跟踪审计的机理与方法研究——基于汶川特大地震灾后恢复重建审计经验，本文主要内容关键词为：汶川论文,机理论文,灾后论文,经验论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
跟踪审计是审计人员以受托责任人的责任履行过程为审计对象，以受托责任人责任履行过程的关键事件节点来划分审计阶段，采用事前监督、事中监督和事后监督有效结合的一种审计方式。四川汶川2008年“5·12”特大地震发生后，遵照党中央、国务院指示精神，审计署和四川省委、省政府迅速部署对抗震救灾各项资金与物质进行全过程、全方位的跟踪审计；2009年1月，又启动了有史以来规模最大、主要针对灾后恢复重建项目的跟踪审计。灾后恢复重建工作举世瞩目，党和政府关心，国内外人士广泛关注，事关灾区经济恢复发展与灾区群众的切身利益，也考量着审计机关的公信力。因此，灾后恢复重建资金和项目跟踪审计的任务重、责任大、要求高。既是国家审计机关的法定职责，也是一项必须完成的政治任务。本研究基于汶川特大地震灾后恢复重建审计经验，以期对其他类型的跟踪审计提供借鉴。
一、灾后恢复重建中实施跟踪审计的功能体现与现实意义
（一）国家审计“免疫系统”功能的体现
刘家义审计长提出的“免疫系统”理论，是贯彻落实科学发展观在国家审计理论方面的重要发展，重新诠释了审计的本质。国家审计代表国家行使审计监督权，是完善国家政治体制、强化国家治理的重要组成部分，是政府实现综合性经济监督的手段。
在全面推进灾后重建资金物资项目跟踪审计过程中，国家审计的“免疫系统”功能得到了充分的发挥。比如，我国在“非典”防治的专项资金审计、洪涝灾害、低温冰冻雨雪灾害救灾和抗震救灾的资金物资审计等背景下，实施“提前介入、全程跟踪、着眼预防、着力防范”的审计模式，充分彰显了国家审计“免疫系统”的“预警功能”；灾后重建资金物资的筹集是否合法有序，资金是否安全完整，灾后重建物资与资金的分配是否公平公正，其使用是否合规合理，项目是否有效，彰显了国家审计“免疫系统”的“预防保护功能”；灾后重建审计采取了全程监督、即时查错纠弊的动态跟踪审计方式，坚持重建资金物资流向哪里，审计就跟踪监督到哪里，彰显了国家审计“免疫系统”的“监督清除功能”；立足服务、灵活变通、促进机制制度的建设性作用，彰显了国家审计“免疫系统”的“修补功能”。
（二）灾后重建中实施跟踪审计的现实意义
一是有利于及时化解矛盾，促进灾后和谐重建。灾后重建项目的关注度极高，海内外各界人士都希望通过权威、可靠的渠道了解重建工作的进展和资金物资的使用效益情况。国家审计机关具有广泛认可的社会公信力。通过跟踪审计对灾后重建工作进行客观评价并及时向社会公告，不仅能减少或避免各方因信息不对称而产生的矛盾和信任危机，还能够引导积极、正确的社会舆论，给灾后重建工作创造一个公平和谐的环境。此外，审计机关通过对灾后重建的跟踪审计，切实履行好自身的社会责任，能够进一步提升审计机关的良好形象和公信力，促进审计事业的长远发展。
二是有利于促进灾后恢复重建政策的落实和完善，促进灾后科学重建。开展灾后重建跟踪审计，既要从微观的具体项目入手，以对应急政策执行情况和效果进行重点审计和专项调查，以点促面；也要从宏观上对这些政策进行评估，及时反馈给各级政府，为政府调整、完善灾后重建政策提供时效性强的决策依据。灾后重建资金物资项目的跟踪审计，生动地诠释了“免疫系统”理论指导审计实务、提升审计监督实效的实践价值，具有重大的现实意义和深远的历史影响。
三是有利于政府合理应对和处置突发性公共事件。跟踪审计的目的是为了加强灾后重建资金物资的控制和管理，更加公正、合理、正确地对资金物资的运用进行鉴证和评价。灾后重建资金物资项目的跟踪审计，既是在审计署和各级党委、政府的直接领导下，以创新的审计理念和非常规的审计方法，对恢复重建专项资金进行的全过程、全方位的监督，是对突发性公共事件应急监督模式的一次有益的探索与尝试，更是国家审计“免疫系统”观的生动实践，是审计理念和审计实务深入贯彻落实科学发展观的生动实例。
二、灾后恢复重建跟踪审计的内容
（一）跟踪审计基本内容的确定
跟踪审计适用于周期较长、投入资金量比较大的项目审计。实践证明，跟踪审计对灾后重建项目资金物资的筹集、分配、使用、管理特别有效。跟踪审计把审计分为事前分析、事中监督、事后评价三个阶段。而跟踪审计内容的确定就应当围绕灾后恢复重建资金与物资的筹集、分配、使用、管理这一条主线。确定跟踪审计的内容，可以按照下表中的五种方法来进行（见表1）：
跟踪审计有以下三个重点环节：一是资金到账环节，即接收、筹集和配套的资金与物资是否及时、完整到账，灾后重建资金与物资是否封闭运行；二是资金拨付环节，即资金与物资分配是否规范、合理，是否存在滞拨、滞留和挤占、挪用等问题；三是制度建立和完善环节，即资金归集、拨付的管理制度和运行机制是否建立、完善，执行是否严格等。
依据跟踪审计的三个重点环节，可以确定跟踪审计的重点内容：一是账户管理情况。对各类灾后重建资金是否全部纳入财政部门在国库开设的“地震灾后重建资金专户”管理。二是资金运行情况。拨付下级财政和项目的扩大内需资金，是否拨入规定的账户，灾后重建资金是否实行封闭运行。三是支出拨付情况。拨出资金是否及时、切实和足额，依据是否充分、规范，程序是否合规、合理，是否存在滞留、贪污、挪用等问题。四是预算管理情况。收到的国内外捐款、上级财政通过预算安排（含一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）的资金、本级财政预算安排（新增财力、调整结构、统筹整合等）的资金、调用的预算稳定调节基金、调用的预算外资金等灾后重建资金的收支，是否按相关规定和法律文件进行预算管理。五是配套资金安排情况。按照灾后重建项目资金安排要求，需要由本级配套安排的资金是否及时、足额到位，以充分配合灾后重建工作顺利进行。六是核算情况。各类用于灾后重建的资金收支核算是否及时、准确，灾后重建资金是否实行专账核算。
（二）跟踪审计关注的重点
一是关注灾后重建资金与物资运用的合理性。灾后重建资金与物资运用的合理性，从两个方面进行判断：一方面应判断灾后重建资金与物资的募集依据是否合理、科学，另一方面应判断灾后重建资金与物资的运用过程是否合理。比如，灾后重建资金与物资的拨付依据是否充分，拨付是否及时，各级财政及主管部门是否存在无故延压、滞留、截留、克扣、挪用等现象，如果资金与物资未落实到位，应分析其不到位的原因。通过跟踪审计审查灾后重建资金与物资运用的合理性，不仅可以防止资金与物资使用过程中的损失浪费以及效益低下，还可以纠正分配和使用过程中只顾眼前利益，不考虑长期影响的短期行为。
二是关注灾后重建资金与物资运用的效率性。关注灾后重建资金与物资运用的效率性，主要审查三个方面：一是灾后重建资金与物资分配的科学性。即审查资金与物资分配的真实性和合理性，检查预算编制的公正性和科学性，判别财务资金的运用是否存在弄虚作假、暗箱操作等情况，检查和评价重建资金与物资的总体分配是否公平合理，是否在恢复重建中发挥了应有的作用。二是灾后重建资金与物资的落实和到位的及时性。在跟踪审计过程中，对于灾后重建的各项资金与物资，应该弄清楚其规模、安排、用途、支出等情况，这样才能对相关部门资金与物资的落实和到位情况作一个客观评价。三是内部控制制度和相关管理制度的健全性。
三是灾后重建资金与物资运用的经济性，即验证资金与物资的使用效益。资金与物资的使用效益包括直接效益、长远效益、社会效益与环境效益。直接效益，即资金与物资运用到灾后重建工作中之后，是否给广大民众带来了直接的、看得见的实惠和利益，是否造福于灾区人民，使之生活状况有所改善；长远效益，即资金与物资的运用是否有利于一个地区的长远发展，是否促进了一个地区的经济繁荣和政治地位提升；社会效益与环境效益，即资金与物资投入使用后，是否有利于一个地区社会、环境的整体发展和提升。灾后重建资金与物资的投入使用，不仅要关注民众的直接效益，实现短期目标，而且要关注地区的长远效益和社会与环境效益，促进长期发展。为此，我们需要对资金和物资的管理和使用效益进行综合的分析和评价，避免产生只顾实现短期目标而忽视长期发展的行为，并针对不同的情况提出加强和改进资金与物资管理的建议，提高资金与物资的使用效益。
三、跟踪审计的组织实施方法
（一）跟踪审计的程序方法
审计人员在进行灾后重建资金物资项目的跟踪审计时，应该体现审计的三个职能：预防、揭露和抵御。其基本方法如下：
1.事前调查，着眼预防，促进规范，实现审计的预防功能。灾后重建审计从某种意义上说是从审前调查起步的。刘家义审计长指出，审计调查不同于一般的调查研究，它是用审计的方法、标准和要求进行调查研究。跟踪审计将财经法纪审计、管理审计、绩效审计与审计调查密切结合，具有及时性、综合性、主动性和灵活性。此外，实施跟踪审计，本身就是对各类违规违纪的一种警示和威慑。这种警示教育和威慑作用，可以起到良好的预防作用。
2.全程审计，滚动实施，实现审计的识别揭露功能。“全程审计”是指在灾后重建资金物资项目的规划、预（概）算、设计、实施、变更、结束等每一个环节中都应有审计人员的参与。实施全程审计一般都采用跟踪审计的方法。应把握好重建工作进度和阶段性，审计人员分阶段进场，滚动实施审计，揭露矛盾和反映问题，及时纠正偏差，以保证灾后重建政策的落实和保护受灾群众的利益。
3.适时提出审计建议，督促被审计单位及时整改，实现审计的抵御修补功能。跟踪审计不仅要揭露灾后重建资金物资在管理运用上存在的问题，更要重视其在管理上、使用上存在问题的原因，并对这些原因进行深层次分析、揭示和反映，提出完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的改进建议。
审计整改是审计工作的重要环节，是审计监督成果应用并达致审计目标的重要途径。要针对灾后重建工作政策性强、时间紧、任务重、涉及面广、设计方案变更频繁、隐蔽工程多、材料取费难以把握等，始终把工程变更签字、隐蔽工程量、材料取费定额、工程款支付等环节，作为审计的重点关注内容。切实做到现场测量、现场取证、现场签证、及时核算，杜绝弄虚作假、虚报冒领、滞留挪用，以避免或减少损失浪费，让有限资金发挥最大效益。
（二）跟踪审计的组织方法
1.建立全面的信息沟通和运行约束制度。信息沟通和约束机制是下情上达、上情下达，维护灾区稳定和谐的重要基础手段。自灾后恢复重建以来，四川省各级审计机关派出9882名审计人员（含外聘人员2686名），组成4452个审计组，对汶川地震灾后恢复重建开展跟踪审计和审计调查。在各级审计机关之间、审计机关与审计组之间，建立了严格、快捷的日报、周报、月报制度。审计机关面向社会，建立了举报接收、整理和分析处理制度，派专人负责对每天的信息进行分类、汇总，当天线索当天处理。
2.注重综合分析，服务宏观决策。审计综合分析是审计工作的活灵魂。审计综合分析结果尤其是宏观性分析结论意见是反映苗头性、普遍性、趋向性问题，提出有决策参考价值的意见和建议，实现审计成果高层次转化的重要途径。有利于决策管理层及时了解灾后重建项目的进展情况，预见和防范可能出现的问题，提高工作指导的针对性、有效性；有利于及时发现规律和总结好的经验，提高管理效率，实现科学重建、和谐重建的目标。
3.树立科学理念，明晰思路，创新方法，优化机制。四川灾后恢复重建跟踪审计实践中，树立审计“免疫系统”理念，提出“发现问题、纠正整改、分析原因、提出建议”的工作思路，对灾后恢复重建项目，实行提前介入、轮回审计、扫描覆盖、随机抽查、动态跟踪、阶段审计等方式方法，并采用“各类审计项目之间联动，与各级纪检、监察、财政及其他承担重建任务的部门协作与互动，国家审计与内部审计、社会审计之间”的联动机制，取得显著成效。
4.全面审计，突出重点。在审计项目安排上尽可能涵盖灾后恢复重建规划的各个方面，同时，突出审计重点。重点项目跟踪审计主要涉及学校、医疗卫生机构、城乡居民住房恢复重建等公益性和民生工程，交通、水利、电力、通讯、市政工程等重要基础设施项目，以及其他投资额大、社会关注度高的项目。
四、跟踪审计报告制度
审计报告制度是审计信息产生、审核、交流、传输过程的基础性制度，包括向被审计单位、政府和社会的报告三种类型。审计结果公告是以审计报告为基础内容向社会报告的一种实现形式，是行政监督与社会监督、法律监督与舆论监督有机结合的重要渠道。既是满足社会公众对公共信息知情权的要求，也是国家治理的一种手段和方式。跟踪审计报告制度是政府信息公开和审计结果公告的具体方面。
跟踪审计结果公告制度的设计和实施中，应注意以下几方面：一是跟踪审计结果公告是审计机关的一项法定义务；二是积极稳妥，防范风险；三是定期公告，以简驭繁，发挥“短、平、快”的优势。跟踪审计在事中审计过程中，可以只出具含有基本事实、主要问题、整改意见和处理决定的简约式文书。跟踪审计结束后，审计机关应出具全面完整的审计报告。
本文是四川省审计厅《跟踪审计研究》课题的阶段成果。
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