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摘要 对基础研究和应用基础研究实行科学基金制，是我国科技体制改革的一项重要内容。本文一方面分析了我国科学基金制现状，另一方面对现行科学基金制中存在的问题进行了较深入和全面的分析，以供有关方面参考。
对基础研究和应用基础研究实行科学基金制，是我国科技体制改革的一项重要内容。科学基金制是社会支持与促进科学事业发展的一种制度或管理方式，系指国家各级政府或各种社会团体、企事业单位及私人以某种方式（拨款或捐赠）拿出一部分钱作为科学基金交给科学家团体（科学基金会或相应管理部门）予以管理并用于支持科学事业的做法。科学基金制在一般意义上也可理解为是以资助方式对科学研究工作及科学研究人员提供经费支持和奖励的一种种制度，资助者可以是政府、企业、社会团体或个人；受资助的对象可以是科研项目、活动、研究团体及个人。
科学基金制的主要特点是：按照分类管理的原则，为基础性研究设立稳定的专门经费渠道；在科研管理中引入竞争机制，按照择优支持的原则选择资助项目，用按项目拨款代替按部门、地区、按单位、人头分配经费；建立科学、民主、公正的专家评审制度，以专家评审代替单纯行政办法审批项目；实行单位领导下的申请者负责制，充分发挥科研人员在选题、制订研究方案、物色合作人员、实施研究计划等过程中的主动性和创造性。这种管理体制，有利于基础性研究的稳定发展，合理部署科研的纵深配置；有利于激发科研人员的荣誉感、责任心和奋发进取精神，促进科研水平的提高和优秀人才的脱颖而出；有利于正确掌握经费的使用方向，打破部门封锁、条块分割，避免研究项目的低水平重复，把有限的人力、物力、财力用于支持学科前沿和对现代化建设有重要意义的研究工作。
科学基金制最早出现于十九世纪中晚期，我国解放后采用科学基金制支持科学研究则始于1982年。1981年5月，中共中央、国务院根据中科院89名学部委员的建议，批准拨专款，设立面向全国的自然科学基金——中国科学院科学基金，成立了由各方面专家、学者组成的中科院科学基金委员会及其办事机构，挂靠在中科院，独立开展资助工作。经过三年卓有成效的试验，中共中央在1985年3月发布的《关于科学技术体制改革的决定》中作出了进一步实施科学基金制的决策。国务院于1986年2月发出了《关于成立国家自然科学基金委员会的通知》，成立了国家自然科学基金会。与此同时，国家科委、财政部通过改革科技拨款，鼓励国务院各有关部门设立面向全国的行业科学基金（含科技基金）。在科技体制改革的推动下，科学基金制在我国迅速发展，到1994年，已设立的科学基金及其组织，已有近百个，其中包含了国家、行业或部门、地方、基层、民间等多种类型。科学基金制已逐渐成为我国全社会支持科学事业的一种基本制度。
十二年来，各级基金组织特别是国家自然科学基金会在科学基金制的运行管理上已形成了一套较完整的规章制度，并对稳定基础研究队伍和提高基础研究水平作出了显著的贡献。但是，我国实行科学基金制的时间毕竟还短，现行的科学基金制中还存在着某些有待改进的方面；同时随着我国经济建设和科技事业的发展，现行的科学基金制度中的某些方面也已不能适应新形势的要求，出现了一些新的问题。为了进一步完善我国现行的科学基金制，建立具有中国特色的科学基金制，本文通过对我国科学基金制现状的分析，对现行科学基金制中存在的问题进行了较深入和全面的分析。
1 初步形成了一个包括国家基金和其它不同类型的行业、部门基金、省市基金、民间基金在内的科学基金群；但各类科学基金之间、科学基金与其他科技投资之间缺乏有效的协调。
正因为科学基金制有其特有的特点和作用，使得我国科学基金制从1982年试行以来得到了迅速的发展。到1994年，已设立的科学基金及其组织，已有近百个，其中包含了国家、行业或部门、地方、基层、民间等多种类型：
·国家级的科学基金，包括国家自然科学基金、国家哲学社会科学基金、国家教育科学基金等，国家基金面向全国，根据国家的科学技术规划进行资助；
·按学科性质设立的科学基金：如地震科学联合基金、气象科学基金、邮电科学发展基金等，学科性质的基金也面向全国，但其资助范围局限于学科范围之内；
·以行业性质设立的基金，如机械、农业、石油、电子等行业发展基金，行业科技基金理应面向全国，但由于其基金来源主要是核减的科技三项费用返回的，在很大程度上不得不考虑本部门的研究机构。
·由部门设立的基金，如建设部科学基金、有色金属总公司科技基金等；
·以地区划分设立的省市基金，如省自然科学基金、哲学社会科学基金；
·基层组织自行设立的科学基金，如各高等院校中的学校科学基金、重点学科基金，部分研究所设立的基础研究基金等，由各单位从各自经费中划出一部分，用于资助本单位的科学研究；
·民间科学基金，如中国科技发展基金会（原名中国科协振华基金会）等，它们的资金主要来自民间捐助，资助的对象也主要是个人，取之于民，用之于民。
我国采用科学基金制的最初目的是支持基础研究和应用基础研究，但随着科技体制改革的深入，科学基金的实际发展已远远越出了原来对科学基金内涵和外延的理解。科学基金被进一步拓展为：以资助方式对科学研究工作及科学研究人员提供经费支持或奖励的制度。我国的科学基金涉及了基础、应用、开发等各个方面。根据对[1]中77个科学基金组织的分析，不同类型的科学基金其资助重点是不同的。国家和行业部门以支持基础性研究和科技人员为主，两者合计占57%；地方基金则侧重于与地方社会经济发展有关的基础性研究，有80%以上的地方基金以此为资助方向；基层基金则大多面比较广，其资助范围不只局限于基础性研究或特定人员；与其它基金不同，民间基金多以奖励成果或支持学术交流为主（见表1）。从表中看，基础性研究仍是科学基金的主要资助对象，明确提出资助基础性研究的有27个，占35%；资助应用、开发研究的7个，占9%，两者合计，以项目方式资助的占44%；资助成果推广和学术交流的15个，占19%；用于资助特定人员的12个，占15%；对各方面提供资助的16个占21%。
表1 科学基金的资助范围
资助范围 基础性研究 特定人员 应用开发研究 成果交流 综合 合计
国家部门
33.3% 23.8% 19.0% 4.8% 19.0%
21
地方基金
83.3% 5.6% 5.6% 0.0% 15.6%
18
基层基金
19.0% 23.8% 0.0% 4.8% 52.4%
21
民间基金
9.0%
9.0% 18.0% 63.6%0.0%11
资助方式呈多样化，按项目资助是科学基金的一种主要资助方式，但不是唯一的方式。各科学基金组织根据科学发展和人才培养的需要，创造出了多种资助方式，从而搞活了科学基金工作。例如，有专门资助一定数量的思想活跃、有创新精神和开拓能力的科技工作者的；有对有推广应用价值的基金研究成果，采用有偿的跟踪资助方式或与有关部门联合资助的方式的；有专门资助科学论著出版的；有用于成果奖励的；也有用于资助学术研究团体或用于资助某些学术交流活动的。
尽管如此，由于这些科学基金组织有各自的基金来源，相互之间除了有一些业务上的交流之外，在基金投放上，基本上没有多大的联系；各基金有各自的申请指南、专家评审系统；地方和部门的需求有时与国家的考虑相同等原因，在立项时，各基金就有可能重复投入。加上各类基金发展迅速，各基金组织列入支持的领域越来越多（目前光是国家自然科学基金会就设立了三个层次五大类十多种专项基金，中国第一家民间科技基金会——中国科技发展基金会设立的专项基金也已过50个，差不多所有的科学基金组织内部都设立了若干个专项基金），而相应的管理则没有跟上，致使各科学基金之间重复现象增多。尤其是近几年，国家自然科学基金项目和地方基金立项时有重复项目现象，即某一研究项目在A基金中得到了足够的资助，又在其它基金申请中获得资助。这种重复，使一些该开展的研究项目由于得不到经费资助而难以开展，而另外一些项目则获得了超额的资助，这不仅违背了科学基金资助的初衷，造成了有限资金的浪费，同时也造成了管理上的混乱，滋生了一些不良风气。
之所以出现这种现象，究其原因，是各类科学基金组织之间缺乏有效的协调，国家自然科学基金会没有能随着我国科学基金的迅速发展及时承担起协调全国各类科学基金的职责，全国没有形成一个统一的专家评审系统，也没有一个互通项目立项情况的交互信息网络可供查询。因此，如何建立一个各科学基金之间相互补充、分工协调的机制，以避免重复立项或各基金资助范围的重复，提高资金和评估人员的利用率，是现行科学基金制发展有待于进行研究的问题。当然，有时由于某类基金提供的经费不足，项目负责人又从其它渠道获得资金，从而使该研究得以顺利进行，这种重复资助是需要的，可弥补研究经费的不足。但这种重复资助也应列入管理，要求申请人在申请时注明，以便各基金审批时协调，作为联合资助方式处理，从而避免有限基金的浪费。
与科学基金组织之间缺乏联系相对应的是科学基金与其它科技投资之间的脱节。在我国，除了科学基金以外，还有其它许多科技投资计划。如“火炬计划”、“星火计划”等，科学基金只是其中很小的一部分（尽管在基础研究投资中占了较大比重），由于各级科学基金组织和全国有关部委、省市联系不够紧密，加上原有的部门分割所造成的影响，致使各类科学基金项目与政府其它部门下达的研究项目有时也发生一些重复，更重要的是，在我国，由于科学基金除部分用于支持应用研究、开发研究和奖励外，绝大多数是用于资助基础研究和应用基础研究的，当科学基金项目取得某种有应用前景的重大突破时，有些基金组织虽然也采用了一些联合资助或自行跟踪资助的方式予以推广，但所占的比例极小，较大多数成果处于一种游离状态，而没有能与有关机构联合起来，加以进一步的开发利用。这不仅使科学基金资助的最终目的（为应用研究和开发研究提供基础）得不到实现，而且使大多数人看不到科学基金的作用，影响了科学基金的进一步扩大。科学基金只是一个国家科技投资中的一部分，因此如何加强科学基金与其它科技投资之间的相互配合，是提高国家整体科技投资效益和实现科学基金资助目的所必须解决的重要问题。
2 基金来源单一化，资助远远不能满足实际需要。
我国现有的科学基金会的基金来源大多依赖于国家的财政拨款或部门原有的科技三项费，单位和个人捐赠则不尽人意。根据对[1]中所列的71个基金资金来源的统计，其中由财政或单位预算拨款组建的有15个，占21%；来自科技三项费的有24个，占34%；来自国内外捐赠的基金组织12个，占17%；来自单位创收收入的13个，占18%；由拨款、科技三项费、捐赠等各方面资金组成的有7个，占10%左右（见表2）。从中可看到我国一半以上的科学基金的资金来自科技三项费或国家财政，其次是单位预算拨款或创收收入转入，捐赠基金只占了很少一部分。
表2 各类科学基金的资金来源
若对不同类型的科学基金组织的资金来源进行进一步分析，则可以看到，国家、部门、地方省市建立的科学基金大多是靠原有的政府或部门拨款（科技三项费），或专门的财政拨款，只有极少数基金组织还想法从其它渠道筹款。与此相反，民间基金会则清一色地依靠社会捐赠，基层基金组织则依赖于本单位的创收收入提成或单位预算拨款。
各类科学基金组织的资金来源之所以比较单一，究其原因，一方面是我国除民间科学基金以外的大多数科学基金组织尚没有树立起在市场经济中科学基金需要“推销、经营”的思想，不重视科学基金的广泛宣传，以使全社会认识到科学基金的重要性，从而激发起全社会关心科学基金发展的积极性，而只是单纯地依赖于国家增加对科学基金的投入，对社会捐赠则采取了守株待兔的态度；另一方面也有不少科学基金组织的领导人自视清高，不愿接受企业或个人的捐款，怕沾污了科学的光彩。还有就是我国税收政策的影响，在我国，国内的企业捐赠目前不给予免税，企业必须用自己的税后利润捐助，这也在很大程度上削弱了国内企业捐助的积极性。海外捐资基金在民间科学基金集资中占有较大比重，但其局限性较大。海外主要捐资者是热爱祖国的华裔实业家，其所捐资金一是扶持人才培育（教育），二是鼓励人才竞争（设奖）；非华裔的海外资助则主要是与社会和经济发展有关的项目研究。一般地，只有与中国一些传统技术、生态特色有关的基金会才具有较强的吸引海内外捐资的能力，如中医药、野生动物保护等基金会[3]。
应该说我国政府对科技还是非常重视的，这从科学基金中国家拨款的逐年增长上可以清楚地看到。表3、表4、5列出了浙江省自然科学基金和国家自然科学基金历年资助额的增长情况。
表3 浙江省自然科学基金历年资助情况
年度
88 89
90
9192 平均增长
金额 195.00
260.00
271.00
278.00
361.60 9.2%
项数 216
198 181 158
158 -5.4%
强度 0.9
1.3 1.5 1.8
2.3
31.1%
资料来源：浙江省自然科学基金历来资助情况，浙江大学科研处，1993年。
表4 1986年以前国家自然科学基金资助情况
表5 国家自然科学基金1986年以来的面上资助情况
注：1991以前的资助额以下各项为面上自由申请项目总计。
资料来源：国家自然科学基金资助要览(1986--1990)，国家自然科学基金委员会，北京大学出版社，1992年
从表中可看到，不管是浙江省自然科学基金还是国家自然科学基金，近几年来基金总额和资助强度均呈增长趋势，我国国家自然科学基金的国家拨款1990年比1989年增长了12%，1991年则增长14.7%，1992年又比1991年增长了16.6%，增长率是比较快的，但是，尽管国家拨给的科学基金逐年增长，还是远远不能满足科技工作发展的需要。为了保持一定的资助强度，各科学基金随着申请人的日益增多，平均资助率正逐年下降，近几年已大多在20%以下。国外的科学基金资助率一般都比较高，如87年美国国家科学基金会的资助率为40%，加拿大为60%，德国为70--80%。在我国，根据专家的评审，在国家自然科学基金每年的申请中，大致有35%左右是属于优秀的[6]，但由于缺乏足够的基金，为了保证资助的强度足以开展工作，就只好降低资助率，而资助率的不断下降又在很大程度上影响了科学人员的积极性和科学基金的作用。
由于我国的四个现代化建设各方面都需要大量的资金，要靠国家在近期内大量增加对科学基金的拨款是不现实的，因此，如何运用各种手段，吸引各单位和个人对科学基金的捐助，增强基金的自我增殖能力，使各基金既能使其评审出来的绝大多数优秀项目得到资助，又能保证其资助的强度足以使获资助的科技人员开展工作，是科学基金充分发挥其作用所必须解决的一个问题。
3 在现行的基金项目立项审查中，主要依据“同行评议”方法，但现行的“同行评议”评审方法并没有很好地解决基金的合理投放问题。
公正性、民主性、科学性，是科学基金能否得到广大科技人员的信赖，科学基金制能否生存发展的关键所在，它要求摸索一套科学的民主的、符合我国实际情况的评审和管理制度，并加强相应的法规工作。竞争越激烈，对公正性的要求就越严格。
在现行的科学基金项目立项审查中，国内主要依据的是“同行评议”方法。
国家自然科学基金会的专家评审系统是国内科学基金组织中比较正规化的评审系统，由分布于科技第一线的数万名通讯评论专家和由6百多名高水平评审专家组成的50多个学科评审组、及部分委内专家三方面组成。在评审过程中，首先由各学部进行形式审查，然后由5--6名同行进行通讯评议，同行评议结果经学科主任综合意见后再招集学科组评审专家进行评议，提出资助建议，最终经委务会议批准执行。它是以广泛地征求专家意见和严格的评审程序保证评审工作的公正性和权威性。
一般来说，行业、部门或地方的科学基金会也都建有各自独立的专家评审系统，象地震科学联合基金会吸取了国内外同行评议评审形式的特点，坚持采用定性与定量相结合的评审意见表，把定性的分析审查意见不仅作为是评价申请优劣的文字依据，而且将其作为是完善申请项目的科学咨询意见，或对存在学术见解差距的课题申请者难得的咨询意见；把定量的评分作为评审优劣排序的难以替代的选择。
与此相反，我国民间科学基金会则由于管理力量和财力有限，大多采用的是专家推荐，基金会审批的方式。如我国第一家民间科学基金会——中国科技发展基金会的项目评审就主要依赖于下级学会专家的推荐。
从理论上说，同行评议方法本身没什么不好，它是科学评价中的一个重要手段，世界上大多数国家也都采用此法。“同行评议”的有效性主要依赖于其实施过程中一系列做法。在这一方面，我国现行的“同行评议”还存在着一些有待于改进的地方。
首先是“同行评议”方法对一些“非共识”创新研究的扼杀。科学基金择优资助的标准之一是创新性。对于一般的创新性设想，同行可以从各方面加以客观的评价，这也正是科学基金项目评审大多采用“同行评议”方法的主要原因之一。但是由于现代科学技术发展的高度深入和基础研究的高探索性，对于一些与通常做法有很大差别的创新性设想，人们常常会有截然不同的看法，再加上所选择的同行可能并不一定是真正的“同行”，使得一些独创性的创新思路往往为大多数专家所否定。虽然有的科学基金组织中也设有一部分基金，视情用于这一类项目的资助，但随意性较大。因此，如何在采用同行评议的同时，研究出一种处理“非共识”问题评审资助的科学程序，是科学基金进一步加强对创新性科学研究资助所需解决的问题。
另外，为了保证公正性，国外实行彻底回避制度，我国的科学基金组织则并没有实行彻底的回避制度，大多只是实行直接的回避制度，即允许参与科学基金评审工作的专家申请项目，只是在评审时要回避。由于参加基金项目评审的专家也可以申请基金项目，这样一来，即使在管理上采取了一些相应措施，同行评议这种方法也还是难以杜绝受人际关系等非科学因素的影响。根据赵红州等人对国家自然科学基金委1990年资助情况的定量评估，获资助者中85.6%的学者在1988--1990三年间没有在国际权威杂志（其中包括国内最重要的十种期刊）上发表过一篇论文，1985--1990年六年间没有被国际权威杂志上的文章引用过的文章。这在一定程度上表明，在科学基金的发放中，对除学术水平外的因素（申请机构的名声，申请者的地位、评审者的学术背景及其与申请者的关系等）的考虑实际上占着很大比重[5]。这也表明采用现行的“同行评议”方法，并没有能够很好地解决基金的合理投放问题。
4 对基金成果的管理不力，影响了科学基金的资助效益。
科学基金的主要任务是出成果、出人才，因此基金成果的管理至关重要。科学基金自实施以来，取得了不少成果，但这些成果并没能得以广泛传播和加以有效运用。目前大多数科学基金组织只注重基金的前期管理，而对成果的管理则比较薄弱。例如，国家自然科学基金会规定基金资助的项目发表论著必须加注，但在前几年的实际工作中并没有加以落实，所资助的基金项目不管质量如何，只要发表了几篇文章或写个总结报告就可结题；基础研究的成果主要以论著的形式发表，但基金项目的成果发表率却不尽理想。1982--1989年国家自然科学基金会共批准17486个项目，到1990年为止，在学术刊物上发表论文55053篇，平均每个项目仅3篇多一点；出版专著1383本，专著出版率为7.9%。[2]
科学研究成果以科学论著的形式及时发表是促进科学研究发展必不可少的方式，但目前发表率这么低，当然是应该加以改进的，缺乏出版经费是基金成果发表率低的一个外部原因。现在论著的发表，都要交纳一定的版面费或出版费，特别是基础研究论著的出版，目前没有相当的出版资助几乎是难以完成的。国内大多数科学基金，包括国家科学基金，都没有设立科学出版基金，而一些出版社设立的科技专著出版基金规模又很小，作用非常有限。地震科学联合基金会在经费非常困难的条件下，为了保证最低限度的优秀科学基金成果论著得以出版，从1988年开始资助科学论著出版，这在国内自然科学基金界是算比较突出的了[4]，但也是僧多粥少。因此，如何加强基金成果管理，并提高基础研究成果的发表率，是发展科学基金制所迫切需要研究的问题之一。
* 国家自然科学基金资助