行政审批制度变迁的轨迹与现实取向--以一市三省为例_行政审批论文

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       行政审批制度改革发端于20世纪70年代末，历经近四十年的发展，取得了一定的效果，但仍存在诸多问题。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》系统阐释了政府职能转变的重要意义，为进一步深化行政审批制度改革提供了明确的政策依据与路线图。习近平总书记明确提出，要不断推行行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理，进一步激发市场和社会创造力。科学有效的行政管理体制，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在此环境下，通过对长江经济带上游四地行政审批制度举措的深入分析，聚焦政府职能转变，透视政府治理体系现代化进程，对于进一步改善地方法治环境、提升“善治”能力具有重要的现实意义。[1]

       一、我国行政审批制度改革发展历程回顾

       政府机关履行行政职责形式多样，主要包括行政立法、行政征收、行政检查、行政审批、行政处罚等，其中行政审批是调整政府与市场关系、协调政府权力与公民权利的重要手段。行政审批制度改革的成果集中反映了社会的法治环境优劣与政府治理体系现代化水平。

       (一)我国行政审批制度改革的四个阶段

       行政审批项目名目繁多是计划经济时代政府权力集中的主要体现，我国大规模行政审批制度改革发端于改革开放以后，主要经历了四个阶段。

       1.分权阶段(20世纪70年代末至80年代初)。改革开放以后，为了适应国内外的形势变化，从计划经济时代向社会主义市场经济时代转型，国务院开始以政府与企业分权以及中央与地方政府分权为线索探索行政审批制度改革。

       2.减少审批层级、精简审批程序阶段(20世纪80年代中期至90年代初)。为了适应建设社会主义市场经济的需要，国务院在该时期通过精简行政审批事项力图转变政府职能，优化政府权力结构。

       3.经济性改革阶段(20世纪90年代)。为了进一步深化改革，创造良好的市场发展环境，国务院将一些涉及经济领域项目的审批改为备案，以增强市场活力。通过前三个阶段的改革，政府行政审批数量和结构得到了一定的改善，但是在削减行政审批的同时也存在不断增设大量行政审批项目的情况，改革并未完全达到预期效果。

       4.全面改革阶段(21世纪以来)。2001年9月24日，国务院下发了《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》(国办发[2001]71号)，标志着行政审批进入了全面改革阶段。随后，国务院重点围绕科学、合理设置审批范围与内容、精简机构与人员、缩减审批层级、规范审批管理机制等方面进行行政审批改革。特别是党的十八大以来，新一届政府以行政审批制度改革为突破口，大力推行简政放权，大幅取消和下放行政审批事项，释放制度红利。[2]

       (二)地方行政审批制度改革的主要类型

       以改革的目标与指导原则为标准进行划分，地方行政审批制度改革主要分为以下两种类型：

       第一，依照国务院相关文件明确要求的改革。自2002年11月1日以来，国务院陆续出台了关于取消和调整行政审批项目、对确需保留的行政审批项目设定行政许可的政策性文件。依照国务院相关文件要求，各省、自治区、直辖市纷纷对照本地行政审批项目进行相应改革，清理、减少、调整行政审批事项，推进政府职能转变。[3]

       第二，地方自主实施的行政审批制度改革。除了按照国务院具体文件要求改革行政审批项目之外，各省、自治区、直辖市还可以根据具体情况自主制订改革方案，一方面取消无法律依据的行政审批项目，另一方面取消、下放、调整与全面深化改革大局不适应的行政审批项目。

       二、渝贵云川四地行政审批制度改革举措比较——以“十二五”期间为例

       (一)四地“十二五”期间行政审批改革举措比较——以发改委、经信委为例

       我国行政审批制度改革“十二五”期间明显提速，为了集中反映近年来长江上游四地行政审批改革成果，笔者对重庆、贵州、云南以及四川“十二五”期间政府出台的相关文件进行了详细梳理，重点围绕与经济发展紧密相关的发改委与经信委两个部门进行详细分析。为了保证资料的真实准确，笔者对四地政府机构行政审批项目的统计数据均基于“十二五”期间政府公开信息。

       1.“十二五”期间重庆市发改委、经信委行政审批改革具体举措。

       重庆市在2011年至2015年期间，共计发布8批行政审批改革文件，其中涉及发改委审批项目48项，含取消28项，下放17项，合并2项，调整1项(见表1)。

      

       根据重庆市政府网站公布的权力清单，重庆市发改委目前保留行政许可类行政审批项目2项，内容涉及企事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准(含39类子项，例如抽水蓄能电站项目审核、火电站项目审核、风电站项目核准、生活垃圾焚烧发电项目核准、国家重点建设水电站项目和国家核准(审批)水电站项目竣工验收等)以及市发改委审批、核准权限内项目变更招标方案核准。

       重庆市在2011年至2015年期间，发布的行政审批改革文件其中涉及经信委审批项目24项，含取消11项，下放13项(见表2)。

      

       重庆市经信委(国防科工办)保留行政审批项目15项，主要涉及跨省发电，供电计划和省级发电，供电计划备案核准，生产尚未制定国家标准、行业标准但已有企业标准的农药审批，开办农药生产企业审批，部分监控化学品含有特定成分的有机化学品生产特别许可，民用爆炸物品生产许可，无线电发射设备型号核准，企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产项目核准，军工关键设备设施处理审批，武器装备科研生产许可，军工涉密业务咨询服务审批等。2016年2月29日，重庆市人民政府发布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》(渝府发[2016]7号)，全面取消了非行政许可审批项目。

       2.“十二五”期间贵州省发改委、经信委行政审批改革具体举措。

       贵州省在2011年至2015年期间，共计发布12批行政审批改革文件，其中涉及发改委审批项目共计11项，含取消2项，下放1项，合并7项，调整1项(见表3)。

      

       贵州省政府网上办事大厅公布的权力清单显示，贵州省发展改革委目前保留20项行政审批项目，主要涉及省内输气管网或年输气能力5亿立方米以下建设项目、水电站核准、燃煤背压热电项目、省内输油管网建设项目、生产专用汽车项目核准、权限内煤矿核准、跨市(州)水资源配置项目等内容。

       贵州省在2011年至2015年期间，发布的行政审批改革文件其中涉及经信委审批项目共计23项，含取消1项，下放2项，调整20项(见表4)。

      

       贵州省经信委保留行政审批项目16项，主要涉及供电营业许可、省级信息安全工程和政府投资的信息化工程立项前审查、权限内研制、生产无线电发射设备实效发射试验批准、电台(站)设置使用审批、权限内建立卫星通信网和设置卫星地球站审批。

       3.“十二五”期间云南省发改委、工信委行政审批改革具体举措。

       云南省在2011年至2015年期间，共计发布6批行政审批改革文件，其中涉及发改委审批项目53项，含取消28项，下放19项，合并3项，调整3项(见表5)。

      

       云南省发改委目前保留行政许可项目4项，主要涉及企业投资建设项目(重大项目和限制类项目)核准，固定资产投资项目招标方案审批与核准，固定资产投资项目节能评估和审查，甘草、麻黄草收购许可证核发。非行政许可审批15项，主要包括外商投资项目核准与备案、境外投资项目核准与备案、农产品(棉花、粮食)进口关税配额申请审查、发放配额证等。

       云南省在2011年至2015年期间，共发布6批行政审批改革文件，其中涉及工信委审批项目38项，含取消32项，下放2项，调整4项(见表6)。

      

       云南省工信委保留行政许可项目16项，主要包括报废汽车回收企业资格认定、供电营业许可证核发、无线电频率分配、无线电发射设备进口审核、无线电发射设备进关核准、食盐定点生产企业审批等。

       4.“十二五”期间四川省发改委、经信委行政审批改革具体举措。

       四川省在2011年至2015年期间，共计发布7批行政审批改革文件，其中涉及发改委审批项目51项，含取消19项，下放23项，合并0项，调整9项(见表7)。

      

       根据四川省政府网站公布的权力清单，四川省发改委目前保留行政审批项目7项，包括企业基本建设投资项目许可、外商投资项目许可、境外投资项目许可、固定资产投资项目(新建、扩建)节能评估和审查、借用国际金融组织和外国政府贷款项目审批、价格评估机构资质认定、行政事业性收费许可。

       四川省在2011年至2015年期间发布的行政审批改革文件中涉及经信委审批项目18项，含取消11项，调整7项(见表8)。

      

       根据四川省经信委公告，四川省经信委目前保留行政审批7项，主要包括成品油经营许可、供电营业许可、技术改造项目核准(备案)、无线电台(站)设置审批、进口无线电发射设备准、设置卫星地球站审批、铬化物生产建设项目审批。

       (二)重庆市行政审批改革的特点梳理

       “十二五”期间重庆市行政审批制度改革工作扎实推进，成效显著，在长江经济带上游四地横向比较中特色明显，有力助推了重庆经济社会快速发展。重庆市行政审批制度改革的特点主要体现在：

       第一，以中央决策部署为政策指引，快速响应、全面贯彻。2002年11月1日以来，我国陆续出台了关于取消和调整行政审批项目、对确需保留的行政审批项目设定行政许可的政策性文件共计20余项。随后各地纷纷依照国务院的有关文件对本地行政审批事项进行清理。在此过程中，重庆市按照中央的决策部署，于2011年3月15日发布了《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批改革的决定》，提出更新重庆市行政审批项目库，取消和调整一批行政审批项目，下放一批市级行政管理权限，加强行政审批监管工作对接。同年11月8日，中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅联合发布《关于切实做好深化政务公开加强政务服务有关工作的通知》。2012年7月2日，《重庆市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》发布，要求进一步清理、取消和调整行政审批项目，创新行政审批服务模式，进一步加强对行政审批权力运行的监督。2016年2月29日，《重庆市人民政府关于取消非行政许可审批事项的决定》发布，决定全面取消市级非行政许可审批事项，同时提出对于已取消的非行政许可审批事项，市级各部门不得转交下属事业单位、社会组织继续审批，不得下放区县(自治县)政府继续行使，不得以新的名义、条目代替审批，不得变相审批。重庆市严格贯彻、积极落实中央的政策文件要求(见表9)，与中央高度保持一致，在长江上游四地中具有较强的代表性。

      

       第二，遵循改革发展规律，契合本地实际，扎实有效推进。新公共管理理论主张将企业经营管理的一些成功方法移植到政府治理当中，从而更加合理地利用资源、提高行政效率。具体做法包括：注重引入竞争机制；增强“服务意识”；重视市场机制调节而非仅靠行政指令控制；注重妥善放权而非事必躬亲。[4]重庆市在“十二五”期间，一方面坚决贯彻中央的决策部署，另一方面因地制宜，结合重庆本地实际推出一系列的改革措施，例如出于发展现代公共交通体系的目的，重庆市人民政府于2013年7月25日发布了《2013年行政审批制度改革事项目录(第二批)》，取消了重庆市发改委关于企业投资城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目核准；为了发展新能源，重庆市人民政府2014年7月24日发布《2014年行政审批制度改革事项目录(第一批)》，重庆市发改委下放了除在长江、嘉陵江、乌江干流上建设的水电站项目和该市市内主要河流上的水电站项目、非主要河流上联合梯级开发及跨区县(自治县)建设的水电站项目(小水电代燃料和农村电气化项目除外)以外的其他水电站项目核准、非燃煤燃气热电项目核准。[5]

       第三，以制约经济社会发展的重大问题、重大事项为改革对象，着力协调政府与市场的关系。重庆市人民政府于2013年12月8日发布了《关于向两江新区下放市级行政审批等管理事项和权限的规定》，将境外投资项目核准、社会稳定风险评估审批、鼓励类外商投资项目及国际金融组织和外国政府贷款项目进口设备免税确认、招标方案核准、西部大开发鼓励类产业企业认定下放到两江新区实施，充分发挥两江新区综合配套改革先行先试的优势和龙头带动作用，促进全市行政审批制度改革的深入发展。另外，重庆市人民政府于2014年7月24日发布的《关于公布2014年行政审批制度改革事项目录》文件取消了市发改委关于境外投资项目核准的审批项目，对于促进国内企业“走出去”、提升国际竞争力释放了更加广阔的空间。

       第四，以提升人民群众“满意度”与“获得感”为改革目标，处理好政府权力与公民权利之间的关系。实施行政审批制度改革，更好地贯彻党的群众路线，切实解决群众关切的突出问题，有效提高服务群众的效率与水平。以往行政审批及各类认证、培训、评审、年检中存在名目繁多、流程复杂、耗时长久、经济成本高昂等突出问题，部分地区和部门长期存在门难进、脸难看、事难办的突出问题，甚至社会上流行着将申请行政审批形容成“万里长征”，集中反映了行政审批给人民群众带来的不便。重庆市人民政府“十二五”期间通过历次行政审批制度改革，编制了《市级行政机关行政审批项目库》并加强动态监管，取消了大量的认证、评审、年检项目，同时精简审批环节、简化审批程序、优化审批流程，极大方便了人民群众与企业办理相关事务。

       三、深入推进行政审批制度改革的建议

       近年来我国经济步入新常态，市场主体成为经济发展的核心动力。通过进一步深化行政审批制度改革，不断激发民间资本潜力与市场主体活力，是实现经济结构战略调整、推动经济可持续发展的重要途径。

       (一)行政审批制度改革应进一步加强地方自主性

       从全国范围来看，行政审批制度改革是一项自上而下的系统工程，往往先由国务院对本层级审批项目进行清理，同时要求地方政府取消或合并相关审批事项。随后地方政府依照中央的政策文件层层改革，逐层取消、下放，进而实现全面清理。其中作为中间环节的省级人民政府一方面要承接国务院的改革任务，另一方面要统筹谋划本省、自治区、直辖市的改革进程，工作难度较大，同时由于地方政府管理模式的惯性，因而往往会出现转变政府职能的动力与自主性不足。然而，各地区发展差异较大，国务院的政策文件难以面面俱到，这就特别需要地方政府根据本地情况，服务于地方经济社会发展，锐意改革，增强自主性，制定针对性更强的改革措施。

       (二)行政审批制度改革应坚持“量”与“质”并重

       一些地区在行政审批改革过程中为了实现审批数量的减少，往往“重数量、轻质量”，放虚不放实、放小不放大，或者重点取消针对特定群体、特定行为的审批项目，而针对涉及面广的审批项目继续保留。除此之外一些审批事项被削减后，名义上转变为“备案”，但是仍需要提交大量的材料，审查时间耗时长久且存在“不予备案”的风险，以“备案”之名行“审批”之实。针对这种情况，需要加强对各部门行政审批改革工作落实的跟踪调查，适时组织专项督促检查，加强整改与责任追究机制。

       (三)行政审批制度改革应积极探索负面清单管理

       负面清单管理原本作为一种国际通行的外商投资管理手段，正越来越多地被引入到行政审批制度领域。李克强总理曾在国务院常务会议上提出，行政审批事项逐步向“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项由社会主体依法自行确定。负面清单秉承“法无禁止即自由”的理念，强调市场主体的准入自由是法律对市场规制的出发点，若政府拟对准入自由加以限制，必须有法律依据，并提供充分、合法的理由。在法定的准入限制之外，市场主体可以进入。尤其是市场主体可以在法定范围内自主决定自己的事务，自由从事各种民事行为，最充分地实现自己的利益，而不受任何非法的干涉。[6]负面清单管理制度是私权利主体“法无禁止即自由”以及公权力主体“法无授权即禁止”二者的高度融合，能够较好地处理政府与市场的关系。党的十八届三中全会也指出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可以依法平等进入清单之外领域。”由此看出，负面清单机制将成为社会经济发展领域行政审批改革的发展趋势之一。

       (四)行政审批制度改革应依照法定程序规范实施

       无论是取消、下放、调整抑或是增设行政审批，都应当在依法行政的原则下进行。《行政许可法》第十二条规定了可以设定行政许可的6种情形，针对这6种情形尚未制定法律或行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。在行政审批事项改革过程中，应当与法律法规的立、改、废紧密结合，加强对各级人大、政府机关制定的地方性法规、地方规章进行清理，实现法律法规清理与行政审批改革同步进行。应当进一步区分地方性法规设定的行政许可与地方规章设定的行政许可，如果是地方性法规设定的行政许可，则应当先由地方人大就地方性法规的条文进行修改，再对具体的行政审批事项进行取消；如果是地方规章设定的行政许可，则应在取消相关行政审批事项的同时对地方规章进行修改或废止。

       (五)行政审批制度改革应与加强行政监管相结合

       审批与监管是政府发挥行政管理职能的两个重要方面，以往政府“重审批轻监管”情况普遍存在，当前各级政府通过行政审批制度改革，取消和下放了大量审批项目，更需要政府部门加强监管，完善配套措施，不断创新管理方式。同时要加强政务信息公开，创新和强化政务信息公开渠道和平台，确保社会主体能够便捷地获取政务信息，强化对政府部门行使权力的社会监督，防止政府滥用职权。相关部门要建立联动机制，综合运用法律法规、发展规划、产业政策等多种手段，对经济社会发展的重要领域进行严格监管。

       该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《渝贵云川四地行政审批制度改革实践考察》。

       注释：

       ①渝府令[2011]251号文取消《鼓励类外商投资项目采购国产设备退税确认》等项目，变更国家鼓励的内资项目进口设备免税确认，合并鼓励类外商投资项目进口设备免税确认项目；渝府发[2013]50号文取消企业债券发行审批(初审)等事项；渝府发[2013]60号文取消企业投资扩建民用机场项目核准等，承接企业投资钾矿肥、磷矿肥项目标准等项目；渝府发[2013]82号文下放境外投资项目核准等项目；渝府发[2014]32号文取消境外核准项目核准等项目，下放非国家规划矿区的一般煤炭开发项目核准等项目；渝府发[2015]34号文承接国家重点建设水电站项目和国家核准(审批)水电站项目竣工验收，取消注册企业培训师等项目，调整火电站项目审核等项目。

       ②“调整”包括改为政府内部审批事项、变更管理方式(不再作为行政审批事项)、转为服务事项、分级管理(明确管理权限)。

       ③渝府发[2013]50号文取消了税控收款机生产企业资质认证审批(初审)；渝府发[2013]60号文取消了电力用户向发电企业直接购电试点项目；渝府发[2013]82号文下放了西部大开发鼓励类企业产业认定等行政审批管理事项；渝府发[2014]32号文承接了民用爆炸物品安全许可事项，取消了计算机信息系统集成企业资质认定等事项，取消下放了国家三级计算机信息系统集成企业资质认定等事项；渝府发[2014]62号文取消了地方医药储备资金动用审批；渝府发[2015]34号文承接铬化合物生产建设项目审批项目，取消软件企业和集成电路设计企业认定及产品的登记备案等项目。

       ④贵州省人民政府令第138号文合并总投资10亿元至20亿元的扩建机场项目核准等项目；黔府办发[2014]2号文合并政府投资项目审批等项目；贵州省人民政府令第155号文取消权限内工程建设项目招标初步方案核准等项目，下放权限内企业(含外商投资企业)、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准，合并权限内企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准等项目；贵州省人民政府令第164号文调整地方企业债券发行核准；贵州省人民政府令165号文合并权限内水电项目的竣工验收。

       ⑤贵州省人民政府令第138号文下放了企业不使用政府投资建设的重大和限制类技术改造投资项目及工业、信息化固定资本投资项目的核算；黔府办发[2013]8号文调整小额贷款公司的设立、变更和市场退出审批等事项；贵州省人民政府令第155号文变更工业和信息化领域省级社会团体及其分支机构(代表机构)成立、变更、注销审查。

       ⑥云南省人民政府令第171号文取消符合国家产业政策的外商投资项目确认书核发等项目，调整以工代赈项目审批等项目，合并服务业发展引导基金项目审批等项目；云政发[2013]44号文部分或全部取消享受西部大开发税收优惠政策企业主营业务属国家鼓励类产业确认等项目，部分下放或调整水库投资项目审批(包含在固定资产投资项目审批中)等项目；云政发[2013]120号文取消价格评估人员执业资格认定等项目，下放企业投资在非主要河流上建设的水电站项目核准(系固定资产投资项目的子项目)等项目；云政发[2013]146号文部分或全部取消企业投资煤矿项目审批(系固定资产投资项目的子项目)等项目；云政发[2014]35号文取消固定资产投资项目申请报告核准、项目资金申请报告审查、固定资产投资项目审查，并入固定资产投资项目审批等项目；云政发[2014]70号文取消中央投资项目招标代理机构资格初审(报国家发改委认定)等项目。

       ⑦云南省人民政府令第171号文取消食盐零售许可，调整高耗能特种设备节能审查等项目；云政发[2013]44号文部分或全部取消无线电监测许可等项目，部分下放煤矿矿长资格证颁发等项目；云政发[2013]146号文取消民用爆炸物品销售单位仓库建设审批等项目；云政发[2014]35号文取消财政投资为主的信息化建设项目(省级)立项前审查等项目；云政发[2014]70号文取消其他用盐经营许可证颁发等项目。

       ⑧川府发[2013]24号文取消价格评估人员职业资格认定，下放棉花加工资格认证，调整境内外资银行外债借款规模初审等；川办发[2013]60号文取消必须招标项目的招标事项核准等事项；川府发[2013]63号文取消企业投资扩散民用机场项目核准等项目，下放企业投资城市道路桥梁总投资2亿元(含)以上10万吨(含)以下项目核准等项目；川府发[2014]49号文取消沼气发电等项目，部分下放分散接入风电站等项目，调整实际开荒的项目；川府发[2014]79号文取消了权限类明码标价方式监制等项目，把省级电子政务工程项目审批等事项调整为政府内部审批事项；川府发[2015]51号文取消省内从事高瓦斯或煤与瓦斯突出矿井生产建设的煤矿企业瓦斯防治能力评估项目，将政府出资的投资项目审批调整为内部审批事项；川府发[2015]58号文取消省级高技术产业发展项目审批。

       ⑨川府发[2013]24号文调整农药企业初审等项目；川办发[2013]60号文取消煤炭经营许可，调整研制、生产无线电发射设备实效发射实验审批等事项；川府发[2014]79号文取消省级储备动用确认等项目，调整留存电量分配和使用方案的审批；川府发[2015]51号文取消中小企业信用担保机构免征营业税审批等项目，调整省级企业技术中心联合认定为内部审批；川府发[2015]58号文取消对上报工业和信息化部的车辆生产企业及产品公告变更初审。

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