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蒋树声：今天非常高兴也非常荣幸，能够邀请到北大、清华、人大、社科院、劳动和社会保障部、民政部、发改委的八位专家，在百忙之中来参加座谈会，我代表民盟中央向大家表示感谢。
社会保障是民生一个非常重要的方面。十六大以来，中共中央一系列的战略思想包括以人为本、五个统筹、科学发展观，还有建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等等，都与民生，与今天讨论的内容有密切的关系。社会保障对于维护社会稳定、促进社会和谐、支撑经济快速发展起着重要作用。解决好这个问题是我们的执政党和政府一个非常核心的任务。在十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，就专门有一节谈论社会保障问题。对于民盟来说，社会保障也是我们参政议政的一个重要内容。在过去的几年中，民盟利用自己的优势组织了很多次调研，向中央提了很多建议，这其中也有部分内容与民生、社会保障有关。
民盟有很多好的传统，其中之一就是从民盟的前辈一直到费老、丁老，都对国家大事、对民生非常关注，所以民盟还是要继续老一辈的光荣传统，把它一代代传承下去。无论是调研、参政议政，还是建言献策，都要把关注民生作为一个非常重要的内容。
此次请各位专家来讨论民生问题，一方面是座谈，另一方面对民盟来讲也是学习、调研的过程。希望大家就社会保障系统的重要性、现状、存在的突出问题和问题的根源，如何解决，如何推进等进行探讨、交流，各抒己见，畅所欲言。
从改革社会保障入手缩小差距化解矛盾
郑功成：近两年来，中央对社会保障的改革和发展高度重视，这不仅表现在中央政府与主管部门层面，甚至也表现在商务部、外交部等部门工作中。如商务部本来是开展国际贸易的，但它现在对社会保障也在高度关注并起着积极推动的作用，因为随着国际贸易的发展，全世界都在关注中国。你的经济发展这么快，福利水平怎么样？你是不是一个负责任的大国？你的民生问题解决得怎么样？是不是值得信赖？这就把国际贸易和社会保障的发展联系在一起了。外交部门也是如此，近年我有机会访问一些国家，在和驻在这些国家的中国大使及外交官员交流时，他们和我谈得较多的一个话题，就是现在中国的劳动力成本、产品价格都这么低，有的国家认为中国在倾销，而劳动者的福利却缺乏保障，使外交工作的难度加大。过去商务部和外交部最重要的任务是招商引资，现在却在日益高度地关注国内社会保障制度的建设。这当然不只是国内发展的需要，它还直接关系到中国作为一个迅速发展中的大国，应该如何通过社会保障制度给人民以日益安全的预期和实现国民福利同步增长来树立自己形象的问题。
我曾经多次阐述过“教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源、社会保障是民生之安全网”的观点，今天围绕“社会保障是民生之安全网”这一主题，再从四个方面发表自己的一些看法。
一、必须充分认识到社会保障和社会和谐之间的正相关关系。
社会保障是民生之安全网，只有社会保障制度健全了，老百姓才会有安全感，倘若社会保障制度残缺，则人民就会不安，因此，关注民生必须首先让人民有安全感并对未来有安全预期，这就需要通过社会保障制度安排来免除他们的后顾之忧。如果我们注意观察一下当代世界，就会发现这样一种现象：凡是社会保障制度健全的国家，社会一定是高度和谐的；反之，这个逻辑同样成立。社会保障和社会和谐之间完全是正相关的关系，社会保障健全与否直接决定着社会的和谐程度。在资本主义的发展史上，是社会保障制度的确立使其开始摆脱野蛮而走向文明社会，也是社会保障制度使资本主义缓和了自己的痼疾而保持了持续发展的生机；而社会保障对于社会主义而言更是其应有之义，社会保障制度的健全程度决定着社会主义社会的发展阶段。因此，社会保障制度是一个国家和谐发展和文明进步的显著标志，这应该是世界公认的。
在我国现阶段，各种差距、矛盾、冲突的存在及一些社会问题的恶化，其实都与社会保障制度的残缺直接或间接相关，因为没有社会保障便意味着人们分享国家发展成果没有了相应的机制。如贫富差距的持续扩大与社会救助体系的残缺相关，劳资力量对比的失衡与劳资矛盾的恶化又与社会保险制度不健全直接相关，老年人、残疾人等群体生活弱势则与各项社会福利事业发展严重滞后直接相关，城乡差距扩大化同样与公共福利资源不足并在城乡之间分配不公直接相关，因此，要缩小差距、化解矛盾、缓解社会冲突，必定从社会保障制度入手。这是我的一个基本判断。
我认为，在国家已经高度重视社会保障制度建设的大背景下，尤其急切需要澄清现阶段对社会保障制度的一些认识误区。比如，高福利一定是低增长，高福利一定损害竞争力，这个逻辑其实是不成立的。北欧国家现在有着世界上最高水平的福利，按照一些国际组织的排名，他们的国家竞争力却一直位居世界前列，这表明世界上最有竞争力的国家恰恰是福利水平高的国家。再比如，社会上流行的另一种观念就是高社会保障水平会制造“懒人经济”，并以“不能养懒汉”为由来否定发展社会保障。我认为，“社会保障与社会福利不能养懒汉”无疑是正确的，但这绝对不能成为不发展社会保障和不增进国民福利的理由。我们宁愿养一个懒汉或者少数懒汉，也不能让多数人因缺乏社会保障而陷入生存恐惧之中。对于懒汉现象，只能通过完善我们的制度并强化管理与监督机制，但千万不能以此为由来否定社会保障制度的作用和政府在建设社会保障制度及促进国民福利增长中的重大责任。
还有一种观点，就是在社会保障改革中强调政府的有限责任。而事实上，政府在保障民生和改善民生方面应该承担着无限责任，因为政府不是公司，政府的基本使命甚至是唯一使命，就是切实保障民生，持续不断地改善民生，这种职责当然是没有止境的。
对于诸如此类的认识误区，我认为到目前为止不仅没有从理论上澄清，而且有些还正在影响着我们的社会保障政策决策。
二、对于当前社会保障制度改革的主要问题，应该达成共识
首先是维护社会公平正义和促进共享发展成果的价值取向与建制理念，一直未能真正得到确立。市场经济天然地追求效率，而社会保障制度天然追求社会公平。由于过分强调效率优先兼顾公平，我们的社会保障政策越来越像经济政策，而不像追求公平的社会政策。
第二个问题是社会保障严重不足，国民福利的增长严重滞后于国民经济的增长。虽然我国经济持续高速增长了三十年，但绝大多数城乡居民依然缺乏相应的社会保障，现阶段社会保障的供给与城乡居民的需求严重不相适应，与国家财力的持续高速增长也明显地不相适应。
第三个问题是社会保障责任划分不清，责任分担机制并不明晰，这构成了社会保障制度健康发展无法逾越的障碍。一种制度的合理设计一定是责任清晰的。我们已经确定了社会保障责任分担的原则，但主体各方的责任边界却并不清楚。历史责任怎么化解？现实责任又怎么承担？政府是什么责任？民间、社会和市场是什么责任？中央政府与地方政府的责任如何划分？目前这个边界是完全模糊的。比如各级地方政府的事权和财权不匹配，就导致了很多问题。三个责任的划分不清，既影响了新型社会保障制度的建设与发展，也影响了政府及其他各方承担责任，更影响了各级政府在社会保障方面责任的合理分担。
第四个问题是立法滞后。改革以来，社会保障制度总是试点先行、渐进改革。摸着石头过河在过去是我们的经验，现在已经成了我们的包袱，尤其对于社会保障，因为这个制度本身就是为了化解不安，提升生活稳定感和安全感的，结果你老是试来试去，还出现制度失守的现象，其信誉与信用就大打折扣，国家与相关群体都付出了巨大的成本。
第五个问题是现行制度的有效性不高，有的还存在着重大的缺陷。就制度的公平性、规范性及对就业的促进作用等等而言，改革中的问题颇多，有效性不高。例如，失业保险促进就业的功能得不到有效发挥，最低生活保障制度让人很容易陷入贫困陷阱，医疗保险制度令人不满意，甚至正在加速推进的农村合作医疗制度同样存在着农民受惠少的问题，整个社会保障改革所面临的挑战和困难、难题，应该说比上一个世纪还要多，还要复杂。
三、现阶段实际上面临的是双重改革任务
强调现阶段的改革任务更为艰巨，是因为客观承担的是双重改革任务。一是计划经济体制时期遗留的一些问题依然需要通过深化改革才能解决，这个改革任务还远没有完成，如教育体制、医疗体制中的计划经济成分不改掉，新兴的制度所付出的成本就会不断增加。
另一个改革任务就是对以往二十多年来改革中的不足、缺漏、失误只有通过再改革、再调整，才能真正构建起合理的利益调整机制。对计划经济体制遗留下来的问题进行改革，大家比较容易接受，但是对以往改革中形成的利益格局进行调整，对以往改革中的不足、缺漏乃至于失误进行再改革，压力就会特别大。比如养老保险制度，机关事业单位退休人员待遇高，而企业退休人员待遇低，两个群体之间的矛盾就不是很容易调整的，今天的医疗保险制度让人们害怕生病、不敢看病，但在怎么改的问题上意见还很难统一。
可见，国家现阶段面临的双重改革任务，不仅繁重而且复杂，需要调整现存的利益分配格局。新旧问题交织在一起，不能再像上个世纪一样，一边走一边摸着石头，时代发展到现在这一步，必须给出一个清晰的答案来。所以，我一直认为，现在的改革要比过去难度更大，更加需要政治智慧。
四、中国社会保障制度建设的当务之急
中国社会保障制度建设的当务之急，我认为主要是以下几个方面：
1.必须确立国民福利与国民经济同步增长的发展理念，并切实树立社会保障制度公平的价值倾向，这是社会保障制度与生俱来的品格，需要在制度设计与措施方案中得到具体的体现。应当根据公平、正义、共享的原则来检讨以往的社会保障改革和现行制度安排，确保社会保障制度符合公平、正义、共享的原则。
2.加大对社会保障的投入。我国财政的公共性可以说是严重不足，对社会保障的财政供款仅相当于财政支出的12%左右，即使财政支出加上社会保险基金支出，占GDP的比重亦不到5%，这个指标比上世纪90年代的韩国等国占GDP7%以上的指标都要低得多，即使相对于印度这样的发展中国家也是很低的。公共卫生经费支出占国家财政支出甚至由1996年的5%强下降到近年来的 3%。社会保障与国民福利支出在整个GDP结构中明显偏少，这当然表明新增财富并未让国民福利同步得到改善。
3.明确社会保障责任主体各方的责任。当前亟待解决的一个问题就是如何把社会保障责任分担的原则变得具体、可操作，包括政府、企业、社会与民间的责任边界应当通过立法规范更加清晰。政府必须承担应当承担的责任，这就是保障低收入群体的起码生活，促进各项社会福利事业的发展，同时承担社会保险制度转制成本与历史责任，并需要充分调动民间的资源，促使慈善事业健康发展。
4.尽快构建社会保障体系的基本骨架。中国的社会保障体系是一个庞大的体系，它应当有自己的骨架，这就是“两免除一解除”。“两免除”中第一个“免除”指的是免除所有国民的生存危机和生存恐惧，这就需要建立健全的社会救助体系，这个制度的健全就会使人们不再因为生活贫困而陷入绝望的境地；另一个“免除”是免除所有人的疾病恐惧，它需要通过覆盖城乡居民的医疗保障体系来实现。疾病和贫穷是密切相关的。这两个“免除”实际上构筑起了我国社会保障的底线，实现这两个“免除”，保障民生这个基石就比较牢靠了。“一个解除”就是解除老年人的老年生活后顾之忧，不仅需要有养老金等经济来源保障，同时还要有老年服务保障，这也是需要政府现在就高度重视并及时采取措施推进的事情。如果“两免除一解除”都做到了，那么社会保障体系就能够得以确立。
5.走官民结合的社会化发展道路。我们必须充分利用社会资源，调动民间力量。可以说，现在社会资源还是相当丰厚的。2007年的国家财政收入将达到5万亿元，全国居民存款余额今年第一季度就达到了17.54万亿，证券市场上还有十几万亿元等。民间的社会资源还是相当丰厚的，而这些资源目前还没有得到挖掘。尤为值得一提的是，我们的社会慈善事业很不发达。我在香港、日本做过调查，发现法定的社会保障事业和民间的慈善事业已经走向融合。比如香港的养老院等等都是民间的慈善机构，但其大量的资产、资金来源于政府的财政拨款，大概占到了70%。这种现象对政府来说，是用70%的钱办了100%的福利，而对于民间而言，则只运用30%的钱就办了 100%的公益。而在我们政府与民间还完全是两张皮，不要说社会保险和商业保险相结合，就是我们民政部门管的官办福利院和民营企业家办的慈善机构都是两张皮，它们在两个封闭的系统里运行，不可能带来综合效用的提高。这是个必须引起重视并需要解决的大问题。
6.加快立法步伐，完善现行制度。我们的社会保障建设已经进入了一个必须进行定型、稳定和可持续发展的新阶段。社会保障制度的改革是必须的，但也的确是艰难的。因为它不仅涉及到各个利益群体实际利益的重新调整，甚至也涉及到中央政府和地方政府的责任划分，涉及到同一政府不同部门之间的权责划分。因此，社会保障改革与制度建设任重而道远。
要有基本的制度保障才能安定民心
贾俊玲：民生问题涉及面非常广，大到国民经济的宏观调控，小到这几天猪肉价格的上涨。从不同的角度看，有不同的体验和认识。
第一个角度，从与老百姓生活息息相关的民生角度来看，有两个比较突出的关注点：一个是教育。贫困地区教育的困难就不用说了，即便是城镇经济条件不太困难的家庭，教育负担也非常重。还有一个就是郑教授刚才谈到的医疗。人无论年龄大小，总会生病。很多时候贫穷、生活困难都是因为疾病、医疗引起的。
另外一个角度就是改革开放以来，冲击最大的几个方面：一个是住房改革，从原来的福利分房到现在的商品房。另一个是就业，从原来的国家包下来到现在的劳动力进入市场竞争。第三个是社会保险。从原来高度集中的计划经济到今天的养老、医疗、失业等几项改革。
我个人认为，我们国家的这几项改革，成绩显著。因为我们并不像资本主义国家有一个渐进的变革过程，而从原来高度集中的计划经济直接改革为市场经济，大变革基本平稳的过渡。这其中的经验和仍存在的问题值得认真总结，我个人的看法是：
一、把改革开放以来实践证明可行的经验，用制度稳定下来。一个国家必须有一个稳定的制度，而不是依靠某一届某个英明的领导。这样老百姓才会感到国家有基本制度的保障，有安定感。
《就业促进法》、《社会保险法》在征求意见的时候，有人说制定得过于笼统，过于框架化。但我认为：法律之所以制定得比较原则，是因为它首先能够把基本的东西稳定、确定下来，为以后进一步制定具体的法律，或是实施细则等等提供基础。比如《就业促进法》，里面没有具体提到平等就业、就业歧视这些大家关心的问题，但是它明确了在就业方面国家的责任是什么。目前的这些法律都是为了建立一个稳定的法律秩序，为我们的制度打下一个比较好的法律框架基础。我觉得这很有必要。
二、我们对于社会保障体系的研究，多年来都注重在对效率和公平的讨论上。我认为，对于我们这样原来经济不发达，经济基础薄弱的国家来说，在全球化经济条件下，要搞市场经济，效率和公平关系的处理确实是很难，现阶段要很好地平衡利益集团的关系、平衡各个群体的利益关系。比较突出的就是刚颁布的《劳动合同法》，这部法律从征求意见到今天的正式公布，整个过程就是个利益平衡的过程。最初向社会公布的时候，很多反馈意见体现的就是劳资双方的针锋相对。
三、对工人、各种弱势群体的保护，在不同时期要关注它的变化，要根据不同历史时期的特点来改变。改革开放初期，我们总是宣传要依靠我们的劳动力成本优势、土地优势引进外资。但发展到现在，我们已不再像当初用不同于内资的政策来吸引外资，而是对内外资采用了同样的政策。现在已经发展到考虑谈判薪酬的时候了。当前的重点已经不是简单地来设厂，还涉及到外资对国内企业的收购、并购，以及由此引起的对劳工的劳动保护可能会出现新的问题。
最近我参加了一个关于麦当劳、肯德基使用学生打工，没有执行中国最低工资和工时的会议。这件事情前一段影响很大。一个网友说，现在大量私营企业不遵守中国的规定，执行最低工资、最低工时，为什么非要拿这两家企业来说事？我说，麦当劳和肯德基在全世界都有分店，他们在这些分店中要执行所在国家的最低工资和最低工时，为什么在中国就可以把学生作为廉价劳动力呢？当然国内的企业不执行也不对。但对这些外资，更加不可以宽容。还是我的那个观点，随着历史的发展，情况的不同，我们的劳动保护的程度和特点也是不同的。
社保改革应与政府改革互动
杨燕绥：如何进行社会保障的制度安排需要大家的认知和共识，有了这两者才可能进行立法。法律是什么？法律就是建立在共识基础上的妥协的结果。宪法是最大的妥协结果。如果前面没有充分认知，不能把问题说清楚，不同利益群体之间没有达到充分的共识，法律、政策、方案都是不能出台的。所以，社会保险立法的过程就是全社会对此进行认知、共识、妥协的过程。
社会保障改革与政府改革密切相关。社保改革与服务型政府的构建是互动的两个方面。在当前知识经济、全球化的形势下，公共服务需求每天都在增加、变化着，政府怎样去面对这些变化的需求？我们可以得出一个定论：公共服务的需求永远大于政府的能力。这种情况下政府怎么办？有人说学习西方根据20世纪70年代的小政府改革，但实际上很快就发现这不是一个小政府问题，而是一个打造新型政府的问题，包括组织体制的改变。所以到20世纪90年代，西方国家政府改革时，其组织体制就已经变了，已经不是内阁制这么简单，而是把它的内阁和传统官僚体制加以简化、加强，以执行它的政治功能。现在的政府都衍生出了左膀右臂，服务型的政府系统就是它的左臂。没有人说美国的社保总署不是政府，也没有人说澳大利亚的Centrelink不是政府或者新加坡的公积金局不是政府，但他们绝不是像七八十年代传统政府官僚体制下的政府部门，而是以局、署的形式作为完全的公益受托人。它的责任和财政都是法定的，与传统官僚体制下的市长、部长截然分开。这些国家就是用这样的服务型政府来支持一个国家提供公共服务的能力。
我们现在事实上还没有构建起一个真正的服务型政府的体制，这将会是我们社保改革的一个障碍。社保改革应该和我们的政府的改革互动、共进。
这里有三个关键问题：
一是公共财政。可以说，如果我们的社会保障预算没有建立起来，公共财政就还是个口号。在哈佛大学听课，一位老师曾讲到，挣钱是经济问题，花钱是政治问题。这句话有道理，GDP应当首先用在最需要的人群身上。
什么是构建公共财政？就是实实在在地看你的钱放在哪里，怎么花。我觉得可以把社会保障预算，包括公共卫生的预算有没有形成，在每年人大的报告中有没有一个法定的标准来明确体现出要花多少，花了多少等作为一个指标，来评价公共财政的构建与否。
改革到现在，我们遇到过很多问题，有一些教训至今都很难矫正。我们曾经在推进社会保障改革时大讲效率优先，这很荒谬。因为劳动保障部门没有钱，只能让企业提高费率，或者在参保人范围上排斥那些交不起钱的人。新中国刚建立时，我们的社会保障制度是参保人和其没有收入的亲属共同参保，即大保障。而我们现在搞的却是小保障，谁交钱谁受益，自己的老人孩子不能看病。原因就在于没有公共财政基础上的社会保障预算，只好以“效率优先”作为理由。
二是随着一个服务型政府组织体制的构建，才可能有在公共服务环境下管理公共基金的能力。社保基金出问题，我们首先看到的是全国老百姓和媒体都不知道什么是社保基金。因为我们没有法。有法才能有共识。这些年来各种各样的基金，包括企业年金，甚至在某些地方连就业基金都被挪用。这其中最根本的问题就是钱权不分离。
钱权分离是建立公共基金管理机制的基本原则。有决策权的，尤其是拥有动用人财物决策权的人就不能碰公共基金。在钱权分离的情况下，公共基金才会相对安全。我们社保基金出现的问题，就是因为钱权不分离，社保基金和其他公共基金的人财物都由其主管部门负责，如果主管部门官员被商家所利用，而他们的命令又是基金管理人员无法拒绝的，管理公共基金成了高危行业。有人敢铤而走险、顶风作案，从一开始就设置隔离墙。
现在随着公共服务需求的增加，公共基金越来越多，规模越来越大。如果没有钱权分离的体制，也就是公共服务型政府还未成型，那么社保基金就安全不了。社保基金不被挪用只是个消极的安全问题，还没有考虑到货币的贬值问题。所以真正安全的基金不仅在于不被挪用，还在于保值，甚至增值。这就需要一个很好的公益基金的受托机制对它进行投资运作。这些在世界上都有非常好的运作案例，但为什么在中国做不起来？
三是一站式服务。我们的总理很善于发动群众，前两年说看病贵，今年说借贷难，都引起了不小的震动。借贷难的背后是什么？是中央政府和地方，地方政府之间以及政府部门之间一个利益的问题。现在全球的社保系统，也对公共服务型政府提出了一个要求，就是要建立一站式服务。中国成立劳动保障部的时候说要建立五龙治水，现在已经是九龙治水了。九龙不要紧，关键是九龙能不能把水汇到一块。账户风险不同，计划设计不同，问题在于后面能不能信息共享，使老百姓一本账一个窗口。这在计算机技术上肯定可以实现，但是各个部门各有各的算盘，各管自家田，结果就导致豆腐块越划越小，条块分割越来越严重。这甚至可以说是在对抗IT革命和阻碍社会生产力发展。关键是中央政府和地方，地方政府之间以及政府部门之间究竟能不能为了公共利益作一些自身的结构调整，为提供一站式服务打好基础。
蒋树声：现在社保基金的管理在法制建设上到了哪一步？有没有条例可依？
杨燕绥：一、社保基金在立法上应该解决三个核心问题：第一，社保的钱应该从哪里来？第二，钱是谁的？很多人对中国的社保基金都不大清楚。事实上，中国的社保基金有储备基金，那绝对是公共的。五险是半公共性质，是参保人的集体基金，是滚存下来的基金，随时准备使用的。而养老保险、个人账户则纯粹是个人的钱。不同种类的基金的性质不同。因此一定要把基金的产权分清楚。第三，一定要建立钱权分离的公共基金管理机制，建立公益受托人制度。这些受托人机构都是依法产生的，是独立的，不和政府的任何行政体制、官僚体制沾边，而且运作透明，他的收入、支出、行政费用的来源都向人民代表大会报告。现在我们这样的机构全都是挂在行政机关下边，比如社保中心就是由劳动保障部门设立的。这就和几十个已经建成新兴政府的国家完全不一样。美国是由财政部将基金收上来之后马上交给独立的四大托管基金，然后由他们立刻加以运作。
二、社保与经济、社会、人口的互动。社保改革不是孤立的。现在社保和经济发展、就业发展，甚至人口的转型都是密切相关的。中国面临着贸易顺差引来的政治问题，还有人民币升值引来的社会问题，如果社保仍旧跟不上的话，经济发展很难继续平衡。另一方面，积极福利政策即强调就业和社会保障相结合。西方国家保障太多，导致人们不愿意就业；而我们是对求职者支持和保护不够，他们一旦失业或者迁徙就可能陷入贫困。
在美国，“4050”群体还全职全日就业的已不足30%。德国的就业是有弹性的，比如一个人职业生涯35年，那么他干20年也行，因为有20年的养老、医疗作保障。但是我们不行，由于社会保障没有弹性，人们无论如何都得在岗位上待着。一方面我们面临着巨大的就业压力，而另一方面大家又都在岗位上待着。其实对已经就业的人和他已经作出的贡献给予良好的记录，然后使社会保障制度弹性一点，我们就可以释放出很多岗位来。
我们现在做的一个研究就是当劳动力红利人口过去以后，接下来的红利在哪里？实际上是老龄人口。而在我们研究过程中发现，当我们使劲利用劳动力红利人口时，我们的GDP成本太高了。人都有生命周期，在我们取劳动力红利时，正处在他生命周期的中间一段。在用低成本使农民工吃饱的时候，他的孩子以及自己今后养老怎么办？这都将是社会成本。这个问题不尽早解决，将来真的会面临很大的危机。中国要从依赖劳动力红利人口尽快转向创造老龄红利，就是让老人有钱。这样他们可以延期纳税，可以延期消费，还可以延续我们的文化，何乐不为？
三、社保与技术的互动。社会保障改革也有个技术进步的问题。在第28届全球社保大会上，微软公司就指出：21世纪IT最大的买家是社保。但如果社会保障的组织体制、管理体制不改革，谁做谁亏损，垃圾信息会堆成山。社会保障做得好，会促进生产力的发展，但若做不好，就会反过来阻碍生产力的发展。
一步到位建立全覆盖全国统一的社会保障制度
刘福垣：现在我们劳动保障部门操作的方案不符合中国国情，把社会保障、商业保险和政府救济三个范畴混为一谈，实际上是适合于私人资本主义阶段的强制储蓄，商业保险。当前实际操作的强制储蓄商业保险，是按要素分配的时序安排，工资高多扣，工资少少扣，把收入差异终身化。我们现在正处于变革时期，两元结构三七开，还有几亿人处于流动就业状态，他们需要用30年至50年的时间来转变身份，这样的状态下搞商业保险相当复杂。我们劳动者有8亿左右，养老账户只做到了1.8亿，失业账户只做到了1.1亿。从 1992年到现在，才到这个程度，要达到全民保障遥遥无期。社会保障长期不到位，居民就长期不敢消费。内需就长期难以拉动。即使全部账户都做实了，也还有货币的现值和未来值的矛盾。假设一个人从开始工作到退休，用40年积累了40万元，但到退休时这40万元又价值几何？能确保余命20年的正常生活吗？可能那个时候他的儿子一个月就能挣10万元了。这个矛盾是不可解的，最后还得依靠政府伸手。美国政府的账户做得最好，财政支出还占到了60%以上。因此与其这样，我们不如搞成真正的社会保障，不要非和人家接轨。
什么是真正的社会保障？它是社会主义的分配制度，是对按要素分配的一种修正。社会保障是在按要素分配的基础上靠财政分配保障低收入和无收入的劳动者劳动力的正常再生产。它的分配原则是带有共产主义按需分配因素的目标补贴。社会主义就是在全社会范围内剩余价值的大部分归社会占有的主义，而只有社会保障分配才能确保剩余价值的大头归社会占有。现在剩余价值大头归政府占有，达到了6万多亿。但归政府占有和归社会占有是两个概念，一旦建立全覆盖的社会保障制度，解决了老百姓的后顾之忧，才使政府占有的剩余价值转化为归全社会占有，政府才是人民的政府。所以，社会主义就是社会保障主义。社会保障度就是社会和谐度。社会保障到什么程度，社会和谐就达到什么程度。
只有社会保障体制到位了，才敢说是社会主义国家。没有社会保障，就还停留在私人资本主义阶段。去年经济运行达到“三高一低”，其中的高就业才解决了1184万，而农民一年就生育了 1300万，高就业主要解决的还是城市人口，连半个百分点的农民就业问题都没有得到解决。农民进城就业实际上是通过转变分工角色来转变社会身份，进入社会主义市场经济体系。可想而知，要转变8亿农民的社会身份，使他们真正进入社会主义社会是一个多么漫长的阶段。而如果没有社会保障制度，他们就不可能转变社会身份。
我们现在把商业保险、社会保险和社会救济搞混了。我们现在做的是立足于商业保险和社会救济，而社会保障根本没有提到日程上来。我们干的是强制储蓄、商业保险，但说的是社会保障。
如果建立真正意义上的社会保障制度，不用设立账户，也不用10万人来管（现在社保基金有 10多万人来管理），而是纳入财政预算，建立一步到位、全覆盖、高保障度，全国统一的“一高全统”型的社会保障。
一是一步到位。钱哪里来？社会保障基金其实在毛泽东时代就已经准备好了，我们所有的公有资产（包括土地、煤矿等）都是社会保障基金。 1979年邓小平设计的改革，并没有将公有资产量化到个人，这就为我们保存了中国特色。所谓中国特色就是中国的劳动者在面向市场的时候不是真正一无所有，而是巨额国有资产的主人，是带着社会保障基金进入市场经济的。如果不一步到位，就等于否认了公有资产的存在，剥夺了劳动人民对这部分财产的所有权。只要把我们公有资产的租金和利息拿出来1%就够用做社保基金了。我国的社会保障开支应该纳入财政当年预算，并且是第一财政预算，社会保障资金不足其他一切免谈。
二是全覆盖。社保基金不包括谁，都是剥夺了他对公有资产的所有权。不包括农民就侵犯了农民的产权。
三是高保障度。就是必须以下岗失业职工和养老者的劳动力再生产费用为标准，不能以救济的形式，以饿不死为原则。比如一个四级工，失业半年后再上岗，就应该能承担不低于四级工的工作，否则就是劳动力的萎缩再生产。正常情况下，不但要保障劳动力简单再生产的费用，还要包括培训的费用。否则社会生产力的发展进步，将使这些劳动者失去就业的机会。还有就是老年人，这个群体和年轻人不同，退休不是失业，他们应该享受社会平均生活水平。
四是全国统一，不能分区分片。应该统一目标补贴的基本原则，全部纳入中央的财政预算。中华人民共和国的公民在哪里失业，就在哪里养老，就由哪里的财政支出，通过统一转移支付最后都归中央财政来承担。各地的差别不能超过物价和生活指数的差异。
社会保障是社会主义社会的分配制度，它不是按要素分配，也不应按级别分配，应该是目标补贴。比如按照中国现在的生产力水平，整个补贴标准是1000元，你有800元就补贴200元，有 200元就补贴800元，如果一分都没有，就补1000元；而我们现在的养老金不是社会保障，虽然花了4000多亿，并没有花在社会保障上，而是在维护封建的等级制度。如果人们可享受的养老金的多少是按照级别、阶层的不同来划分，这不仅不是社会主义制度，连私人资本主义制度都不是，也与市场经济无关。社会保障制度的分配原则是目标补贴，补贴额是个人支付能力和社会保障标准之间的差额。如果你有花园别墅，你就不能领取社会保障金。除非你将花园别墅出售，住进公寓，钱用光了之后才能领取社会保障资金。如果坚持这样的分配原则，社会保障这个公共用品哪里会不够用？!而我们现在是不该拿的拿了，该拿的没拿着。比如家里有上百万的存款，还要到单位去领取几千元的养老金，这样是很不合理的。理论上八亿五的劳动者都是社会保障的对象，但实际上应该能拿到补贴的是个人支付能力和社会保障之间存在差额的人，国家应该保障这部分人的生活水平。只有当流动性的劳动阶级失业或养老时，才能部分或全额的享受社会保障。而现在是无论该不该拿，都在享受着社会保障，这不是真正的社会保障。
目前的强制储蓄让企业拿工资积金的20%，等于收劳动力消费税，民营企业吸收大批国企下岗工人，结果吸收得越多，支付得越多。再加上三险一保，数目了不得。这些钱根本就不应该让企业拿，因为增加了就业，就等于减少了社会保障支出。吸收劳动力多的，应该奖励才对。现在的政策实际上是打击企业增加用工量，鼓励企业淘汰工人。特别是中小企业的主要社会职能是就业，既然我国的社会保障基金早就准备好了，没有必要继续做什么账户，个人和企业都不应该承担社会保障开支。这才是中国特色。
健全社会救助，切实保障民生
王齐彦：民生问题是社会发展的基础，民生问题解决不好，社会发展就是空中楼阁。
民生问题的层次、类别多而复杂。复杂就在“生”上。与民之“生”有关的问题都包涵其中。如果不用等级观念看，“民”的理解是比较简单的，都是平等的人。民生虽然复杂，但也不外乎两个方面，一个是生存，一个是发展。民政主要是做民生生存的最基本层面的工作，主要是社会救助、社会福利、慈善事业。严格说，慈善不是政府部门直接从事的工作，政府的职责是制定支持发展的政策，引导、组织民间组织去做慈善活动，特别支持如慈善总会等这类社会慈善机构去做。
现在，推动制定慈善法的积极性很高。法的精神是什么？我们过去说法是统治阶级意志的体现。而西方以法为民众、公民意志的集中，这其中带有妥协性。中西关于法的理解虽然不一样，但就制定法的过程来说，立法总要以实际的东西为基础，先有实践，再有政策需要，政策经过实践的不断修正，最后上升为法。现在一说发展慈善事业，就说法律滞后，其实，几乎所有的法律都是滞后的。现在之所以有很多人呼吁制定慈善法，主要还是想解决税收优惠问题。其实，税收优惠，政策就可以解决，而且快捷。
蒋树声：人大常委会讨论公益事业促进法的时候，我曾经将我们的法律和韩国、日本、美国的仔细比较过，发现其中最大的差别就是免税问题。国外对公益事业、教育事业的捐赠比较普遍，这固然与他们的思想观念有关，但如果没有明确的免税，不可能做到那么大。而我们的公益事业促进法中并没有体现出来。这与我们的社会保障系统还是有关系的。
王齐彦：这就是通过税收政策鼓励社会投资问题，韩、日、美步子已经很大。民政在民生问题的解决上最重要的还是社会救助工作。当前我国处于社会主义初级阶段，还存在大量的贫困人口。就民政工作对象看，单单依靠政策进行救助的人数就很多。目前农村低保2200多万，五保供养500多万，城镇低保2240多万。另外受灾群众一年有近亿人次，今年到5月底，灾害救助人次已超过8千万。国家优抚群体规模也达到466万人左右。此外，还有社会福利，现在全国有1.43亿老人，8300万残疾人，57.3万孤儿。我国的社会福利目前还是救助性福利。按照温总理讲的“舰队理论”，如此大规模的贫困人口就是一只掉了队的大船。要是这只船跟不上去，整个舰队就不能顺利航行，这些困难群众的生活困难不解决，就谈不上共同富裕奔小康。
民政部门从建立伊始，就一直强调民生问题、救济问题、孤老残幼的赡养问题。近年来，从为民到和谐稳定，现在到保障民生、改善民生，中央不断发展的战略思想、治国理念对民政工作指导、推动作用很大。
在解决民生问题上，民政首先做的是健全覆盖城乡的新型社会救助体系，来保障困难群体的基本生活权益。通过灾害救助、城乡低保、农村五保，在保障民生方面发挥“兜底”作用。五保供养原来算社会福利，其实它是一种社会救助。还有流浪乞讨人员的救助管理，特别是流浪人群中未成年人员的保护和教育。
蒋树声：灾害救济你们管吗？
王齐彦：是的，原来主要负责灾民转移、基本生活安顿、医疗保证和灾后倒房重建，后来增加了救灾综合协调责任。
关于社会福利问题，我比较赞同功成教授的观点。一些专家、官员建议吸取西方福利国家的教训，为了防止最后国家财政不堪重负而不能走发展社会福利的“老路”。这是似是而非的道理。中国目前连基本社会福利制度都没建立起来，惠及老百姓的福利难以寻觅，就高谈福利水平过高的弊病，令人可笑，让人悲哀。说句不客气的话，多半是已经享有较多福利的人有这种担忧，担忧福利的全民、均等会破坏福利的特权现状。我觉得，目前用于福利的资源总量并不少，而且可用的福利资源量巨大，问题是没有制度，不能普惠。从长远看，中国必将建立健全福利制度，不是现在的“小福利”，而是“大福利”。我有一个想法，就是现时代，是福利制度让“垂死的资本主义”焕发了青春。
从三条保障线转为建立社保体系还有很多工作要做
王延中：前几天国务院发展研究中心的基金研究会准备出一本书，对亚洲经济危机以来中国在方方面面的发展进行梳理，我负责社会保障这部分。借这个机会，我就把我的一些想法向大家介绍一下。
社会保障的概念很模糊，不同人从不同角度有不同的理解。西方社会保障也不尽相同，有的包括了教育，有的包括了卫生，有的包括了就业，而这些我们基本都不放在社会保障的范畴里，只是在救助体系中加入医疗救助、教育救助等。从狭义的社会保障定义上看，我国社会保障发生的重大变化在于从三条保障线转为建立社会保障体系。
三条保障线是我们10年前最突出的矛盾。第一条是国有企业下岗职工生活保障，第二条是最低生活保障，第三条是失业群体的失业保险。当时最突出的是第一条，从1998年底到2000年，中共中央国务院多次开就业、再就业工作会议研究这个问题。以第一条为主导，同时逐步完善最低生活保障制度（即以城市居民的最低生活保障线为标准的最低生活保障制度）和失业保险制度。失业保险制度建立于1999年的失业保险条例，在这个制度没有健全的情况下，要解决几千万人的下岗失业问题、待遇问题、退职离职问题是很难的。从1993年到2006年，国有、集体企业从业人员减少7700万人，其中减少的职工7300万人，国有企业7000万人，集体企业3000万人。这么多国有、集体企业的职工通过下岗和提前退休的方式转化为没有了保障的人群。
2005年底开始，下岗职工再就业中心逐步撤销。到2006年，中央的文件中不再提及下岗，公开的下岗基本没有了。随着第一条保障线的基本解决，就剩下第二条和第三条保障线：最低生活保障和失业保险，失业保险制度覆盖的人群是 1.3亿人左右，最低生活保障制度覆盖的是5000万人左右。这两条制度属于生存危机的制度，不是没有，只是存在很多问题。和我们的经济发展速度相比，保障水平、保障标准、国家投入都还是严重不够的。
从三条保障线转化为两条保障线是被迫的，实施的过程很不容易。要是在西方国家，比如德国，若想把从业人口转化为非就业人口简直是不可想象的事情。所以我们应该肯定政府作的一些正确的符合国情的决策，否则我们国家经济很难保证这么多年的持续增长。
另一个重大变化是基本确立了社会保障体系的框架。框架的主体还是社会保险体系，虽然其中有很多问题，正如刚才刘教授所言。但不能否认，我们现存的社会保险体系仍然是世界最大规模的，养老保险是1.8亿人，医疗保险1.5亿人，失业保险1.3亿人，工伤保险1.1亿人，生育保险七八千万人。这项工作依然是我国社会保障制度的主体部分。虽然社会救助也解决了5000万的低保和救灾，但它是任何社会都会存在的基本救助类保障，不会作为主体。
当然我们也应该承认，在社会保障制度中，存在不少问题：
一是覆盖面很难扩展到全体劳动者。社会保障制度是社会所有劳动者都应该享有的权利，但是我们现在只能覆盖到部分劳动者，而且很难扩展。尽管这两年来劳动保障部、各级政府做了很多工作，但要想让社会保障制度扩展到8亿人口，恐怕还是不现实的，至少农业劳动者很难介入。还有就是对于城市的灵活就业人员和正规就业人员来说，目前的费率设计制度不适合吸纳灵活就业人员。灵活就业人群将来有可能在城市中占据主体地位，经过市场化改造后，正规就业虽然今年来有所扩张，但越发往灵活性就业方向发展，使得社保制度的覆盖面扩展起来很困难。
二是我们现在的社会保障，尤其是老年保障缺口太大，特别是农村的老年人没有保障体系。虽然前段我们出台了医疗保障体系，但仍对农村的养老问题关注不够，应该对农村的养老体系建立一个保障制度。我觉得，可以建立一个国民性的老年保障制度，以税收制度为支撑，为不能参加社会保险的人建立老年保障体系。
三是尽管医疗、失业和其他保险制度在扩张，但传统制度的改革如果不解决，新制度的建设必然困难重重。新的改革必须把公职人员加入社会保险体系中。我们每天要求工薪阶层、普通劳动者缴税，参加社会保险，而公职人员不参加保险却得到很高的保险待遇，这很不公平。这不是法制化的保障体系，其中漏洞太多，应该早日解决。
社保目标确定后要综合配套
李玲：中国改革28年来，经济方面的成果很辉煌，但也有一些弊病。其实从1949年到 1978年，我们在民生问题上的成果是非常显著的。人均寿命从35岁增加到68岁，创造了一个世界奇迹。
我们经济发展到目前的阶段，应该总结借鉴从建国到目前在经济和社会发展方方面面的经验。在这个基础上，我们的目标还是要建立有中国特色的社会主义，我们追求公平、正义、人道、和谐的目标，归根到底还是以人为本，让人们健康、快乐、生活有保障，经济社会发展的最终目标都在于此。
我们常常讲的人力资本有两个主要范畴：一个是教育是智力资本，另一个是为了身体的健康投入的吃住行，是体能资本。社会保障其实是人力资本的开发，最终是人的全面发展。这是经济迈向新时代，迈上新台阶的一个重要标准。我们要将人口转变为真正的人力资本。从这个角度来讲，我觉得社保的范围可能确实窄了一点，其实应该从如何提升人力资本的角度出发，从教育、住房、养老、救助等等各个方面同时进行。建立一个大社保或沿用过去的说法，就是提倡社会福利事业，给人们以安全的保障。
我觉得中国面临着很多挑战。人口多，人均收入低，要在这种情况下建立社会保障制度，就要创新，国外的做法可以借鉴，但不能照搬。虽然他们的水平比我们要高，但也存在很多问题。比如，美国现在如火如荼地进行着总统选举，每一个总统候选人都有一套医改方案，一套社会保障改革的方案。美国的医疗费用到去年为止，已经占到了GDP的17%，而且上涨势头不可控制。所以面对全球化、信息化时代，总结我们国家这么多年来对社会保障的经验教训，我们还是应该有一些跨越性的发展。盲从别的国家的路子是行不通的。
其实社会主义曾经的计划手段来处理社会保障，我觉得也有非常成功的。之后的资本主义国家在制定制度的时候，则是纷纷吸取了其中有利的因素。我觉得在市场经济的大潮中，我们可能需要站得更高一点，跨越性地利用我们的自身优势，来建立我们的保障体系。
我建议，我们一方面要有一个大的体系，另一方面在目标明确之后，手段要综合配套。我们现在用于社会保障方面的资金不少，但总是形不成合力，而且有很多浪费。比如我们的医疗，投入占到GDP的5%，香港和台湾也都是在这个水平上，但已经是全民医保了。而我们目前受保障的人群基本上是20%，而且自己还要有很高的供付率，即钱的使用没有效率。
我曾参加过医改，想具体谈谈这方面的内容。关于医改方案的设计，想要一步到位，形成全民的医疗保障体系不是很现实，这不是钱的问题，而是我们的管理水平、法律、各方面制度的建立没有跟上。制度的建立不能一蹴而就，需要一定的时间，这就决定了我们形成医疗保障体系的过程是渐进的，逐步过渡的过程，沿用现有的体制不断地扩张，尽可能扩大覆盖面，然后再进行整合、综合配套。按这样一个过程来走，可能会比较好。
另外一点就是在这一过程中，应该制度先行。目标建立之后，把制度的大框架先设立起来，然后慢慢达到目标。最后我还想提的一点是，我们过去一提到社会主义、计划经济就是和低效率联系到一起，但目前国外一些研究表明，并不是这样。就像美国上世纪80年代的小政府概念，事实上，他们反而越减越大。美国的劳动保障部有5万人来做这项工作，一个所谓的有序的市场经济一定是大政府，因为它需要强力的政府监管。因此国外现在都在向大政府的方向发展。小政府的思想是误导。小政府一定会导致很多问题。
国外最新研究中谈到了美国的老兵医院，它是美国最大的公立医院体系，是军人医院系统，一共有176家，建立于上世纪30年代，它与我们的公立医院或者说曾经的公有体系有着同样的问题：效率不高，服务不好，老百姓抱怨很多等等。所以在80年代政府试过多种改革方法之后，终于找到了比较好的方法。首先是90年代初开始，先明确目标，明确部队医院究竟起到什么作用；接着组织架构，将资源配置、人员管理、绩效考核等配套建立起来；然后利用信息化手段。他们花10年时间在医院构建了完整的信息网络，将病人信息、财务信息，医院所有物流信息等都整合为一个大的管理信息系统网络，管理人员在总部就可以查到医生的工作情况。医生、病人也可以很方便地通过网络查到以往诊疗记录。而且达到了人机对话，比如病人记录中有某类疾病，电脑就会相应地针对该类疾病向他显示出治疗、保健建议，这就极大节省了医院的管理成本，并且使信息透明。美国的这个老兵医院系统是全世界最好的公立医院系统。目前这个经验正在被其他国家所学习。因此我认为，中国完全可以实行一些跨越性的变革，无论是整体的社会保障体系还是医院。
高度重视解决社保领域的“三农”问题
金维刚：社会保障问题很多，我今天想围绕统筹城乡社会保障体系建设问题谈谈自己的看法。
新中国成立后，我国在国民经济与社会发展方面长期存在一些偏向：重城市，轻农村；重工业，轻农业；重市民，轻农民。现在大家都很关注城乡的二元结构问题、“三农”问题等等，其实这都是由于我们的制度本身造成的，而不是自然发展形成的。在社会保障中同样存在这样的问题。我们过去一直着力于建设城镇职工的社会保障体系，而农村的社会保障水平还非常低，主要有几个方面：
一是养老保险。农村的社会养老保险最早是 90年代初期从民政部搞起来的，高峰时参保人数达到8000多万人。1998年移交给劳动保障部之后，一直处于徘徊状态，十年间没有出台过关于农村养老保险比较规范的文件。这个问题比较复杂，有些地方甚至还没有移交完。从制度设计上看，农村养老保险中确实有问题。整个制度模式设计其实是农民个人的储蓄式养老保险，当时是以个人交费为主，集体经济有可能给予一些补助，但事实上，集体经济在农村基本已经瓦解。90年代初，居民储蓄的利率还比较高，当时该制度还有一定的基础，但随着国家近年来不断的调低利率，制度的基础已经不复存在。
政府对农村养老保险一直没有明确表示给予投入，在政策扶持方面也是微不足道，农村养老保险的参保人数之所以从最初的8000多万人降到现在的5000多万，主要是制度模式本身存在的严重缺陷，无法进行可持续发展。
我曾经到四川去调研，发现农村养老保险机构提取的管理费占基金的13%，因为他们没有财政来源，只能靠吃管理费来维持。这意味着农民把钱交给保险机构，还不如存在银行。
二是农村的医疗保障问题。这个问题也比较大。我国在计划经济时代实行的是合作医疗，现在搞得是新型合作医疗。这个制度的覆盖面迅速扩大，社会影响很好，但实际效果大打折扣。
三是农村的社会救济，特别是最低生活保障。这个问题长期以来在我国发展得非常缓慢，而且一直强调的是在有条件的地方进行试点。其实最低生活保障是生活保障里面最基础的，恰恰是落后的地区、困难的群体才最需要政府给与保障。而我们多年来并没有对这个问题高度重视并采取相应措施加以解决。直到去年年底，中央召开的全国农村工作会议上才首次提出要在全国农村普遍建立农村的最低生活保障制度。
王齐彦：其实，民政部1996年曾给国务院报告，要求探索建立农村低保制度，胡锦涛总书记 2003年春节期间在北京郊区调研的时候，对建立农村低保制度提出了要求。这项工作一直在探索试点。农村低保实行起来，问题还是比较复杂，有些条件还需要争取，而且涉及人数太多，情况复杂。比如目前农村低保的标准确定、对象审定，都难以像专家学者设计的那样通过科学核算的方法，只能遵循公开、公平、公正的原则，采取村民民主评议的方法。
金维刚：过去我们研究农村低保的时候，确实也觉得这不是经济问题，按照目前低保的补偿标准，即使将2000万绝对贫困人口全部纳入，财政支出也就需要100多亿。关键是认识问题，或者说是一个政治决策问题。
此外，我们还存在两个群体：农民工和被征地农民，这两个群体是跨城乡，流动的，处于边缘化的群体。这两个群体的社会保障问题目前也非常突出。比如农民工的社保问题，尽管现在他们进入到城市的企业工作，是城镇企业职工，但社会硬要给他贴上农民工的标签，将其打入另册。劳动保障部这几年来也在努力增加社会保险的扩面增缴力度，并采取了很多方法，把农民工纳入到社会保障体系当中，但是总体上农民工的参保率还很低。到去年年底，农民工参加工伤保险的人数达到了2500多万，参加医疗保险的2300多方，参加养老保险的1500多万，这与目前进城务工的农民工人数相比还很小。另一个就是被征地农民的社会保险问题，这也非常突出。随着近年来全国城镇化的快速发展，被征地农民人数已经达到了4000多万。国家至今仍未建立起一个被征地农民的社会保障制度，只是去年由国务院研究室牵头，劳动保障部起草了一个关于被征地农民就业和社保方面的指导性文件。事实上这几年来主要是由各地自己进行探索。因为很多被征地农民失去土地、社会保障之后，就跑到政府上访。有些地方政府为了解决社会矛盾，出台了一些措施。现在全国有16个地方出台了相关的政策性文件，但其中问题颇多。由地方自己制定的制度五花八门，有的还存在着制度上的明显缺陷。所以总体上看，目前我国整个的城乡社会保障的发展极不平衡，这与我们想构建和谐社会的目标差距太大。
这个问题还需要很多方面统筹解决：第一是要加强对城乡社会保障体系建设的管理。目前在我国整个社会保障体系的管理中有个很大的问题，就是很多相关部门多头管理。刚才杨老师说是九龙治水，而要把全国社保基金也算进去，应该就是十个部门一起管理了，这就使得各个部门都有一定的职能来介入社会保障，而社会保障其实是一个系统工程。它需要进行统一规划，统一领导，统筹建设，像现在这种多头管理状况，既不利于城乡统筹建设发展，同时各个部门之间还存在很多摩擦和矛盾，比如基金征缴等，在城乡医疗保障体制建设方面也明显存在着二元分割。
蒋树声：这个问题将来怎么解决？
金维刚：我建议将来成立一个全国的社会保障工作领导小组。
蒋树声：社会保障是十个部门来管，实际上每件事情都会要牵扯到很多部门。比如太湖改造的问题，水利、气象、国土、科技等很多部门都会牵涉进去，除了多部门，太湖还涉及到浙江、江苏、上海三个省（市），这其中有很多条条块块的问题。如果像这样的每件事都成立一个国务院牵头的领导小组，那要有多少？不知道国外怎么搞的？
李玲：这么多年来，国外政府的部门越来越综合，比如我研究的卫生领域，美国叫HHS，即卫生和人类服务部，把所有与卫生和健康相关的都包括进来。“9·11”后，美国成立的国土安全部，也是基本上把所有都囊括在里面，都在往综合方向发展。社会的发展其实是越来越复杂，需要一个综合的管理。
蒋树声：像北京大学学科的发展，现在交叉得很厉害。物理、数学、化学和材料科学交叉，生物、化学和医学交叉。为什么我们国家条块的问题始终解决不了呢？以至于太湖的问题，这么多部门管，环保部门最后只能实行“流域限批”，再多的事情也做不了。社保也是一样的道理。我同意你提出的问题，也同样不理解，为什么多头管理、条块分割在我国就解决不了呢？
金维刚：从深层次上看还是政策体制的问题，因为我们国家现在还没有真正达到依法行政的水平。我前几年挂职时，对地方政府的运作情况有了切身感受。在我国目前这种政治体制、政治框架之下，容易形成现在这种格局。所以当时我所在的地方有各种类型的领导小组100多个，如果没有这些领导小组，工作可能就没有法子做。一件事情总会要涉及到很多部门，而每个部门之间谁都管不了谁，最后就需要一个主管领导去处理事情，否则就协调不下来。前一段时间下岗职工的再就业问题，又叫做一把手工程，因为就业问题本来按照职能划分应该属于劳动部门，但劳动部门在政府管理的格局中绝对不可能主导相关的部门，所以必须要成立领导小组，而且成员都是各地的一把手。这就是我们国家的国情。社会保障管理体制同样是这个问题。一旦涉及到几个部门，按照国务院原来的部门设计安排，主管部门应该是劳动保障部，但实质上，很难做到由劳动保障部来牵头统筹全国的社会保障工作。去年，国家审计署通过对全国社保基金的清理，查出违规资金达70多个亿，其实很多都是地方政府和财政部门违规使用，劳动保障部门在政府机构中也属于弱势部门。因此统筹城乡、社会保障体制建设如果不从领导体制上入手，是不可能的。
第二是改革完善公共财政的体制，要调整财政的支出结构，加大对城乡社会保障体系，特别是对农村社会保障体系的财政投入。多年以来，我国对社会保障体系建设方面，财政的投入主要还是投给了城镇，比如社会保险，每年财政用于养老保险方面的补贴都是几百亿，但对于农村养老保险，各级财政一分钱都不给。在医疗保障方面也是，每年财政都要支付300多个亿来支付公费医疗，机关事业单位参加当地医疗保险也都是通过财政拨款缴费的。而农村的医疗保障仅仅是这几年才开始搞新型合作医疗。最开始时中央、地方财政各拿10块钱／人，现在增加到20块钱，一年财政投入也就是几十个亿，这与每年财政投入4万多亿相比，微不足道。低保投入一样很少。我们在城镇的低保方面早就实现了应保尽保， 2000多万的城镇贫困人口都拿到了城镇低保，而且补偿的标准也高些。而长期以来政府对农村低保的投入都很少，常常是有条件的地方做，没条件就不做。中央财政也强调这一块是地方财政，所以过去也没有给予过补偿。随着去年年底中央明确提出要在全国建立低保制度，这一情况应该有所好转，对于一些困难地区可能会有转移支付。
第三是要高度重视、统筹解决社会保障领域的“三农”问题。农民工社会保障问题，被征地农民的社会保障问题和农村的社会保障问题。如果我们现在再不解决这些问题，到发展严重时候，会对社会的稳定、经济的发展产生很大影响。
蒋树声：各位专家从不同角度、不同层面分析了目前社会保障系统复杂的局面，也谈到了社会保障对我们国家的重要性。同时从资金、法律、管理体制、机制、服务等各种不同的角度对于存在的问题也提了很多很好的分析和建议，在学术上也提出了不同的观点。我觉得受益匪浅。
刚才有同志谈到，不管存在多少问题，我们国家能走到今天这步很不容易。7700万人下岗，国家还能保持比较稳定，并且还继续发展，至少说明我们在社会保障方面还是做了大量的工作。我们不能将多年来所取得的成绩完全抹杀掉，全盘否定。但也要看到我们国家在如何维护国家稳定，促进社会和谐，用比较完整健全的社保系统支撑经济的快速发展上还存在很多问题。
我们的社会离老有所养，病有所医，公伤有保险，灾害有赔偿，困难有支援，失业有救济，社会有公平还有一定距离，任重而道远。民盟愿意在民生问题，特别是社会保障系统的建设方面，与各位专家一起合作、探讨，邀请专家参与我们的调研工作。希望在社会保障的问题上，通过大家的研讨、分析、调研，提出一些非常好的建议提供给执政部门，能够在社会保障系统的建立方面解决一些大的问题。谢谢大家。
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