%；出台相关政策、规范性文件或在其中有所体现7件，占30%。在这23件提案中，文化教育类和社会民生类最多，各有7件，各占30%，在同类别中采纳率都是18%；经济建设类排第二，有6件，占26%，在同类别中采纳率20%；政治形态类最少，只有3件，占13%，但在同类别中采纳率100%。民盟的提案从“问题成为议程”的概率基本上保持在每年25%左右。
2.基本特点
(1)利益诉求的多元化。随着新时期新形势的发展，民主党派界别特色越来越弱化，成员结构趋向多元化，从而带来利益表达的多元化。比如，民盟主要以教育、文化、科技等领域的人士组成，前几年的提案也以这些领域的问题居多，近几年逐渐扩展了法律、非公经济等领域的人才，提案内容也开始多样化。(2)贴近党委政府中心工作。围绕党委政府的中心工作是民主党派参政议政的关键点。在这些提案中，很多都是当年党委、政府的工作重点，比如海洋经济、水资源保护、节能减排、产业结构调整、社区建设、新能源开发等，都是特定时期的一些热点问题。(3)重点提案成为议程的概率高。在这些提案中，重点或重要提案8件，占36%，占重点提案总数的80%，重点或重要提案所反映的问题基本上都成为议程了。这是因为这类提案有一套严密的办理程序，办理要求也相对较高。针对重点提案的办理，浙江省政协就提出了“五个一”④要求，2004年开始，浙江省政府也建立了省政府领导牵头办理人大代表重点建议和政协重点提案制度。(4)具备恰当的问题和建议。这些提案一般都由问题和建议构成，问题客观存在，建议切中要害，对决策层的工作有一定的促进、倒逼和启示作用，基本上都说“内行话”。比如，2003年省政协九届一次会议的提案《完善执行〈医疗事故处理条例〉，切实保障医患双方的利益》，省卫生厅专门发文，在全省卫生系统内对提案内容进行学习研究。(5)表达自身利益诉求不多。近十年，民盟浙江省委会共提了3件政治形态类提案，只占了3%，全部成为议程。有2件是关于民主党派自身利益诉求的，比如活动经费、组织机构编制。一方面，说明民主党派参政议政还是从大局出发，以公众利益为重，而不是仅仅为了维护自身集团的利益。另一方面，说明执政党在多党合作政治制度中，面对民主党派提出的政治诉求，还是想方设法给予解决，全力支持民主党派进行自身建设。(6)社情民意成为有力补充渠道。有些提案是由当年的社情民意信息转化而来的。与提案相比，社情民意的时效性很强。一般都是当前的热点焦点难点问题，与民生息息相关，具有紧迫性、突发性、时效性。社情民意因其独特的优势成为参与公共政策的有力补充渠道。
3.未成为议程的几种情况
“某些项目之所以进不到议程上来，其原因可能是由于财政费用问题、缺乏公众的认可、强大利益集团的反对，或者可能只是由于它们在争取人们关注时没有其他项目那么紧迫。”⑤问题成为议程并不是必然的，它“既取决于客观事实的性质或严重程度，也取决于公共权力主体确认问题的标准和程序”⑥。分析民主党派的这些提案，主要存在以下几种情况：
(1)缺乏深入的调研。由于民主党派人力、物力有限，成员都以兼职为主，对政府工作存在信息不对称等因素，加上没有进行深入调研，闭门造车、完成任务似的行为不少，导致提案没有说到点子上，更有出现说外行话的情况，所提的问题和建议多没有从客观实际出发。相关职能部门在答复这类提案时，也是汇报多、解释多，分析少、措施少，也就不能真正推动工作、改进工作。(2)时机未到。这类提案约占21%。提案内容经过深入调研，问题和建议都不错，但是相关部门未采取行动。办理单位通常答复：“具有很强的指导意义”、惯用“前瞻性”、“针对性”、“启发性”等。时机未到，可能是存在以下几种情况：决策层认为这个问题只是一种状况，还没有上升到社会问题；或是已是社会问题，但是缺少一股推动力量，比如说更高领导层的重视；或是太具前瞻性，缺少成为议程的迫切性。比如，2004年省政协九届二次会议提案《关于动员社会力量，建立艾滋病匿名免费检测中心的建议》和2009年省政协十届二次会议《完善重大疑难信访案件终结制度的对策与建议》等，都是很好的提案，有理有据，经过深入调研，但是都没有提上议程。(3)超出办理单位权限。涉及立法、编制等问题，有关部门没有这个职能权限，或者说不是哪个部门、哪个地区单方面能解决的。比如2006年省政协九届四次会议提案《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的建议》，提出了建立省级管理机构、将新型农村合作医疗经办机构并入劳动社会保障部门，由劳动部门统一管理等问题，因涉及两个部门或更高层次的部门，答复单位省卫生厅认为解决不了。(4)没有可行的备选方案。这类提案所反映的问题确实存在，而且职能部门也已掌握，或已经在考虑、准备研究，只是没有很好的解决办法。有可能是一些深层次的问题，具有长期性、复杂性，因此决策层内部没有提上议事日程，缺乏问题成为议程的成熟度，同时民主党派提案中的建议也不具有可行性。
二、民主党派参与公共政策的“多源流”解读
(一)问题流
民主党派的问题源流基于内部多渠道、多层次、交叉式的网络系统，主要通过两种方式获取，一是自上而下。每年，民主党派根据执政党的工作中心、社会焦点事件或热点问题，结合党派中央的重点调研课题等，选定一些参政议政的课题范围，下达到各基层组织的成员中，要求成员根据既定的课题进行调查研究，反映真情实况，形成调研报告，党派再根据收集上来的问题，进行综合和筛选，形成社情民意，或专报、或提案，反映到决策层。二是自下而上。这是党派成员自发的行为。一些参政议政积极分子，热心于反映问题，一般情况下是在所从事的工作领域中，发现了一些问题，反映到所在的党派组织，以党派名义或个人名义转至决策层。比如，2010年，嘉兴的一位民盟成员老师在英语教学实践中发现教材发放不合理现象，就写了一篇社情民意《建议取消发放中小学英语教材配套磁带》，最后这一问题反映到民盟中央，得到了党中央、国务院领导的批示，教育部采纳了该意见，在全国的中小学中取消了英语教材配套磁带。
总体来说，民主党派的问题源流是介于问题的内、外输入机制来完成的，虽然这种机制缺乏科学细致的评估指标，但它弥补了党政决策层以内输入机制为主的封闭性和有限性。
(二)政策流
民主党派的政策共同体由成员中的人大代表、政协委员、专门工作委员会委员、从政人员、各类特约人员、机关办事人员等组成。他们出于本职工作需要，或党派成员职责和权利，或个人兴趣，通常对某个领域的问题有所研究，一些人在某领域还有一定的知名度和权威性。一般情况下，担任人大代表和政协委员的党派成员，必须在任期内履行相应的职责，如撰写人大议案建议、政协提案。而专门工作委员会的成员，多数由某领域的专家组成，他们对某些政策的取向有较强的把握能力，每年承担一定的党派课题任务，相应提高了所在党派参政议政的质量和效果。比如，民盟浙江省委下设13个专门工作委员会，有教育、文化、经济、法律、社会、青年、老年等，这些专委会每年形成的调研报告在次年准备“两会”材料中成为议案、提案的主要来源。而民主党派的政策源流是问题成为议程的重要因素之一，政策源流是否符合现行政策的基本原则或个人价值判断，这点显然很重要。如果政策源流不符合某项标准，就很难提上议程进行研究。政策源流的分歧很多时候是与党政机构决策层价值判断方面存在分歧。
不过，民主党派政策共同体在方案选择上存在资源量不够多、信息不对称等问题，这增强了使问题成为议程的难度。
(三)政治流
民主党派参与公共政策的政治源流似乎比较单一，主要表现在党派领导层的参与。党派领导人通过信息专报、提案或协商会、征求意见会等将有关问题反映到决策层，相对来说更能引起决策层的关注和重视。特别是在建国初期，民主党派领导人的个人影响力很大，并与中共领导层有良好的个人关系，因此对公共政策的推动特别明显。比如：曾担任民盟中央主席的沈钧儒，1953年到嘉兴视察时，发现农村血吸虫病非常严重，回北京后，他立即给毛主席写信，反映问题并提出了建议，毛主席非常关注，并亲笔复函：“血吸虫病危害甚大在，必须着重防治，大函及附件已交习仲勋同志负责处理。”⑦可见，当时的民主党派人士可以直接上书最高决策层，大大减少了中间转送渠道，提高了参与公共政策的效率。但是，改革开放以后，民主党派“过去那种主要通过组织领导人和代表人物，反映意志要求、意见建议的参与方式和手段，由于受时间和空间的限制，已不能完全适应形势发展的需要”。⑧民主党派参政议政更多的是依靠党派成员的集体智慧。
从政治流的角度看，民主党派更不能忽视周边的政治环境，“适合当前国民情绪的潜在议程项目、得到利益集团支持或缺乏有组织反对的潜在议程项目以及适合主要立法联盟或行政当局倾向的潜在议程项目要比那些不符合这些条件的项目更有可能被推上议程的显著位置。”⑨
三、问题成为议程的变量因素
“某一特定的项目之所以推上议程的显著位置，其原因一般都是各种复杂因素联合作用的结果。”⑩从党政决策者的角度看，如果把民主党派参与公共政策制定的效果作为一个因变量，那么如何使问题成为议程或使更多的问题成为议程就存在一些自变量，民主党派参与公共政策制定的实效随着这些自变量的变化而变化。本文认为，主要存在着以下几种自变量。
(一)问题的界定
问题是政策的逻辑起点，任何政策都是就存在的问题进行回应。这里，必须厘清问题和状况的区别。我们每天都会忍受各种各样的状况，比如：环境污染、食品安全、疾病困扰、城市交通、求学就医等等。而怎么样的状况才是问题呢？“当我们开始相信我们应该就一些状况而采取某种行动的时候，这些状况就可以被界定为问题。”(11)对问题的界定很重要，这是民主党派参与公共政策输入环节的首要条件。因为“公共政策的重要特性在于它是针对问题出发而制定的，公共政策关心的是解决或改善社会问题，因此，政策制定中最为关键的阶段是问题建构。”(12)而民主党派的很多提案之所以没有成为议程，很大程度上是因为提案中所及的内容首先并不是社会问题。
显然，民主党派的意见建议或提案形成之前，选准问题是最关键的，而进行深入细致的调查研究是最重要的环节，只有提出真正意义上的问题，才能提高问题成为议程的概率。
(二)可行的备选方案
问题成为议程的要素中，除了提出问题，还必须要提出相应的可行的备选方案。在一些情况下，即使问题很显著，决策层也意识到了问题的存在，但是，如果没有很好的、有效的解决问题的方案，那么该问题只能被拖延，不能及时地提上议程，久而久之，某问题越来越远离提上议程的政策视线。尤其是当前经济社会快速发展后带来的一系列需要政府解决的问题，决策层本身知道问题的客观存在，也符合决策层的价值理念，或许是因为没有很好的解决办法，只好搁置着。
比如，随着社会主义现代化进程的加快，城市交通拥堵现象越来越严重，已影响到社会大众的正常生活和幸福指数，社会呼声很大，政府也把交通治理列入关注的目标，但是为什么在这么长时间里，交通拥堵问题始终没有得到改善，反而愈演愈烈，有一个重要因素就是一直没有找到一个很好的解决办法。换句话说，问题即使能够引起决策层重视，但并不代表着一定能进入议程，某个问题之所以成为议程与能否找到了一个合适的备选方案有很大关系。如果缺乏适当的方案，问题即使受到重视，也只能是在排队而非摆上桌面进行研究，也可能因此遗忘，甚至淡出议程范围，不再成为问题。“当政策方案同政策问题相结合并同政治紧迫性或必要性相合拍的时候，政策之窗才被打开”(13)。因此，问题得以成为议程还需要适当的备选方案或可行的意见建议，“需要把某一给定的政策建议拟订、讨论、修改好，并且使其行得通。如果没有可行的备选方案，机会就会失去”(14)，就可能错过了“政策之窗”的开启。
近年来，民主党派的提案由原来的只需提出问题，向还要有对策建议的转变，可以看出，决策层在面对成千上万的问题中遇到了难处，有时显得无计可施，这也充分说明，决策层以更加开放的姿态扩大方案资源的提取范围，而不仅仅局限于以前的封闭似的“闭门造车”，这也拓展了民主党派参与公共政策的可发挥空间。
(三)适当的时机
问题的确存在，备选方案也可行，但决策层就是不作为，久拖未决。这是为什么？“社会问题的繁多性与政府所拥有的人力、物力等各方面的有限性形成了巨大的反差，政府不可能解决所有的社会问题，只能对普遍存在的社会问题通过一定的标准和程序进行筛选，决定哪些社会问题应该被重视进入政府议程从而成为政策问题。”(15)因此，需要对问题进行选择，根据问题的重要和紧急程度进行分析，做出判断，确定进行关注或进入议程进行研究的问题。这说明了问题是“思想作用于环境的产物；它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素”(16)。从这个角度看，决策层过滤了很多问题，排斥了一些问题成为议程。
根据以上的分析，问题成为议程的过程中存在选择的行为，有选择意味着有裁量的空间。在成千上万的问题中，为什么有些被忽视了，有些最需要得到解决的问题却迟迟提不上议程，而另一些提上议程的依据是什么？既然决策层能认定哪些问题可以成为议程，那么，提出的意见建议就要把握住一个最佳时机，如果没有把握最佳时机，再好的问题和备选方案都不可能提上议程。过了这个时候，问题也许就不是问题了，或者问题虽然存在，但缺乏提上议程的政策环境，时机过了。也就是金登认为的“政策之窗”，在打开的瞬间，要适时把握住。
(四)权威或专业的参与者
参与者也是影响议程建立的重要因素。民主党派的政策参与者主要是政协委员、人大代表、专门工作委员会委员、基层组织骨干、参政议政积极分子、从政人员以及机关人员。参与者的不同，包含了每一种参与者的背景不同，影响力不同，掌握的资源不同，表达利益的方式不同等。这些差异，造成参政议政质量不同，效果不同。有两种参与者对议程建立的影响比较大。一是民主党派领导人，二是有专业学术背景的成员。
“很显然，当总统把一项议案往上送时，它往往在所排的长队中占据最先的位置。所有其他的议案都得往后排。在政治系统中没有哪一个其他的单个角色能够像总统那样完全有能力在特定的政策领域为所有涉及这些政策的人建立议程。”(17)相似的是，民主党派领导人因其特殊的政治地位，以及自身在某个领域的权威性，使得其所提出的意见建议更能引起党政决策层的关注和采纳。如民盟中央针对社会关注的收入差距扩大、分配不公等问题，以民盟中央主席蒋树声的名义向中共中央、国务院报送了《关于完善收入分配机制，促进社会和谐发展的建议》，“得到了中共中央高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理等领导同志分别作出了重要批示”，(18)直接促成了有关公共政策的出台。这些参政议政成果离不开党派领导人在其中发挥的积极作用。
专家学者对备选方案的影响比较大。“尽管学者并不对该问题在议程中的显著地位负责，但是他们在政治家为该问题的处理而求助的人们当中却具有显著的地位。”(19)党政决策层就善于借助“外脑”、“智囊团”，时常问计于他们。“他们不仅具有自己的专业知识和技能，而且怀有参政议政的高昂热情，他们如果很少在政策决策过程中起作用，这是一种巨大的知识资源和政治资源浪费。”(20)民主党派不缺专家型、学者型的成员，他们虽然没有党派领导人的政治地位和影响力，却是各自领域的突出人才，对备选方案的选择有专业上的优势，他们所具备的实际专长可以为现存的问题找到一些可行的对策，从而在问题成为议程的过程中起到关键性作用。
四、民主党派参与公共政策制定的优化路径思考
(一)适用于民主党派的多源流分析框架
本文认为，中国的民主党派在更多的情况下，只需具备其中的一个或两个源流就可以使问题提上议程。在问题流、政策流、政治流中，只要有一种源流发挥强势的作用，都可能使问题成为议程，当问题流、政策流和方法流汇合在一起时，可以大大增强问题成为议程的可能性。
1.问题流：提出正确的问题
问题的恰当选择对公共政策的影响具有决定性作用。利文斯顿说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完美而优雅的方案去解决一个错误的问题所产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”(21)民主党派在公共政策制定过程中，发挥着利益综合或信息整合的作用，将一定范围内公民个体的碎片化、模糊化的意见建议，以组织的形式转化成明确清晰的问题，输入到决策层。在这个过程中，对问题的选择至关重要，民主党派提案形成之前，其内部对问题进行了筛选、整合，基本上是根据问题是否具有全局性、是否围绕当局的中心工作以及当前社会的关注度等标准来判断公共问题，对问题的界定及正确性缺乏科学依据和评价标准，更多的是依靠经验判断，如个别交流、会议沟通协商等。
2.政策流：找到合适的解决办法和具备较强专业背景的参与者
前面之所以强调了正确问题的重要性，还在于不准确的问题可能使后续的解决方案出现偏差，造成人力、物力、财力等方面的资源浪费，“政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对真正的问题找到了错误的解决方案”(22)。
在议程讨论阶段，决策层势必会从多个问题参与方提供的多种解决方案中选择最合适的解决方案。因此，这就需要民主党派针对所提的问题配备一个适当的解决方案。民主党派内部可以先就同一个问题提出多个解决方案，用相关的指标逐一评估各方案的可行性，比如对策建议在相关利益方的可接受程度、决策层对建议的可操作程度等，最后从中选择最切合实际的方案提交到决策层。但是，事实上，民主党派在思考问题建议时，缺乏对相关部门的深入了解和实际情况掌握，如果从政策制定部门的角度出发，设计问题解决方案，或许更能增强问题成为议程的可能性。因此，加强与政策制定方的常态化的联动，更全面的了解和掌握信息数据，不仅可以保证解决方案的科学性、针对性和可行性，还有利于民主党派以更高的起点参与公共政策制定。
同时，政策共同体中的参与者具备某领域的专业背景是发现问题和提出建议的关键，这样可以找准问题，提准对策，参政参到关键处，避免出现说“外行话”的情况。“某一特定政策领域专家中知识和观点的逐渐积累过程以及这些专家对政策建议的提出可能是促进政府议程和备选方案的另一种因素。”(23)民主党派人才荟萃、智力密集，在各行各业都有代表性、专业性的人才，通过他们的广泛参与可以提高问题的准确性、备选方案的可行性。
3.方法流：基于科学、专业的调查研究
“没有调查就没有发言权”，问题和解决方案都来源于实践，来源于充分、深入的调研。调查研究是发现问题和提出建议的重要基础。一份好的意见建议要经过反复的论证研究，体现调研的科学性和专业性。而现实是，民主党派非专业化的作为是参与公共政策绩效不高的重要因素。民主党派的大多数提案、建议，缺乏调研的实践依据，所提交的提案，在相关职能部门看来，往往是不着边际，存在临时抱佛脚、闭门造车、流于形式的现象，这也是为什么很多问题没有提上议程的原因之一。因此，要避免把课题当作任务去完成，要以专业的态度对公共政策的课题进行实证调研，进行专门研究，利用科学、专业的方法研究现实问题，提出具有针对性的意见建议，提高参与公共政策的质量。
(二)若干思考
建国初期，中国共产党刚刚从革命党向执政党转变，“民主党派参与公共政策制定有其特殊的历史价值，不仅是政策制定科学性的需要，而且是整合消解派别政治、促进政治稳定和社会发展的需要”。(24)进入新世纪新阶段，执政党的执政能力不断加强，与民主党派自身建设的差距不断拉大，使得民主党派在公共政策制定中面临着这样一个问题，民主党派的人才优势和智力优势相对弱化，掌握的信息与党政部门不对称，加上尽管大部分党派成员有较高的专业背景，“但却缺乏将专业问题转化为政策建议的能力，结果使得参政党很难提出能影响执政党和政府重大决策的有分量的意见和建议”。(25)民主党派在决策层重大问题决策前或决策后征求意见时不知说什么好，想出力不知把劲往哪使。
从民主党派自身角度看，最根本的原因是民主党派内部没有形成一种参政议政合力，整体优势难以发挥。因此，如何将民主党派的智力优势和整体合力转化为参与公共政策的有效性，是关系到民主党派参政议政能力建设的一个重要问题。
1.提高民主党派与党政决策层的互动
民主党派在参与公共政策时所提的意见建议只具有参考性，没有指令性。因此，有关部门采纳或是没有采纳，现在做或是以后做，做一部分或做全部，都是正常的现象。对于民主党派自身来说，要做到意见建议的科学性、针对性、价值性和可操作性，靠建议的真知灼见来发挥作用。当然，“也要靠中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化和程序化来予以保障”(26)。
在中国的政治源流中起决定性作用的是党政决策层，民主党派要提升参政议政工作的针对性、可行性、科学性，必须要在政治方向上紧跟执政党、政府的大政方针政策。具体来说，要与执政党、政府进行积极互动，强化信息获取能力，拓宽知情明政渠道，采取多种方式密切同相关部门(如对口联系单位、在政府部门担任实职的党派成员所在单位)的联系沟通，及时掌握他们的工作重点和有待研究解决的重要问题。通过这种日常化、制度化的沟通与配合，民主党派才能更好地把握执政党、政府的议程动向，及时履行议程建立过程中的辅助者角色。
但是，如果起决定性作用的党政决策层没有意识到民主党派在公共政策制定中参与的必要性，那么民主党派的内在动力很难转化为现实的推动力。“对于党派问题，是中共认识到怎样的程度，就做到怎样的程度，不是说应该怎么样就可以怎么样。”(27)
2.发挥民主党派专委会的智力作用和党派成员的整体合力
各民主党派内部都有常设部门——专门工作委员会，这些专委会等同于民主党派内部的“思想库”，由特定领域的专业性人员组成，发挥着信息咨询、整合、转化的作用，是民主党派参政议政的主要力量。专委会的优势体现在专业化的分工上，能对某一问题或备选方案进行专业考察，避免随意性、盲目性。每年，专委会形成的调研报告因其专业性强而转化为提案的居多。但是，现实中专委会成员参政议政动力不足，究其原因，主要是激励机制不够，成员在党派中的业绩并不能与本职工作挂钩，完全凭个人兴趣和奉献精神。因此，各民主党派有必要创造条件，健全机制，激发成员参政议政热情，比如奖励课题成果、保障课题经费等。
此外，民主党派要构建动员机制，进一步提高组织动员能力。“政党的组织动员能力是指政党所应具有的最大限度地发现、集合、调动各方的社会力量，为实现以本阶级为基础的经济、政治和文化发展目标服务的政治品质和政治技能。”(28)“民主党派的组织动员能力还决定了其作为一个政党的整体参政议政能力。”(29)民主党派要最大限度地调动其成员积极参与公共政策制定，为经济社会发展献计献策。
3.建立公共政策过程跟踪系统
公共政策参与效果如何，体现在意见建议被研究或采纳，问题成为议程，掌握这方面的情况可进一步总结经验，改进方式，提高民主党派在下一阶段的参政议政工作中的有效性和针对性。目前，民主党派普遍对公共政策输入过程的后续环节缺乏实效关注、跟踪调查，只重视问题的输入，为提意见而提意见，提出建议后往往就束之高阁，而不是主动关注事情的后续发展。
通过后续的跟踪系统分析，逐步提高对政策问题的把握能力，增强公共政策参与的有效性。善于在繁多的社会问题中，选择重要的、紧迫的、决策层愿意解决的问题。“既要有突破常规的前瞻性对策思路，又要考虑党政部门的工作重心、政策出台的条件、地方资源、财力承受能力以及已经实施的决策部署的连续性等因素。建议超前，没有政策制定的条件，不会引起党委部门的重视；建议滞后，重复劳动，没有价值。”(30)这样，才能使更多的问题变成议程。
4.建立与媒体的良好关系
虽然多党合作制度是我国的一项基本政治制度，但是民主党派的存在价值缺乏一种社会认同感。这固然与多党合作的发展空间有关，但另一方面说明，社会对民主党派知之甚少，特别是民主党派在公共政策参与方面所做的努力，并不为人所知。这与媒体的关注度有比较大的关联。媒体在公共政策中所起的作用是非常大的，特别是对一些社会关注度高、迫切需要解决的问题，“常常被描绘成为有力的议程建立者”(31)。因此，民主党派要与媒体建立良好的关系，充分发挥新闻媒体对公共政策的推动作用，获取更多的社会公众参与和支持，通过长期的合作为参政议政提供支持。可以在新闻媒体中设立专栏，做好提案的延伸报道工作；凡有重要的参政议政成果，及时反馈给媒体，做一些相关报道。
①陈敬德：《“多源流”分析：解读政策制订的新途径》，《湖北经济学院学报》，2005年第3期。
②张金马：《政策科学》，北京：中国人民大学出版社，1992年版，第146-147页。
③张惠康：《当代中国政党制度格局中的参政党能力建设》，北京：中共中央党校出版社，2010年版，第81页。
④即听取一次重点提案办理方案汇报、开展一次重点提案调研、听取一次重点提案办理情况的汇报、办理过程中提办双方沟通协商一次、召开一次重点提案办理座谈会。
⑤[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第21页。
⑥徐朴：《试论政策问题的形成过程与现实条件》，《成都行政学院学报》，2002年第3期。
⑦《历史瞬间》：http://politics.gmw.cn/2011-02/24/content_1644396.htm，2011年2月24日。
⑧魏晓文：《当代中国参政党建设研究》，北京：中共中央党校出版社，2009年版，第315页。
⑨⑩[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第23、96页。
(11)(13)(14)[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第110、209、214页。
(12)邓伟志：《和谐社会与公共政策》，上海：同济大学出版社，2007年版，第483页。
(15)陈晓虹：《“政策问题”的弹性空间研究——基于多源流理论的分析》，福州：福建师范大学2009年硕士学位论文。
(16)[美]邓恩：《公共政策分析导论》，谢明、杜子芳译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第159页。
(17)(19)[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第29、69页。
(18)中央外宣办介绍中国共产党领导的多党合作等情况：http://www.gov.cn/wszb/zhib0461/wzsl.htm，2011年6月29日。
(20)俞可平：《增量民主与善治》，北京：社会科学文献出版社，2005年版，第247页。
(21)林海、邵晶晶：《政策问题确认：经验判断还是科学界定》，《中国医院管理》，2004年第2期。
(22)[美]邓恩：《公共政策分析导论》，谢明、杜子芳译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第156页。
(23)[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第20页。
(24)(25)张惠康：《参政党功能与落实科学发展观》，北京：中共中央党校出版社，2008年版，第101、10页。
(26)杜宜谨：《关于参政议政和民主监督的性质》，《统战理论内参》，2004年第2期。
(27)(29)(30)张惠康：《参政党功能与落实科学发展观》，北京：中共中央党校出版社，2008年版，第10、134、104页。
(28)战旭英：《政党制度和政治文明——访政党研究专家王韶兴教授》：http://www.sdass.net.cn/sdass/webpublish/block.254.view.detail.newsdetail?key=359.2011-7-16。
(31)[美]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第71页。
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