重构与嵌入：政府职能转变背景下我国体育非营利组织健康发展研究，本文主要内容关键词为：健康发展论文,重构论文,组织论文,我国论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1001-747X（2011）03-0283-05 文献标志码：A 中图分类号：G80－052
1 非营利组织与体育非营利组织
非营利组织是社会发展的产物。从理论层面上讲，一切既不属于社会公共部门（政府组织），又不属于以营利为目的的社会组织（企业组织），都可以称为非营利组织（non-profit organization）。现代社会中，非营利组织的大量涌现和健康发展，对于提高社会福利程度，促进社会稳定进步具有不可替代的作用。非营利组织最突出的特征是：（1）非营利性。组织不以谋求利润作为其终极目标，即不设利润目标。（2）非政府性。非营利组织是独立自主的自治组织，是民间团体而不是官方机构。（3）志愿公益性或互益性[1]。非营利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。需要指出的是，非营利组织不是不赢利。如果不赢利，组织就不能生存和发展，更谈不上履行职责或发挥作用。非营利组织的不营利，是指不以利润为运营目标。运营所得利润不能在组织内部分配，而只能用于组织的进一步发展。事实上，非营利组织要想在激烈的市场竞争中求生存、谋发展，就必须努力提高自身的运营管理水平，不断提高经济效益和社会效益，为组织的发展壮大奠定坚实的经济基础和社会基础[2]。
体育非营利组织是指以服务大众的体育方面的需求如娱乐、健身、身体训练等为宗旨的，独立于政府部门之外的，不以营利为目的的公益性的社会组织。它们具有非营利组织的基本特征，包括各种体育协会、非营利性体育俱乐部、体育联合会等[3]。著名的香港赛马会就是一个非营利组织，“赛马惠慈善”是赛马会长期以来对香港人的服务承诺，亦是其独特经营模式的基石。1915年开始，香港赛马会每年均拨捐巨额善款，资助各项有意义的公益慈善计划，惠泽香港社会。
2 政府职能转变与非营利组织发展的关系
政府职能转变，是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。具体而言，就是政府职能重心的转移、政府履行职能方式的变换、政府职能数量的减少或增加、政府职能质量的弱化或强化、政府职能结构的分散或集中[4]。当今世界各国政府管理改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场、政府与社会的关系，把市场机制引入公共管理领域。我国实行的政府管理改革主要是政府职能转变和政府机构改革，其目标是建立一个有效与有限的政府，即办事高效、运转协调、行为规范的“小政府”[5]。政府职能转变意味着在公共管理活动中，政府部门不再是唯一的管理主体，它必须与非营利部门等社会组织共同管理社会公共事务。正是由于非营利组织的存在与发展，使得政府管理逐步由统治向治理转变，由单一的管理主体向多元的管理主体转变。
从我国政府管理的现实看，还普遍存在着机构臃肿、效率低，管理方式落后、成本高，管理半径过大、揽事宽，政企不分、寻租多的弊端[6]。这些问题已困扰中国政府改革多年，要实现政府管理的根本性改变，必须通过政治体制改革，界定政府职能，进而为建立有效、有限服务型的“小政府”奠定基础。政府职能转变的过程，在某种意义上说就是那些逐渐消失行政管理功能的政府机构转化为其他较合适的组织，把那些本应当由社会承担的公共管理职能交给政府以外的其他社会组织来承担。非营利组织作为现代化社会发展的产物，它既可以接收作为政府改革而削减的臃肿部分的机构，还是承担由政府职能转变而分化出来的部分公共管理职能最佳社会组织。通过政府职能的转变，政府把本应由社会履行的职能还给社会，真正做到还权于社会——政社分开，进而为政府在公共管理中引入竞争机制，更加高效率地为社会提供公共服务奠定基础。因此，政府机构改革和职能转变必然会促进社会非营利组织的蓬勃发展。从另一方面讲，正是由于非营利组织的不断发展壮大为政府机构改革和职能转变提供了强有力的社会支撑，政府管理改革才得以顺利进行，因此非营利组织的发展又反过来进一步促进了政府职能转变。
3 政府职能转变背景下我国政府体育管理改革的方向
当前，我国的政府职能转变是以建设服务型政府为目标，改进经济调节和市场监管方式，重视履行社会管理和公共服务职能，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，实现政府本位、官本位向社会本位、公民本位体制的转变，使政府真正成为一个服务型政府。
以政府职能转变为背景，在“全能政府”到“有限政府”理念的指引下，我国政府体育管理改革方向是：（1）在管理理念上实现由管制向服务的转变。有限政府行政理念注重政府的服务作用，认为政府的社会职责是根据公众的需求向公众提供服务。因此，在这种理念下，我国政府在性质上必然从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；在职能结构上，从维护政治统治转向全面履行社会公共管理的职能。应这种这种职能转变的要求，体育政府部门也必须完成角色转变，更多地充当着体育事业的规范者、社会体育发展的引导者和组织者、体育公共产品的提供者等角色。政府要把更多的精力放在培育和发展体育社会组织，促进全民参与体育活动；对经济欠发达的地区，通过兴办体育事业，修建体育设施，给予体育资助来促进体育的发展；通过制定体育法律法规、增加体育基本建设投资来规范和促进体育事业的发展。（2）工作重点由微观操作向宏观调控转变。有限政府理念下，政府只是各利益主体的协调者，事业长远发展的引导者。因此，在政府职能转变的背景下，政府体育部门必须向社会进行有序的权力让渡，这样既可以缩小政府规模、精简政府机构，减少开支，又有利于提高行政效率。在精简机构的基础上强化宏观管理职能，微观的直接操作交给相应的利益主体，从而使政府彻底摆脱利益驱使，真正成为体育市场的宏观调控者、微观市场主体的培育者及市场秩序的监管者。（3）管理手段从以行政手段为主向以市场手段为主转变。在全能政府时代，政府体育部门主要运用行政命令手段配置体育资源，一方面，容易导致权力寻租现象，进而滋生腐败，另一方面也无法有效调动社会各方面参与体育事业的积极性。市场经济环境下，必须要让市场成为体育资源配置的主要方式，实现管理手段从以行政手段为主向以市场手段为主转变。（4）理清政府边界，理顺政府与社会体育组织的职能关系。理顺职能关系是实现政府体育管理职能转变的关键环节，要明确政府和社会的事权划分，实行管、办分离，把不应由政府行使的职能转移给社会体育组织，理顺政府体育行政部门与体育总会、奥委会、运动项目管理中心、单项运动协会、各类体育企业以及其他社会体育组织之间的关系，进一步明确其定位，改善各微观主体的运行不规范、职能不明确、自我生存能力弱以及组织化程度低等问题。
4 政府职能转变背景下我国体育非营利组织健康发展的基本前提
4.1 政府体育部门与体育非营利组织的职能定位清晰
亚当·斯密斯在其所处的时代认为“统治者的责任”无非是防卫、建立法律制度和提供公共商品[7]。而世界银行1997年的世界发展报告则将政府的职能界定为：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观环境的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础实施建设；（4）保护弱势群体；（5）保护环境[8]。奥斯本和盖布勒认为，在非营利组织健全发达的现代社会，提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现[9]。联系我国当前的实际情况，政府体育部门应主要从事宏观的管理，做好监督，从宏观上来把握政府的职能，例如健全体育相关的规章制度、营造公平的体育环境、保证体育服务的连续性或稳定性等方面。而体育非营利组织主要是从事与体育相关的微观管理和公共服务。政府体育管理部门可依据体育非营利组织对社会的贡献和服务的质量向其提供支持与一定的财政补贴，并依法对其进行监督、管理。
4.2 政府体育部门与体育非营利组织的服务领域划分明确
新公共管理理论认为，政府虽然负有提供公共物品的责任，但公共物品不一定由政府亲自提供，公共物品也可以由非政府部门、私人部门多种方式来提供[10]。就体育公共服务领域而言，核心体育公共产品和纯体育公共产品主要包括国家及地方体育发展规划，国家相关体育法规政策的制定、大型体育基础设施建设等；混合公共体育服务产品和准公共体育服务产品有社区体育管理和服务、体育教育和培训服务，体育公共场所管理和服务、行业体育管理服务等，私人领域主要是职业体育领域、商业性体育健身服务等。凡是涉及国家事务的公共性体育活动，或具有极强的普遍性的公共物品，应由政府体育部门负责提供，如为国争光的体育活动和体育法规体系等。对于体育公共服务领域中大量的具有一定的公共性，又具有半强制性或非强制性的体育服务领域，其服务提供的主体应是各类体育非营利组织，如各项目协会，社区体育组织，公益性体育俱乐部，体育培训机构等。
4.3 政府体育部门对体育非营利组织的财政支持机制健全
体育非营利组织具有非政府性，非营利性的特征。非政府性，使其不能像政府组织那样完全依靠财政支持获取资金，以作为自身运作的物质基础。非营利性，使其不能像企业组织那样通过营利经营来维持自身的存续和发展。但由于体育非营利组织在一定程度上具有社会公益性，在某些情况下能够替代政府提供体育公共产品，满足社会公共体育需求，他们的存在客观上起到了减轻政府的负担的作用。因此，政府对体育非营利组织给予相应的财政支持也是合理的，这是一种政府出钱——非营利组织办事的模式，也是一些国家经常使用的手段。
政府部门对体育非营利组织的财政支持主要有三种机制：一是通过直接资助，引导体育非营利组织从事某些体育公共事务，如国家财政直接资助国家奥委会落实奥运争光计划。二是政府以优惠的税收政策引导体育非营利组织从事或参与体育公共事务的管理活动。政府通过对某些领域里的体育非营利组织活动给予税收上的优惠，可以鼓励该领域的公益活动的发展，如政府部门可以优惠的税收政策引导致力于大众健身的体育俱乐部、社区体育组织等。三是政府体育部门通过制定体育发展规划来引导体育非营利组织的活动，例如在体育福利领域，政府并不直接向居民提供体育福利，而是通过制定体育福利政策和体育发展计划，并确定资助的总额和方向，以此来吸引体育非营利组织参与其中。体育非营利组织可以通过平等竞争获得政府的资助，同时他们必须履行相应的义务，提供政府规定的体育服务，政府负责规划体育福利服务的发展方向，确定资助的总额和方向，但政府并不直接创办体育服务机构。
4.4 政府体育部门与体育非营利组织边界维护机制完善
政府体育部门与体育非营利组织两者作用的优势互补，需要有一个相对清晰的界限。由于政府体育部门在体育公共事务的治理过程中掌握着具有强制力的公权力，而权力的特点决定了权力不可避免地向外扩张，如果没有完善的法律规制，公权力亦存在发生越界的可能，而体育非营利组织作为民间组织，并不具备强制性权力，双方一旦在治理领域发生冲突，体育非营利组织必然处于弱势的地位，这也是我国当前很多体育协会主动依附于政府部门，导致独立性不足的根本原因，因此政府与体育非营利组织完善的边界维护机制成为体育非营利组织健康发展的必需。
5 政府职能转变背景下我国体育公共服务体系的体制重构
5.1 体育非营利组织与政府体育部门的体制重构
在计划经济时代，我国体育曾作为一种纯公共产品和社会福利，由政府部门包办。1992年以来，我国体育逐步向社会化、产业化方向转变。但这种以甩包袱、增收益为导向的体育社会化、产业化改革，如今出现了诸多问题，如体育后备人才锐减、退役运动员安置困难重重、项目管理中心与项目协会“责、权、利”不明导致的管理混乱等等。究其原因，这些也正是“大政府、小社会”的必然后果，是市场经济条件下政府失灵的表现之一，也是我国体育非营利组织必须脱离政府进行重构的理由之一。就社会职能而言，体育非营利组织与政府体育部门存在诸多重叠领域，如两者都为社会提供体育管理与服务，但在实际运行过程中，体育非营利组织往往比政府体育部门对于社会领域更加熟悉，也更加专业、有效率，因此政府在失灵状况下可以选择体育非营利组织作为自己的合作伙伴，把很多体育公共服务职能通过一定的机制交由体育非营利组织完成，或者从体育非营利组织中购买，从而减少政府成本，提高管理效率。在当今我国的体育公共服务领域存在着市场体育组织、体育非营利组织、政府体育部门三方力量，在政府职能转变的背景下，三方都要根据市场规律的要求进行重新改组，重新建构。在体育公共产品和服务的供给方面，可以遵循这样一个层级选择原则，即能够由市场体育组织自主进行操作的就先交给市场组织去完成，市场组织不能或不愿承担的领域再交给体育非营利组织承担，市场和体育非营利组织都不能承担或不愿承担的政府体育部门最后都要承担下来。同时，也要求政府体育部门要建立起弹性灵活应变机制，为原本依附在体育行政部门下的体育非营利组织提供广阔的生存空间。体育非营利组织应该尽快地从政府部门中剥离并且进行重构。在体育非营利组织与政府体育部门的体制重构的过程中要确保以下几个条件的实现：（1）在法律层面上要实现对体育非营利组织发展空间的保障。要完善相关立法，明确界定体育非营利组织其与政府体育部门、体育市场组织的关系，尤其是政府体育部门与体育非营利组织的关系，保障法律地位的平等，不存在任何领导与被领导的隶属关系。（2）在政策层面上，尤其是税收政策上，应对体育非营利组织给予适当的扶持和帮助。应尽快制定、实施体育非营利组织资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面提供安全可靠的资源支持和后勤保障。（3）在运行机制层面，要确保体育非营利组织与政府体育部门平等的分工合作关系。从政府体育部门剥离出来的体育非营利组织应明确自己与政府部门在业务上的分工与合作，具备明晰的产权关系，做到权责对等，在进行体育公共服务过程中与政府体育部门合作，并接受政府体育部门的引导和监督。（4）在自身建设层面上，体育非营利组织要确立自身完整、独立的主体意识，同时，应积极友好地与政府保持合作伙伴的关系，积极参与政府的体育工作计划，配合政府体育工作的落实。
5.2 体育非营利组织与体育企业组织的分隔与重构
从理论上来说，在完全市场经济条件下，由于激烈的市场竞争和追求自身利润最大化的需要，企业组织往往自身失控，从而产生一系列问题，如垄断和两极分化等等，这就是常说的“市场失灵”现象。在实践层面上，西方发达国家的发展经验也已证明，在市场经济条件下，单纯依靠市场体育组织来提供体育公共服务，发展体育社会福利，是不可行的。体育非营利组织作为市场体育组织的补充，可以扮演一种非竞争性的角色。但是，为了确保体育非营利组织与市场营利体育组织的良性互补，必须做好体育非营利组织与体育企业组织的分隔与重构，明确区分，明确界限，以适应我国公民社会体育发展的需要。（1）在组织宗旨层面要明确区分于市场营利体育组织。体育非营利组织应该根据组织的宗旨和性质，给予自身一个明确的定位，以区分于市场营利体育组织。体育非营利组织的组织使命和活动目标，首先是公益性的，都是非营利的。这种组织宗旨，直接决定了组织开展的工作和活动都是为了满足社会成员的体育需要，而不是像市场营利体育组织那样追求组织经济利润的最大化。（2）在组织财务制度层面要与市场经济要求相适应，体育非营利组织要规范自身的财务制度。体育非营利组织虽然从根本上有别于市场营利体育组织，但是也应该建立一套完备的企业财务管理制度，以增强自身在市场经济体制下的适应性和生命力。政府也应该尽快完善体育非营利组织在捐赠、募集资金等方面的法律法规。（3）在内部分配制度层面，要建立起既有别于营利体育组织，又有利于组织宗旨实现的内部分配制度。体育非营利组织要规范自身的内部分配制度，在组织内部应该推行岗位责任工资、绩效工资等按劳分配制度，把员工的工资及切身利益同工作实绩、劳动贡献紧密结合起来，建立一套可行且科学的分配制度。（4）建立起有别于营利体育组织绩效评估制度。体育非营利组织的工作绩效评估要区别于体育企业组织，不能完全进行量化。可以建立中立性的评估机构、社会化的评估参与体制和数量化的评估指标体系，通过动员全社会参与，促进组织正常发展，提高组织的公信力。（5）公众形象塑造层面，要强化社会责任和社会公信力。体育非营利组织应该通过组织宣传和活动影响，提高组织的公信力。体育非营利组织自身应该建立监督、评估、自律机制，来提高组织的“透明度”，规范和控制组织的行为。同时，应该通过自身形象和活动影响的宣传，来树立组织在社会上和广大民众中的威信，提高组织的公信力。
6 政府职能转变背景下的我国体育非营利组织的社会嵌入
6.1 通过倡导公民志愿精神，营造适合体育非营利组织生存的社会土壤
公民志愿精神欠缺是当今制约我国体育非营利组织迅速发展的主要障碍之一。尽管经过了北京奥运会，社会对体育志愿者的认识有了较大提升，但距成熟公民社会的需要还有不小的距离。因此在社会转型、政府职能转变的大背景下，应当大力倡导公民志愿精神，为体育非营利组织健康发展营造良好的生存土壤。
6.2 通过推进政府机构改革和体育管理运行机制转变，促进现有体育协会真正实现实体化
尽管严格意义的体育非营利组织在我国几乎不存在，但准体育非营利组织还是有不少，如各运动项目协会、体育科学学会等。当前存在的主要问题是，这些准体育非营利组织多依附于不同层级的政府部门，独立性不够，自我生存能力不强，这是全能政府时代的惯性使然。以构建“小政府，大社会”为目标的政府职能转变背景下，可以通过推进政府机构改革和体育管理运行机制转变，促进这些现有的准体育非营利组织尽快转变为真正体育非营利组织，承担起原由政府承担的诸多微观领域体育公共服务的职能，并以此为契机迅速发展壮大，成为将来新兴起来的一个伟大社会力量。
6.3 通过完善社会工作体制。积极引导社区体育非营利组织发展
社区体育是我国社会转型后大众体育工作的主战场，也是落实全民健身计划的主要落脚点，同时是体育非营利组织提供服务的主要领域之一。但当前我国的社区体育工作基本上处于完全自发状态，缺专业指导员队伍，缺组织管理，缺场地设施，这些都为社会体育非营利组织得发展提供了广阔的发展空间。社会工作作为一种社会体制，在我国社会还存在很大的发展余地和完善空间。通过完善社会体育工作的专业化人才培养和专业化社会体育服务，可以为体育非营利组织的出现提供良好的环境。在这一点上，政府倡导起到至关重要的作用。政府作为社会的管理者，应该从政策、法规等各个宏观方面扮演“推动者”的角色。
6.4 通过吸纳专业人才来规范体育非营利组织的运作，提高组织生命力
能否做到规范管理和运作是关系体育非营利组织生存的根本，而规范管理和运作必须依托专业人才，因此，体育非营利组织应该积极创新，加强自身建设，并通过创造良好的工作环境来吸引专业管理人才的加盟，来实现组织使命，开展组织活动，树立组织形象，扩大组织影响。同时，要以非营利组织自身魅力来吸引广大具有奉献精神的志愿者的加入，并且通过培训和参与，增强志愿者的组织认同感和使命感，增强非营利组织的向心力和凝聚力。同时要加强体育非营利组织间的交流与合作，增强体育非营利组织的生命力。
收稿日期：2010-12-28；修回日期：2011-02-10