非自愿移民：大型水坝经验，本文主要内容关键词为：水坝论文,移民论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近期，世界银行关于非自愿移民的研究表明，如果一个国家既没有能力又没有作出承诺要妥善处理非自愿移民问题，那么它就不应该承担大型水坝工程。几年来，在多数情况下工程的基础设施和人的方面是完全脱节的。目前，由于越来越多的国家作出承诺会妥善处理移民工作，上述情况正有所改变。这种承诺更好地表现为在适当的地方加强了监测和评估。
当政府不再把移民看作问题去处理而当作机遇来对待时，这便是一个极佳的信号。其中一个关键环节是将以土地为本的策略与形形色色的方法相结合，不仅恢复人民的收入水平，更重要的是有所提高。第二个因素是跳出传统的工程运作流程和手段。这意味着利用移民安排好创收机遇并继续评估水坝和拆迁工程结束之后移民的生活状况，也同样意味着需要逾越项目资金发掘其他资源。第三个关键因素是与非政府组织、私人部门、政府机构和外部捐赠者合作，旨在增加移民成功的可能性。
一、能力和承诺同样必不可少
通常，公众机构处理移民问题的能力是有限的。在本研究的大多数案例中，公众机构存在不当处理或忽视移民工作的问题。公众机构时常拥有技术上的授权，但与移民无关。在印度和印度尼西亚共和国，最初是由灌溉部门负责移民工作；在泰国、巴西、中国和多哥由发电部门负责此项工作（见附录一）。此外，为促使移民工作顺利进行而争取其他部门（农业外延部分，健康，教育部门）的合作可能是比较困难的。
国家作出真正的承诺，妥善处理移民工作是成功的关键。在中国，将恢复移民收入的承诺作为明确指示的地方，即使在类似岩滩这样的偏远山区，移民工作也能相当成功。在印度，这种观念开始被接受，但要取得成功仍需较长时间。最重要的是，监管和评估对于规划和实施整体来说是必不可少的一个组成部分——不是随世界银行存在而进出的受世界银行指示的行为。当借款人将这些工具作为改进管理的必要手段时，他们必须放弃公然的冷淡态度。
政府对做好移民工作正在作出更多的承诺。在本文所举的两个案例中，借款人超过银行标准。很自然，会存在许多不同层次的承诺。有时，承诺位于有更多政策导向的较高层次，但是在两年期的移民委任职业生涯不受欢迎的地方，承诺相对较低地停留在移民官员的层次。
在巴西，尽管实施机构意欲为移民提供必需的基础设施和服务，但联邦政府通常不会或不能拨出如此举措所需的资金。这就导致工程延误，从而使得成本增加。在印度尼西亚，当地政府对大批受工程影响的村民由于没有负责报道他们的迁移而拒绝搬迁的情况一无所知时，工程仍在继续进行。尽管中央政府作出的承诺无论如何都是靠不住的，但地方政府缺少后续行动恶化了这一形势。在NANGBETO，责任也没有像预期的那样成功地转移给其他部门。
提高收入水平单单对实施机构来说，挑战过于艰巨。除了在中国——数十年计划经济下积累了许多经验，包括分配工作以及在必要的机构容量和收入水平——政府机构和行政系统在设计适合移民的能力和需求的创收方式上缺乏弹性和基层经验。应该调动非政府组织，让其作出更大的贡献。私人部门也可参与其中。政府应将眼光放远一些，从最初阶段开始征求合作及有用的投入，营造一个由公众、私人、社区和机构共同组成的伙伴关系。
无论如何，充足的资源配置在建设期间和建设之后都是必不可少的。在巴西、多哥、印度和印度尼西亚，安置筹备工作和移民行动滞后，这是因为他们能获取的资源非常有限。相反，在泰国，丰富的资源使得实施机构有能力取得令人满意的移民成果（移民的满意不是必然的，因为非政府组织极力主张他们进行申诉，并可获得更多的补偿）。
二、细节中的棘手问题
1.经济恢复的规划有待改进
移民的经济复苏问题是移民规划中最薄弱的环节。这在多哥的案例中比较明显，在那儿，移民当局甚至不作事后思考。所以移民的收入水平和生活条件逐年恶化，而实施机构甚至都没有意识到。在KARRTAKA、ITAPARICA和KEDUNG OMBO，不是根据可实行的移民假设制定策略。规划者或者没有足够地强调操作的约束，或者是在回避问题而一直拖延到没有办法实行更好的策略。他们被迫选择次优方案——或者更糟，他们没有发现更好的解决办法。
明智的规划没有必要涉及微观层面。对似乎公平合理的收入机会的总体构造足以为预算和相互影响的实施工作确立基础，在这之后，关于可行性和受欢迎的选择方案的真实教训可以整理成文并反馈到项目周期中。
依靠地区经济改变不景气的局面是一种冒险的行为，尤其是在总体经济不确定的地方。在任何情况下，政府都不能特别依靠区域经济的发展来确保移民恢复到以前的收入水平。但在巴西的ITAPARICA地区以及印度和多哥，缺少区域经济的发展是一个复杂的因素。
规划者必须提供规划方案，它包括土地和非土地选择，灵活的模式和在区域经济不能很快吸纳迁移者时的退路。规划者力求一个可行的被很好管理和资助的组合，创造即使在经济停滞时期也能恢复充分就业的条件。
2.质量管理的恰当检验标准是结果而不是计划
尽管明智的规划是正确实施的一个先决条件，然而过分依赖“书面计划”是危险的。现实几乎总是与计划有差距。在印度尼西亚，尽管在规划KEDUNG OMBO地区的移民工作之前，已经调查过村民的意愿，但真正到了搬迁的时候，现在愿意的要比原先没意愿去的少得多。在中国，计划估算会有很多人能找到与耕作相关的工作，但实际数量远不如此。上述两例都需要对计划作出调整。这是规划进展中的倒退。尽管较好的规划通常意味着更好的实施，但这一假设对于非自愿移民来说，作用不大。移民，作为一项次要的行动，在整个实施规程中一直未受到充分重视。附录中所示的6个实例，没有一例的实施是按计划的，不是因为实施没有赶上时间安排，就是计划对移民的需求和资源禀赋作出了错误的假设。能监测结果并在授权后灵活调整计划的国家在移民工程上成绩最佳。在中国，当以种植业工作不能达到足够高的水平时，政府改变了以土地为本的收入恢复策略，这是一个最佳的示例。
3.补偿必须充分而及时
土地补偿——与水坝相关的补偿系列中最棘手的部分——需要尽早处理，但即使是这样，也不能保证成功。PAK MUN地区最初的土地补偿标准过低——在大坝修筑完成之后，土地价格上涨，而随后增加的补偿仅仅把土地的价格抬得更高。当大量移民接受不受约束的现金组合并竞争有限的土地资源时，土地价格会突破所有合理的预算界限螺旋上升。中国采取以下措施妥善地处理了这一问题：清点人数，确定以土地为本的就业机会，扩大出路以便寻找更多的就业机会。在巴西，如果能尽早考虑依据附近移民的状况进行土地补偿的话，就不会是高成本、高风险的灌溉方案。
必须提供现金方案。修建水坝不可避免地会导致水库周围移民所能获得的土地数量减少而质量下降。既然移民通常都居住在离家乡较近的地方，那么现金方案提供了选择的余地——这是仅以土地为核心的选择方案无法给予的——对于移民来说，可以追求其他的创收方案，从而改善他们的家园。在泰国，接受现金选择方案的人可以使用他们所获得的现金补偿在家庭成员中重新进行财政分配。这样，他们能够购买房屋、土地，接受更好的教育或较早就业。在多哥，现金补偿在帮助最为贫困的移民方面是至关重要的，而且总体上的补偿可以帮助移民在经济崩溃时仍然能生存下去。
最有进取心的移民往往最能自食其力，这减轻了移民工程的经济和管理负担。与现金相联系的选择方案——分期付款，联合账户以及专门的训练方案帮助其他的家庭成员摆脱土地的束缚——是未能充分利用的工具。印度政府尝试利用这些工具，但到目前为止收效甚微。显然，它们不是在每个地方都适用，但也确实具有很大的潜力。
4.应将重点由恢复收入放到提高收入水平上
通常，打破以前的沿河生活方式是不可避免的，而且还会蒙上明显的现代经济色彩。这并不意味着移民工作的失败。相反公正和公平的原则不仅要求对受到破坏的社区生活质量给予补偿，更要求顾及社区和个人的利益。应将重点从恢复收入——意味着恢复并停滞在修筑水坝之前的生活方式——转移到提高收入水平，促进移民和项目的主要受益者共同发展的环节上来。
在筹划土地和非土地就业时，有必要清醒地认识到下列实际情况：资源基础以及资源所能支撑的活动，特别是移民的技术和传统。在所举的实例中，没有一例从一开始就能正确规划资源基础的充足性或考虑移民的需求的。ITAPARICA可能是其中最糟糕的了。希望寄托在将选择乡村生活的家庭安置在较小的土地上，这些土地由喷水车灌溉并依靠陌生的高投入高产出的生产实践。即使灌溉的基础设施能及时投入到合适的地方，也应有技术援助给予旱地耕作为生的农民以技术，这些技术是期望他们采用精耕细作型的灌溉农业所需要的。
创收方案必须多种多样。在中国、印度尼西亚和泰国，他们的移民工程获得了成功。在多哥和印度，创收方案为无数家庭增加了收入，不然的话，他们的收入便会有所下降。可能的话，必须确定营销渠道，在冒险投入新的农作物产品或服务之前确保无误——或是在现有活动的明显扩张之前。一项创收方案仅仅与它的最薄弱环节一样有效。
在研究中，大多数成功的移民经历或是不以土地为核心，或是土地集约经营（例如：菌类植物，鱼塘）。几乎所有的自行定居的家庭都迁移到不以土地为核心的经济地区。重造现在的生产系统，表面上听起来很好，但对于水坝移民来说却是不可行的。然而由于很多家庭起初会倾向于选择维持原有的生活方式，因此，对各种选择方案都必须彻底地进行调查研究，周密地组织安排，提议并讨论，直至移民满意为止。
各国需要发掘任何可行的措施——动员所有发展伙伴的力量——争取更好的移民结果。它尤其适用于这样的工程：有大量的人群进行迁移，现存就业机会减少，涉及创造新的职业和生计这样一系列错综复杂的任务。大型水坝为我们提供了使用这样一种“收入”方法的经典实例。相反，很多其他项目中的移民工作在重建城市，高速公路和其他事物——维持原有工作而不是创造新的工作之后，仍将注意力主要投置在房屋社区等基础设施的重建上。这种“保护”方式也许不需要从根本上重新设计，因为调查研究表明所有六个国家都合理并妥善地处理了原有房屋补偿和新居建设的问题。
5.将移民看作是一个发展机遇
各国在所管理的地区应提供水浇地，并在别的地方支持与土地集约经营活动以及传统的农作物种植业，同时也应该转移到多元化的生产活动中（以培训作为支撑），并使用一揽子补偿方法，联合账户和转移支付来促进其发展。在所研究的项目中，与雨养旱地地区相比，这些选择方案所获得的经验不及前者来得印象深刻，而两者的利益都同样令人费解。这就意味着要为该项目启用最出色的发展规划者和移民专家。不应将移民工作看作是一个麻烦的负担，它应是整个项目必不可少的组成部分。将移民当作是一次发展机遇而非累赘的义务，这个观念是朝正确的方向迈进了一步。中国已经认识到这个问题，迈出了成功的一步，而其他五个国家还尚未意识到。（见附录二）
各国应将重点转移到增加收入和提高收入水平上来，并为在激励下勇于走出河谷、投身于区域或全国经济建设的移民们大开方便之门。项目的设计不应仅仅停留在提供水、能源和其他常规便利上，更应容入整个地区的发展规划中，支援受影响的众多家庭。应该以赢得的足够多的利益去证明当地社区瓦解的合理性，并帮助拆迁地居民确立可持续的、有进展的就业和收入方案。年长者、意志不坚者和动机不明者也许不会欢迎所谓“现代化”的发展机遇，对此也没有必要强求。但是作为一个整体的移民策略，应该具有更远大的抱负。
在单一移民项目不可行的地方，各国需要借助传统投资借贷计划内部和外部的其他工具对在成功移民中起到关键作用的上游和下游措施施加影响。在上游，训练并检测新的策略；在下游，其他的设计也许是必要的。既然当银行退出时，针对移民工程的影响和移民的收入进行的监管和评估便不再存在，那么，银行继续参与移民恢复阶段的管理就会变成帮助改善监管。而进一步的财政资助也同样是必要的。
最重要的是，移民必须是项目的受益者。仅仅把目标放置在将生活水平和生活方式恢复到移民前与孤立的河谷相同的水平上，是一个没有出路的发展策略。必须抓住机遇制定崭新的充满活力的策略，使其实现可持续增长。在非水库案例中，这股推动力也许不是那么具有强迫性，这是因为那里的社区通常没有遭到深层次的破坏。这个建议尤其适用于大型水坝，因为那里涉及巨大的社会混乱，需要特别的安排。许多家庭对于“有活力”的增长忧心忡忡，只有在对最有效的选择方案作出极其周密的安排和所有家庭都参与的情况下，他们才能将其正当合理的忧虑表达出来。
附录一、水坝工程总结
在研究由于修筑水坝而引发的非自愿移民中，本文选取了6个国家——在世界银行的移民指导方针下达之后，以上6国都对项目实施进行了很好的评估，而与此同时，他们的移民工程也得到了加强和巩固。本文所述4个项目分别来自印度和中国，对选自这两个国家的主要项目的代表性进行评估，可以评价整个投资组合的表现。
它们迁移的平均人口是世界银行其他项目的四倍。水坝在水库表面区域并不是特别昂贵或庞大，但却建筑在人口较为稠密的地方。项目规模的范围很大。各个项目拥有移民问题的比率要高于总体，主要是因为大多数近期批准的项目一般问题较少。其中有3个是世界银行项目中最具有争议的项目。
印度——Upper KRISHNA。在KARNATAKA，两项水坝工程共计移民40000户，或约240000人口，堪称是世界银行历史上最庞大的移民工程。这还不包括当水坝升至极限高度时，另有150000至200000人需要搬迁，这部分不属于世界银行资助项目。移民规划的实施转眼变成刻不容缓的棘手问题，而银行曾在1992年和1995年两次推迟项目。移民最后得改善。补偿标准已经到达市场标准；一个准许的判定体系几乎已经消除了移民请求增加补偿的需求；建设房屋，购买土地以及创收补助金在增加补偿上已经助了一臂之力；非政府组织(NGO)业已开始了创收活动。历经很长一段时间的下滑之后，移民的收入已经开始有所增加。
在MAHARASHTRA，两项较小的水坝工程共约移民40000人。移民们迁移到下游地区，而该区域正是由迫使他们进行迁移的水库水灌溉的。有一些移民经营得很好，但很多移民没有获得灌溉，或偶尔才能得到灌溉，数量却非常有限，不足以补偿占用土地的减少。用以弥补这些不足的行动方案除了在第一年改善了社区的基础设施之外，并未发挥太大的作用。
中国——水口和岩滩。在水口，67000人河谷底迁移，另有17000人迁自位于水库上游尽头的南平；他们之所以迁移，是要让位于堤岸，而这段堤岸可以避免南平200000多居民迁移故土。所有安置工作于1992年年底结束。尽管这次移民的初始计划需要借助传统农业，使74%移民恢复生产活动，但实际上75%移民借助于其它途径恢复生计。当地政府官员积极发展水库渔业，牡蛎河床，水果和森林种植业，以及乡镇企业和村办企业，甚至招募外资建设工厂，解决移民就业。移民的收入在1994年就已经恢复到修坝前的水平，而到1996年为止，已经增长了44个百分点，几乎是非移民收入的2倍。中国将移民看成是一次发展的机遇，这种态度促使其在所研究的各国项目中，成为最成功的典范。
岩滩共计移民43000人，并影响到另外19000人的收入状况。岩滩位于与世隔绝的偏远地区，这使它没有从沿海经济的飞速发展中获益。然而，移民的收入有所增加，还可享受口粮的定额补助，直至达到预期目标。此外，政府还安排将几千户家庭迁移到糖产地和该省其他地方的国有农场。这些移民的平均收入增长得最快。
泰国——PAK MUN。修筑水坝的电力公司对设计进行了以下改动：将坝身降低5m，并向上游移动1.5km。这一举措减少了三分之一的发电收益，将水库的规模缩小了一半多。房屋临近水库的家庭，被水坝严重孤立的家庭以及因水坝修筑而遭受不便的家庭都要进行移民安置。土地补偿标准为每公顷8750美元，这是土地价格的5倍。丰富的补偿使移民有能力转换职业，购置家用资产。将资金用于购买土地的人数不足6%，这是因为耕作的低回报率使其丧失了吸引力。主要引起争议的问题是对水库渔业产生什么样的影响，以及对所声称的对渔业影响充足的补偿是什么的激烈争论。
印度尼西亚——KEDUNG OMBO。原始计划是让24000移民中的90%服从迁移计划——搬离爪哇，迁入外部岛屿。事实上，只有25%按照原计划行事，这主要是因为在发展迁移地点上出现了严重的延搁。约有60%的人自行安置。假定爪哇经济当时增长很快，他们的收入同时也增加很快，那么即使是在同一地点迁移，迁移结果也相差很大。一些移民得到好地，而路口的邻居则得到很糟糕的地。一些移民得到棕榈油树过上好日子，而有些在迁移12年后仍旧在等待他们的种植。在库区，常在附近的镇上找工作在检测计划实施是否适时的后期监管工作中，尚存在薄弱环节。
巴西——ITAPARICA。水坝的修筑没有得到银行的资助，但银行同意资助移民工程，并将其作为部分能源贷款。49500名移民组成移民理事会，要求得到水库附近能灌溉的土地。沙质土地中能生长植物的可灌溉土地，由于很难进行市场规划而且价格昂贵——移民成本攀升超过10亿美元。据估算在结束之前还会升至15亿美元或大约每户200000美元。相反，因自行迁移而获得补偿的家庭拿到了约5000美元。接受可灌溉土地的移民还得依赖丰富的灌溉水源和收入维持支付(INCOME MAINTAINMENT PAYMENT）。移民成本昂贵，在这方面可以说是一个失败；能让人接受的解决方案仍然令人困惑。
多哥——NANGBETO。水库移民10600人，其中3000人的房屋和一小部分土地受损。另有7600人不得不搬迁至远离家乡30～55km的移民区。移民区设置在人口稀少的地区，但自从1987年迁入移民后，移民和随后的自行增长导致了人口过剩，这缩减了以前依靠单一年间耕作和轮作收获所占有的土地的精耕细作体系。由于没有足够的收入购买肥料，优化种子和维持土地肥沃等其他投入，移民通常陷入收成和收入螺旋下降的陷阱之中。这说明，即使是表面上成功的移民也需要追踪似的后续监管。
附录二、中国：将移民看作一次发展机遇
中国在水口和岩滩的两次水坝修筑经历表明正确的移民实践是如何帮助受影响家庭成功地相对迅速地恢复收入的。即使是这样，仍有大量人群不得不迁入不如原先居住地那样适合耕作的地区。
两座水坝将陡山环绕的河谷注满了库水，迫使大多数移民不得不放弃传统的稻田耕作，转向密集型农作物、树木和非耕作就业。在某些情况下，尤其是在岩滩，不得不迁移到别的地区以谋求有把握的工作。尽管，人们的生活方式改变了，但大多数家庭发现他们的收入却有实质性的增加。房屋和享受的服务也优于从前，移民——尤其是水口地区的移民，对他们目前的状况表示满意。迅猛的区域发展推动了水口地区家庭的经济发展，而这种情况并不适用于与世隔绝的岩滩。然而，这两个地方的移民，其家庭收入的恢复和增长速度快得令人嗔舌。
中国在上述两项工程中的表现给人留下了深刻的印象。在实施过程中，一度出现资金短缺和耽搁的现象，从而使整个拆迁实施计划受挫，但实施机构决心要迎头赶上，而事实上也的确如此。中国将重点放在就业和收入以及彻底的参与过程上，因此家家户户和当地政府都参与到规划和实施中。这种方式代表了非自愿移民举措的“最佳实践”。
这段记事给人印象最深的地方是中国对待收入恢复和发展的态度如同实物安置工作一样认真。中央和省级政府紧抓移民工作不放，将其视为推动区域经济发展的一次良机。当看见中国在它试图创造的职业的最低条件设定高的标准时，这种印象又得到了进一步加深。它的目的是为家庭的收入和福利提供有保障的基础。中国并不将一些传统职业看作是一条可按受的出路。
岩滩在再就业和收入恢复方面进展得较为缓慢。然而，岩滩政府采取了水口政府不曾用过的举措：组织劳动力到有多余耕地的地方去。在两个项目中，单个劳动力的自发迁移同样有助于拓宽收入基础。当移民对有报酬的就业机会举手可得时，促进有组织的和自发的移民以加强收入政策便是一个创举。
中国在许多地方都独树一帜。坚持不懈的规划，乡村土地和其他资源的集体所有制，以及当地政府在投资的规划设计上所体现的重要作用，这是一种优势，但不适用于对外推广。即使这样，中国所特有的“秘方”至少有四个方面可以运用于其他地方：①形成这样一种观念：非自愿移民是一次发展的良机，要运用一系列工具来贯彻实施。②对微观机遇的富有想象的研究由一种信念所推动，这种信念是指：除了最恶劣的环境以外，所有的环境都提供了多种选择方案。迫使将家畜圈发展成渔业，将这些和类似的家畜圈发展成珍珠养殖业，发展石雕艺术，种外国水果，甚至是精美的高尔夫俱乐部等等，这种能力是一种习得技巧，并非中国人所特有。③具备这样一种调整策略的灵活性：在早期策略失败后，如果需要的话，将转移到其他形式的就业机遇上，或以退求进，对快要倒闭的企业加以改善或改组。④当地政府，尤其是现任领导的参与，起到决定性作用。目标不仅仅是保护他们的所有权，而且还要“将他们的利益转嫁给当地居民”。