院校的园区建设与代理内部审计，本文主要内容关键词为：内部审计论文,院校论文,园区建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
为了适应我国教育事业可持续发展的需要，许多高职高专院校和培训院校（下简称为院校）都以园区建设为抓手，在扩大办学规模的基础上，着力提升学校的教学质量或培训质量。许多院校一方面利用新征土地或资产置换等方式，投入巨额资金进行新的实验楼、科技馆、教学楼和学生公寓的建设；另一方面还投入相应的资金对学校的一些老旧房屋等固定资产进行升级改造。从而使得学校的办学规模或培训规模、资产总额和教学仪器设备总值等都有了倍增式的增长。
然而，不容讳言的是，由于一些院校在园区建设的过程中，忽视或弱化了应有的审计监督工作，使得以侵害学校经济利益或其他合法权益为典型事例的违法案件时有发生。通过对这类违法案件的调查反思，不难发现，大多数案发院校普遍存在着制度不全、审计不利、监督不严、职责不清等的内部控制部分失控的态势。主要表现为：多数案发院校的法定代表人对国家的财经法规不甚明了；学校不设内部审计机构或内部审计机构不甚健全（如，与财务机构合署办公）；内部审计人员缺乏基本建设项目审计专业知识，难以胜任园区建设项目的审计监督任务等。为此，只有以建立健全内部审计制度为着力点，强化学校的内部控制为手段，才能更好地保证院校的园区建设的规范、和谐、健康、有序。
二
2004年4月13日，教育部发布的《教育系统内部审计工作规定》（下简称为《规定》）要求，教育系统依照依法治教、从严管理的原则，应建立内部审计制度，促进教育行政部门和单位遵守国家财经法规，规范内部管理，加强廉政建设，维护自身合法权益，防范风险，提高教育资金使用效益。《规定》特别明确指出，其所称单位是指高等学校及其他教育事业、企业单位。这样无论是作为高等学校的高职高专院校，还是作为其他教育事业的培训院校都应该按照《规定》的要求，实行内部审计制度，设立独立的内部审计机构，配备审计人员，开展教育系统内部审计工作。教育部之所以作如上规定，是因为院校的内部审计是我国教育事业经济监督体系的重要组成部分，其设置目的在于优化高职教育和培训事业的改革发展的经济环境，通过系统化和规范化的审计方法，规范院校园区建设行为、评价和改进院校的风险管理、控制和治理教学或培训过程的投资效果，对院校理财等财务管理活动起着制约、防护、鉴证、促进、建设性和参谋作用，保障高职教育事业和培训教育事业的可持续发展。
通过对院校教育、培训事业发展的沿革考察得知，很多院校根本不具备依法实行内部审计制度，设立独立的内部审计机构，配备审计人员，开展教育系统内部审计工作的起码条件。其中许多暂时不具备设置独立的内部审计机构条件的院校，甚至无法按照《规定》的要求，配备专门人员负责内部审计工作。据统计，我国有近50%左右的高职高专院校至今未设置独立的内部审计机构，还有许多培训院校则至今未配备专门的内部审计人员。
即使是一些有一定内部审计基础的院校，由于其缺乏较为完善的授权分权控制、职务分离控制、业务程序控制等必要的内部控制制度，内部审计人员在实施内部审计时往往无据可依，以致其业绩平平、乏善可陈。鉴于内部审计制度是为了适应院校的内在需要而设立的，因此应由胜任审计监督工作的内部审计人员，根据院校办学或培训目标，围绕院校的教学或培训的资金投入履行其法定的审计监督职责。但是那些有一定内部审计基础的院校则普遍存在以下问题。其一，未能设置独立的内部审计机构，或虽然设置独立的内部审计机构，但学有所长精通业务的专业人员较少，一些内部审计人员难称其职；其二，内部审计人员获得继续教育和参加培训机会不多，难以及时地提升业务素质以应对内部审计工作的需要；其三，绝大多数内部审计人员仅具有传统的只审查合法性、合规性的财务审计能力，而不具备审计园区建设项目的专业胜任能力等。
三
随着我国高等教育事业和培训教育事业跨越式发展的实现，大多数院校已走出了人员少、财力弱、规模小之态势的困境。一些院校已经完全具备了按照教育部《规定》的要求，实行内部审计制度，建立或健全独立的内部审计机构，配备审计人员，开展教育系统内部审计工作的能力，其建立或健全独立的内部审计机构的时机业已成熟。这些院校应该抓住这一有利契机乘势而上，及时地调整本单位原有的内部机构的设置布局，建立或健全具有内部审计的独立性的独立的内部审计机构；配备或者增加具有内部审计岗位资格的审计人员的编制；拨付或者增加必要的事业经费，按照《规定》的要求实行内部审计制度。
与此同时，建议教育行政部门亦应适时地开展贯彻、落实《规定》的专项检查，强力推进《规定》的贯彻、落实工作。从而，保证国家投入到院校的教育经费能够得以合理、有效地使用，保证新时期院校园区建设的健康发展。建议教育行政部门在进行贯彻、落实《规定》的专项检查时，着力检查被查院校的内部审计机构是否具有内部审计的独立性。内部审计的独立性是指内部审计机构和审计人员依法独立行使内部审计监督权，不受本单位领导人以外的本部门、本单位其他领导、部门和个人的干涉。院校内部审计的独立性应该表现为机构独立、人员独立、工作独立等方面。之所以建议教育行政部门在进行贯彻、落实《规定》的专项检查时，着力检查被查院校的内部审计机构是否具有内部审计的独立性。是因为内部审计的独立性不仅是内部审计工作的灵魂，而且天然适应受托经济责任关系的实际需要。院校的内部审计机构只有具有内部审计的独立性，才能在受托经济责任关系存在的态势下，接受本单位领导人的指令，对被审计人独立行使内部审计监督权，形成必要的内部审计监督关系，从而，有效地保障院校财产的安全、完整或保值、增值。
四
许多院校的园区建设具有较为明显的阶段性特征，在客观上存在着较长的间隔期。这样，院校即使按照教育部《规定》的要求，实行了内部审计制度，建立或健全了独立的内部审计机构，往往也不可能专门配备精通基本建设项目审计专业知识的审计人员，进行园区建设项目的专项审计监督工作。于是代理内部审计，就可能成为院校开展园区建设项目专项内部审计工作的一项不错的抉择。代理内部审计是当事人根据工作的需要，委托经批准从事代理内部审计业务的中介机构，对属于本单位内部审计机构审计范围的事项，依据《中国内部审计准则》（下简称为《准则》）的规定实施的审计。
代理内部审计之所以可以成为院校开展园区建设项目专项内部审计工作的一项不错的抉择，是因为代理内部审计所具有的职能，极为适应院校开展园区建设项目专项内部审计工作的实际需要。
其一，代理内部审计可保证内部审计独立性的充分凸显。内部审计部门作为院校的一个职能部门，在其审计行为受到院校管理层直接或间接地影响的同时，其所具有的内部审计的独立性无疑也会面临一定的挑战。实施代理内部审计就可有效地应对这一挑战。因为来自中介机构的代理内部审计人员在提供审计服务时，能够在依据《准则》的基础上，严格地参照审计准则和会计师事务所的质量控制的要求实施审计，其可较大程度地免受院校管理层的约束和控制，从而保证审计的客观性和公正性。其二，代理内部审计可保证园区建设项目专项内部审计的质量。通过与多数仅具有财务审计能力的内部审计人员所做的比较可确认，经过专业培训的注册会计师，不仅具有先进的建设项目审计技术和丰富的审计经验，而且尚可及时地掌控前沿的审计理论信息、了解最新的建设项目审计动态。
院校选择代理内部审计开展园区建设项目专项内部审计，不仅是因为代理内部审计极为适应院校开展园区建设项目专项内部审计工作的实际需要，而且还是因为代理内部审计具有相应的法规依据得以支持。
其一，教育部《规定》第十一条第二款规定：教育行政部门和单位，可以根据工作需要，聘请特约审计员和兼职审计人员。作为当事人的单位，根据工作需要聘请特约审计员和兼职审计人员，依据《准则》和《规定》完成内部审计任务是典型的代理内部审计行为。在我国作为院校的当事人按照《规定》的要求，所能聘请的特约审计员和兼职审计人员，必须依法具有相应的内部审计岗位资格。而依法具有内部审计岗位资格的该类人员，除任职于国家机关、企事业单位的内部审计部门者外，往往是以注册会计师的身份，从业于经批准从事代理内部审计业务的中介机构——会计师事务所。上文指出，注册会计师作为建设项目的专业审计人员，其通过正规的训练和审计实践所获得的专业判断能力，强于多数院校（建筑类院校除外）内部审计人员的判断能力，所以，这就要求院校在聘请特约审计员和兼职审计人员时，优先考量聘请从业于经批准从事代理内部审计业务的中介机构的注册会计师，代理园区建设项目的内部审计。其二，教育部《规定》第十九条规定：内部审计机构根据工作需要，经所在部门、单位负责人批准，可委托社会中介机构对有关事项进行审计。通过对《规定》第十九条的解析可以确认，其所指的委托社会中介机构对有关事项进行审计的种类，是泛指而绝非特指。其既包括委托社会中介机构对有关事项进行外部审计，也未排斥委托社会中介机构对有关事项进行内部审计。而在院校委托社会中介机构对有关事项进行内部审计时，将其审计性质界定为代理内部审计显然是无可争议的。
综上所述，院校建立、健全具有内部审计的独立性的独立的内部审计机构，按照《规定》的要求实行内部审计制度；教育行政部门开展贯彻、落实《规定》的专项检查，强力推进《规定》的贯彻、落实工作；院校选择经批准从事代理内部审计业务的社会中介机构，代理园区建设项目的专项内部审计，可有效地防范园区建设的过程中，侵害学校经济利益或其他合法权益案件的发生，保证院校的园区建设更加规范、和谐、健康、有序。