工会组织行政化的危机与治理对策，本文主要内容关键词为：工会组织论文,对策论文,危机论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D412.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-7753(2014)04-0020-05 工会组织行政化是指工会在其组织体系、功能、人员、经费来源等方面受到政府或者企业行政的控制和制约，失去独立活动的空间，偏离工会的本质职能而成为政府或者企业行政的附属机构。工会组织的行政化倾向使得工会因受制于行政而发生了身份扭曲，导致了工会的角色冲突，无法正常维护职工的合法权益。 一、工会组织行政化的历史根源 工会组织行政化倾向有着其历史根源，与计划经济体制有着直接的关系。新中国成立之后，工人阶级活动方式以及工会组织的工作方式都随着国家政权的建立而发生了重大变化。工人阶级成为国家的领导阶级，工会组织的工作重心也发生巨大的转变：由新中国成立前维护工人经济利益，配合共产党完成反帝、反封建的民主主义革命转变为以经济建设为中心，确保工业的生产秩序，并配合各种形式的劳动竞赛活动。工会在单位体制内的职责任务主要界定在“以生产为中心，生产、生活、教育”领域，工会组织除了动员工人阶级进行生产和劳动竞赛之外，主要负责的是群众的文体娱乐、生活福利等方面的工作，因此工会组织处于政党和行政组织的辅助地位，工会工作行政化。有人曾编了一句“顺口溜”来描述改革以前我国企业内部党、政、工三者之间的关系，“党委发号召、厂长作报告、代表举举手、工会跑龙套”。一些工会职务甚至成了政府照顾干部安置“安乐型”、“无能型”、“带病型”干部的处所。① 1978年以后，中国进行了以建立社会主义市场经济为核心的经济体制改革，市场经济代替计划经济不仅仅是经济体制的变革，同时是一场深刻的社会变革，它极大地影响着中国社会的各个方面。随着市场经济的逐步引入，中国的所有制结构逐步走向多元化，劳动关系逐步走向契约化。由于劳动用工存在一定的不规范，劳动争议案件迅速上升，劳工为了增加工资而引发的停工事件也时有发生，劳资矛盾凸显，成为中国社会的主要矛盾。 计划经济体制下形成的行政化的工会组织无法完成在市场经济体制下维护职工合法权益的要求，工会的维护职能受到了党和政府的高度重视，尤其是《工会法》、《劳动法》相继颁布实施以后，工会的维护职能得到了突出和强化，为工会大胆地依法维护职工合法权益提供了可靠的法律依据和良好的客观条件。然而，由于长期高度集中的计划经济管理体制的影响，工会依然没有摆脱政府及企业的行政制约，这严重制约了工会维护职能的有效发挥，工会组织去行政化问题依然是当今工会建设中的关键所在。 二、工会组织行政化的弊端与危机 工会组织的行政化倾向导致了一系列问题，行政化的工会组织不能独立自主地开展工会活动，在组织功能上失去了维护职工利益的能力，也失去了群众组织的特色，削弱了工会在无产阶级政党与工人阶级之间的链接作用。 (一)工会组织的行政化导致了工会在维护职工权益方面缺位 工会组织的行政化导致的工会维权缺位在基层工会和基层以上工会都有一定表现。在基层工会方面是许多基层工会建于企业中，这种建会方式的先天不足导致基层工会受制于企业主而运作不起来，即使是运作较好的基层工会也主要表现在工会福利性这一方面，而难以很好地履行代表和维护职工权益的基本职责。而在基层以上工会组织这方面，由于工会被纳入公务员管理体制，工会主要领导干部被纳入党政领导干部管理范畴，这虽然增加了工会在政治体系中的位置和权力，但是由于工会组织的行政化和官僚化倾向，工会组织更多表现为行政组织的特色，尤其是在一些主要以GDP和稳定为政绩考核指标的地区，政府担心工会的维权活动影响到企业的投资环境，工会组织维护职工权益的空间自然受到限制。因此，无论是基层工会还是基层以上具有一定行政权威的工会，都表现出了行政化倾向而限制了依法独立自主维权的空间，因而表现出工会在维护职工权益方面的缺位。 (二)基层以上工会组织与基层工会组织之间缺乏良好的联系和制约机制 在计划经济体制下，公有制企业的基层工会和基层以上工会组织在人员任用上可以在体制内流动，不存在严重的分隔和断裂。而在市场经济体制下，基层以上工会与基层工会之间缺乏良好的联系和制约机制而导致了二者之间的分隔和断裂。这种分隔和断裂不是表现为上级工会的任务和命令无法下达，而是表现为：在基层工会特别是企业基层工会和基层以上工会无法实现工会干部的流动；基层工会与基层以上工会的联系减弱，特别是缺乏下级工会联系和制约上级工会的机制；一些基层以上工会对下级工会和职工需求不熟悉，无法为基层工会提供有效的政策供给力量支持。 (三)工会组织的行政化常常导致工会干部十分尴尬的行为角色 工会的职能虽然把维护职工的利益作为基本职能，但工会还担负着超越职工利益团体之外的多种公共职责，工会更多地展现为一个负有多种职能的社会功能团体。工会的双重政治定位和双重维护职能在计划体制下一般能够协调作为代表职工的部分利益与国家整体利益之间的矛盾，双重身份能够相安无事，不会有太大矛盾。但这种双重政治定位和双重维护职能在市场经济体制下，遇到了诸多矛盾和冲突。在市场经济条件下，随着现代企业制度的建立，企业逐步成为与国家相分离的经济实体，职工与企业投资方或管理人员发生的冲突一般只是具有经济性质的冲突，不是针对国家和政府的。在劳资矛盾冲突的过程中，企业工会由于受制于企业主和企业行政，无力维权，作用得不到有效发挥，而地方工会在矛盾升级引发停工影响到社会稳定的时候，往往被地方党政派到一线去调解和斡旋劳资冲突，结果造成工会处境十分尴尬。 (四)工会组织的行政化导致“工人非正式组织”开始发展起来 一些工人的利益诉求无法通过工会得到有效的回应，会选择其他的途径进行利益维护，导致许多“工人非正式组织”开始发展起来。“工人非正式组织”是指未经法律程序认可，以工资收入为主要生活来源的劳动者为维护自身劳动权利、经济利益而自愿结合的群体组织。最早出现的这类组织是以地缘、亲缘、血缘关系为纽带的，如“同乡会”、“联谊会”等，后来逐渐发展为跨企业、跨行业、跨地区的“打工仔协会”、“下岗职工联谊会”等。工人非正式组织以经济利益为主要诉求目标，不具备政治诉求，他们主要是填补工会在维护职工利益方面的缺位。但是随着劳资矛盾的升级和增多，也出现了工人针对政府和政治体制的政治诉求。例如，在有的停工事件中，一些工人对企业工会和上级工会的表现感到失望，公开谴责这些工会，而且要求重新选举和建立自己的工会。 (五)工会组织行政化导致了工人对工会组织的认同危机 工会组织作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，其吸引力和凝聚力就来自广大职工对工会的信任和认同。然而，目前一些职工对工会的认同程度偏低，遇到问题和困难找工会的少，去找政府、亲戚朋友、教友的很多。在职工群众的眼睛里，工会还是停留在扶贫帮困、组织福利活动的老样子中，而在维护职工权益、提高工人工资方面作用不突出。 (六)工会组织行政化导致一些基层以上工会蜕变成官僚化组织中的社会特殊团体 密切联系职工群众是工会组织具有广泛代表性、群众性的前提条件。1978年10月在北京召开了中国工会第九次全国代表大会，邓小平强调，“工会组织必须密切联系群众，使广大工人都感到工会确实是工人自己的组织，是工人信得过的、能替工人说话和办事的组织，是不会对工人说瞎话、拿工人的会费做官当老爷、替少数人谋私利的组织”。②一些工会组织的行政化导致了工会与工人联系不够紧密，造成了工会组织脱离工人群众的现象。 (七)工会组织的行政化削弱了工会在无产阶级政党与工人阶级之间的链接作用 工会在无产阶级政党和工人阶级之间处于“传动装置”的链接点的位置，一方面将政党的政策传递给工人阶级，另一方面是将工人阶级的愿望和要求以及群众的真实情况反映给党组织。工会只有最广泛地联系群众，才能成为政党和工人阶级之间的“传动装置”。列宁认为“联系群众，也就是联系大多数工人以至全体劳动者，这是工会无论做什么工作取得成绩的最重要最基本的条件”。③而工会组织的行政化使一些工会逐步脱离了群众，削弱了工会在无产阶级政党与工人阶级之间的链接作用。 三、去行政化：激活工会组织活力 工会组织的行政化倾向成为制约工会功能发挥的关键，工会组织去行政化的问题成为工会改革的一个十分重要的内容。党的十三大报告中就曾指出：工会等“群众团体也要改革组织制度，转变活动方式，积极参加社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服‘官气’和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任。”④工会组织去行政化问题，是中国共产党和工人阶级对工会组织双方面的需求。工会组织只有去行政化才能广泛地联系工人群众，才能实现在无产阶级政党和工人阶级之间的有效链接，也才能有利于政党形成稳固的阶级基础，有利于维护工人阶级群众的权利和利益。工会组织适应维权的需要，克服“官气”和行政化倾向需要具备以下几个方面的条件： (一)坚持工会在党的领导下独立自主地开展工作的原则 坚持党对工会的领导是由党的性质和所担负的历史使命所决定的。中国共产党是工人阶级的先锋队组织，担负着领导国家和人民建设社会主义社会的伟大使命。工会只有在党的领导下才能在革命战争时期和社会主义建设时期更好地发挥作用。但是，坚持党对工会的领导并不意味着由党组织来包办工会的具体工作事务。党的十三大报告就明确指出，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。因此，工会在党的领导下要独立自主地开展工作。这是由以下方面决定的：首先，组织的性质不同。共产党是无产阶级的先锋队组织，工会是工人阶级的群众组织。刘少奇同志说：“工会不是工人先锋队的组织，它必须使自己成为先进的、普通的以至落后的工人都能加入的组织，然后工会才能具有自己应有的群众性。”⑤其次，组织在国家中的位置不同。共产党作为国家的执政党掌握着国家的政权机构，作为执政党必须从全国人民的利益出发，综合考虑各阶级阶层的利益，而不能单单考虑工人阶级一个阶级的利益。而工会组织作为工人阶级的群众组织，具有特定的利益代表团体的性质，其必须代表工人团体的利益，否则工会组织生存的价值和空间就非常有限。正因为工会组织与党组织性质不同，在国家中的地位不同，考虑和代表的阶层的范围不同，因此，党组织要保证工会组织按照群众团体的性质，在党的政治领导下独立自主地开展工作。 (二)确立和落实维护职工合法权益是中国工会的基本职责 组织的定位决定着组织的工作内容，更决定着一个组织的生存发展空间。工会组织在市场经济条件下能否真正代表和维护工人阶级的利益决定了工会组织的生存和发展的空间，决定了工会的力量。面对着工人阶级的维权需求，工会组织在计划经济体制下形成的“生产、生活、教育”为三大职能的工会职责定位已经无法适应市场经济条件下对工会的要求。2001年修改后的《工会法》作出了“维护职工合法权益是工会的基本职责”的明确规定，使维护职能成为高于并统率工会其他职能的本质职能，成为“基本职责”，即工会之为工会必须履行的主要职能。中国工会第十六次全国代表大会于2013年10月22日通过了《中国工会章程(修正案)》，明确规定中国工会的基本职责是维护职工合法权益。维护职工合法权益是工会基本职能的定位有助于工会组织更好地代表职工的利益，各级工会组织切实履行工会基本职责是关键，同时为了履行工会的维护职能，需要建立相应的利益维护机制，例如健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等一系列机制来保障把维护职能落到实处。 (三)民主选举工会各级领导机关，实现工会组织的群众化、民主化 民主选举工会领导人是增强工会活力的组织保证，《工会法》和《中国工会章程》都规定了工会的各级领导机关都要由民主选举产生，“各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生”。民主选举工会领导人是增强工会活力的制度保证。然而，基层工会领导人的产生，从1957年起，实际上执行的是委派制。党的十一届三中全会以后虽然有所改善，但实行的是等额选举制，其实质仍是委派制。工会干部的行政化倾向与工会干部实际上的委派制有着重要的关系。委派制的工会干部首先是向任命他的同级党委和上级工会组织负责而不是向工会会员负责，最后导致的是工会干部缺乏群众基础，工会组织脱离工人群众。为此，党组织要考虑到工会组织是一个群众性组织的特殊性，改革工会干部的管理制度，工会干部的任免、管理、调动等应严格按工会章程办理，工会领导干部的产生也应实行民主选举。落实工会的民主选举制度是工会代表工人权益的基础和前提，也是我国发展民主政治的一个重要内容。 工会组织的民主化集中体现在工会的代表大会、工会委员会和各级工会的领导人是由会员直接或者间接选举产生，是通过投票表决而授权的。目前，完善工会干部的民主选举制度需要改进以下环节： 1.改革和完善候选人的提名办法。候选人的产生是选举的第一步。候选人的提名办法不能沿袭过去单纯的由组织推荐、内定等做法，而要顺应民意的潮流，充分体现会员的意志。因此，在不断完善组织提名制度的同时，要逐步建立和实行组织提名与“选举人”联合提名候选人的制度，并明确规定其所占的比例和具体操作程序，以形成完备的自上而下和自下而上相结合的候选人制度。 2.逐步扩大直接选举的范围。目前，直接选举主要是在基层工会适用，工会章程规定了基层工会主席、副主席应由全体会员或会员代表直接选举产生，选举方式为无记名投票方式。直接选举更加有利于直接体现工会会员的真实意志，因此，直接选举的范围除了在基层工会实施之外，可以在街道、乡镇一级工会首先实行，成熟后逐步向上推开。 3.扩大差额比例，不断完善差额选举制度。有差额才会有竞争，差额的比例决定了竞争的激烈程度。因此，不断完善差额选举制度，扩大差额的比例，是工会民主化的重要内容。此外，也要逐步扩大差额选举的适用范围和层次。 (四)健全工会内部的民主生活和民主制度，建立基层工会与基层以上工会的联系和制约机制 基层工会受制于企业主而无法很好地维护职工的合法权益，基层以上工会又被纳入行政化管理体制而无法感同身受基层职工群众的需求。因此，工会要健全内部的民主生活和民主制度，尤其是建立基层工会对上级工会的联系和制约机制，改变工会组织长期以来形成的上级工会单向的、行政化的、命令式的工作作风，和下级工会被动地接受上级工会任务的工作方法，建立基层工会与基层以上工会的相互联系和制约机制。这种制约机制可以从以下方面着手： 1.建立会员评议机制。建立会员评议工会工作和工会干部的制度，凡涉及会员群众利益的大事，要由会员群众或代表大会讨论决定。自觉接受职工群众和会员对工会工作的监督，把对工会组织的评价权交给职工群众和下级工会。各级工会部(室)年终考核让大口工会打分，各级工会机关干部年终考评与其下基层联络的单位工作完成情况挂钩，促进工会组织作风转变，防止行政化、机关化倾向。 2.进一步发挥工会委员会的作用。各级地方工会代表大会应建立本级工会委员会和常委会的《议事规则》或《工作规则》，规定委员会、常委会和主席办公会议的各自职责，从而使根据联合制、代表制产生的委员会和常委会切实发挥作用。 3.推进工会代表大会代表常任制的试点。要充分发挥工会代表大会代表的作用。工代会代表是基层职工民主选举产生的，代表仅仅在工代会召开期间发挥作用，会议结束代表的使命就完成了，这不利于工会代表作用的真正发挥。为了更好地发挥工会代表的作用，可以参照人代会和党代会的办法，实行工代会代表常任制。 (五)打造一支职业化、专业化工会工作者队伍 努力提高工会干部队伍的整体素质，使独立于企业之外的职业工会工作者能理直气壮地维护广大职工群众的合法权益，协调劳动关系，促进社会稳定，发挥工会应有的作用。在基层工会中，兼职工会工作者受制于企业，难以履行代表和维护职工权益的基本职责；另一方面，兼职工会工作者对于如何有效维护职工利益也缺乏专业知识。因此，培养一支职业化、专业化的工会工作者队伍是加强工会建设的人力资源基础。职业工会工作者与传统意义上的工会干部，最大的区别在于职业工会工作者具有“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”等鲜明的职业特征，独立于企业的职业化工会工作者能理直气壮地维护广大职工群众的合法权益。专业化的工会工作者是市场经济条件下更好地维护职工权益的必然要求，只有熟悉相关领域如劳动就业、工资分配、社会保障、劳动保护等方面的法律法规和政策，同时掌握协商本领，熟悉谈判技巧的工会工作者才能更好地维护职工的权益。 (六)精简会议、文件，重心下移，服务基层 党的十八大报告指出，要“下决心改进文风会风，着力整治庸懒散奢等不良风气，坚决克服形式主义、官僚主义”。党中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，目的就是反对党政干部身上存在的形式主义和官僚主义作风。作为工人阶级的群众性组织，工会更需要克服自身存在的官僚主义、形式主义、文牍主义作风，精简会议、文件，重心下移，重视调查研究问题，以朴实的文风和务实的作风去贴近基层，服务基层。 ［收稿日期］2014－07－02 注释： ①王爱文：《社会劳动关系：演变过程的考察与分析》，红旗出版社，1993年版，第35页。 ②《邓小平文选》第2卷，人民出版社，2002年版，第128页。 ③《列宁选集》第4卷，人民出版社，1972年版，第589页。 ④《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1987年版，第46页。 ⑤《刘少奇选集》下卷，人民出版社，1985年版，第97页。