东部发达地区农村养老保险的实践与探索——来自浙江省宁波市的案例分析，本文主要内容关键词为：宁波市论文,浙江省论文,养老保险论文,案例分析论文,发达地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江省宁波市位于长江三角洲南翼，毗邻上海、杭州，是中国对外开放的经济强市。全市总面积9365平方公里，总人口556.7万人，其中市区人口213.4万人。下辖象山、宁海二个县，余姚、慈溪、奉化三个县级市，市区设海曙、江东、江北、镇海、北仑、鄞州六个区。该市的农村社会养老保险工作是在1991年镇海区试点的基础上开始的，到1995年全面推广，全市11个县（市）区全部建立起农村社会养老保险制度（以下简称“农保”制度）。1998年后“农保”工作陷入停滞状态。近年来，宁波市按照“统筹城乡发展，构建和谐社会”的要求，探索符合当地实际情况的新型“农保”模式，解决农民老有所养问题。
一、宁波市农村养老保险的现状
目前，宁波市农村中60周岁以上老人约为76.14万人，约占农业人口的13.94％。根据对慈溪、余姚、宁海三个县（市）的抽样调查，90％的老人依靠家庭赡养和自己从事劳动的收入，只有约10％的老人是通过各类社会养老保险、商业保险、“五保供养”等方式来获取养老保障。
宁波市参加社会保险的类型主要有如下几种：
1.城镇企业职工基本养老保险（含双低）。自我国全面实施“社会统筹与个人账户相结合”的城镇社会养老保险制度以来，宁波市把城镇企业的合同制农民工也纳入城镇职工社会养老保险的范围。同时，贯彻浙江省实施的旨在解决低收入从业人员养老保障需求的“低门槛准入、低标准享受”的“双低”养老保险试点时，逐步把在城镇从事自由职业的农民也列入这种保险的参保范围，突破了以往农民只能由企业缴纳城镇职工养老保险的身份限制。
2.农村计划生育养老保险。针对早期响应计划生育号召只生育一个男孩或者两个女儿、年满60周岁的农民夫妇，由国家财政设立专项基金，按每人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到年老亡故为止。
3.被征地人员养老保险。这个制度是随着宁波城市化进程加快以及“村改居”工作的深入，于2003年开始实施的。具体对象是指“村改居”及土地全部或大部分被征用人员，在一次性缴纳养老保险费后，达到退休年龄后即可按月享受相应标准的养老保险待遇，实现“土地换保障”的目的。截至2004年10月底，此类参保人数已达31.8万人。同时，只要是符合条件的被征地人员（即男性实际年龄小于45周岁，女性实际年龄小于35周岁，且有土地被征用证的人员）可以参加城镇企业职工基本养老保险（含“双低”），目前此类人员累计达到7.7万人（见表1）。
4.农村社会养老保险。截至2004年9月底，宁波市范围内共有134个乡镇、3934个行政村、1720家企业开展了“农保”工作，累计参保人数63.09万人，占全市农村劳动力人口的22.3％，已有3.5万人按规定领取养老金，人均领取养老金53元／月。由于现行“农保”制度定位为个人储蓄积累型养老保险模式，养老保险基金主要由个人缴纳和村集体补助，政府财政基本不投入，故待遇没有“保底”功能，从而造成了投保者最高每月领取养老金达1503.54元、最低者仅为0.62元，差距十分悬殊。
二、农村社会养老保险制度的主要问题分析
目前，宁波市在农村实施社会养老保险工作面临的主要问题如下：
首先，中央相关部门对要不要建立、能不能建立、如何建立、在多大范围内建立“农保”制度的认识长期不一致，致使“农保”工作陷于困境。
其次，制度设计存在缺陷。一是政府投入少，且覆盖面窄。由于政府在“农保”方面投入少，导致“农保”制度基本上演变成由个人缴费的完全积累模式，既失去了社会保险互助共济功能，又缺乏吸引农民参保的激励机制，其结果是参保人数少，覆盖面窄。二是社会养老保险待遇设计不合理。当前人均53元／月的养老金显然不能发挥养老保障的功效，而最低仅有0.62元／月的给付水平更不可能达到养老保障的目的。三是城乡养老保险制度衔接难度大。受城乡二元结构的影响下，城乡社保两大体系是按照两个不同模式来设计的（见表2）。无论是原先的“农保”模式还是新出现的被征地农民养老保障模式，在缴费基数、缴费年限、财政补贴、给付标准等思路和操作上与城镇企业基本养老保险模式都存在很大的差异，致使二者很难衔接。
第三，基金营运方面的问题。一是基金保值增值压力大。按国家相关规定：“农保”基金除了存入银行、购买国债，不得从事其他直接投资。受国家宏观形势影响，“农保”基金存入银行不但难以升值，而且存在贬值的风险，使得基金收支平衡存在巨大压力。二是违规操作普遍。截至2004年9月底，全市已累计收取保费54388.62万元，累计支付养老金1058.26万元，滚存节余基金78412.81万元。其中银行存款为17699.13万元，纳入财政专户管理款为51064.57万元，用于购买国债的为5501.00万元，违规使用资金4347.45万元。三是基金支付上的两难选择。当初宁波市开展“农保”工作时是按照当时较高的利率来测算未来享受养老金待遇和缴费标准的，但随着利率的多次下调，目前已经无法达到原先的承诺水平。但当时承诺是以政府文件形式明确，或是通过“农保”机构与乡镇或企业签订协议来确定的，也有的是在缴费证上注明享受水平。据统计，这种有约定的人员在全市约2.2万人，其中已有人按原约定开始领取养老金。如果只是允许已经领取养老金的人继续领取，其他人变更待遇水平，势必造成参保人之间待遇的不平等，而且会造成“农保”机构违约，影响政府的诚信度；如果全部按约定领取养老金，则会带来巨大的基金缺口。
最后，机构设置和政策业务操作问题。一是机构设置不一。二是政策执行上的不一致：（1）在管理费的计提方面。根据规定，在完成农村社会养老保险由民政部门到社会保障部门的交接后，就不得再从收取的农村养老保险费中提取管理费。但是由于各县（市）区交接时间有先后，机构、人员性质有差异，造成管理费计提停止时限上的不一致。（2）在执行利率调整政策方面。“农保”基金个人账户的利率从1994年的12％逐步下调到目前的2.5％，在具体的执行过程中，有些县（市）区按照原民政部的规定，按会计年度进行调整，而有的地区则按照劳动和社会保障部的规定自7月1日起调整利率。三是管理手段落后。
三、农村养老保险的改革设想
（一）总体构想
宁波是东部沿海发达城市，人均GDP逾3000美元，处于工业化的中后期，进入了“以工补农、以城促乡”的新阶段。笔者认为，应该通过改革和完善“农保”制度、被征地人员养老保障制度和城镇企业基本养老保险制度，建立一个能满足农村不同对象需求的，多层次、低标准、广覆盖的新型“农保”制度。与现行城镇“统账结合”养老模式相同，新制度要体现政府在“农保”中的作用。（1）探索新的“农保”制度模式。建立以个人缴费、集体补助、政府适当补贴和“统账结合”方式的新型“农保”制度。（2）要调整规范、补充完善。在制定新的缴费标准和待遇享受方面，要确定合理的基数、缴费比例，如按当地农民年人均收入的一定比例缴纳；或按领取标准不低于当地“低保”水平，测算出缴费标准，使参保农民有一个预期目标，并考虑能与城镇企业养老保险模式相衔接，以符合最终接轨城镇社保体系的大方向。（3）要体现政策扶持力度，研究建立相应的财政补助机制，确定政府财政投入比例。可以采取社会统筹和个人账户相结合的模式，在资金筹集上要体现政府、集体、个人三者的共同责任，在农民参保即个人、集体缴费建立个人账户的同时，市、县（市、区）、镇三级财政按一定比例逐年投入资金，建立养老保险统筹基金。在保障水平上，也要对现有政策进行调整，提高给付水平，使保障水平不低于当地农村“低保”的标准。
（二）三种具体方案的选择
1.比照城镇职工养老保险，按“双低”办法计算。（1）缴费基数为上年全市职工月平均工资的15％。其中农民按缴费基数的20％缴纳养老保险费，计入个人账户；各级政府按缴费基数的8％进行资助，计入统筹账户。考虑到农民的实际情况，可以按年度缴费。连续缴费15年，缴费期间计账利率为4％、养老金领取期间利率为2.25％（不考虑利率的调整）。（2）月养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金为参保人员上年度全市职工月平均工资的5％，个人账户养老金由个人账户积累基金所提供，养老金调整按照城镇企业职工基本养老保险调整，其提高水平为城镇职工养老保险的25％。（3）领取养老金的条件。在男性年满60周岁、女性年满55周岁，且缴费年限满15年及以上的农民可按月享受养老金。如果年龄已到而缴费年限不足15年，采取“先延五后补十”（即先将领取养老金的年龄后退5年，如果仍达不到缴费年限则一次性补足）的办法，进行补缴后才享受养老金。
计算不同待遇标准发放的月养老金，见表4。
基础养老金的发放标准是按参保人员上年的全市月平均工资5％计算，即：每月基础养老金＝2332×5％＝116.6元，每年基础养老金＝2332×5％×12＝1399.2元。
2.参照城镇企业职工基本养老保险制度，按农民的纯收入计算。（1）缴费基数为上年全市农民纯收入。其中农民按缴费基数的14％缴纳养老保险费，计入个人账户；各级政府按缴费基数的6％进行资助，计入统筹账户。考虑到农民的实际情况，可以按年度缴费。连续缴费15年，缴费期间计账利率为4％、养老金领取期间利率为2.25％（不考虑利率的调整）。（2）养老金计算。养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金为参保人员首次领取养老金时上年度全市农民月纯收入的6％；个人账户养老金按本人账户储存额除以实际余命，以化解长寿风险。参保人员累计缴费满180个月，其缴费每增加12个月，基础养老金计发比例在6％的基础上增加0.5％，最高不超过10％。养老金随物价水平和消费水平的提高，可参照其他养老金的调整办法，并适当考虑基金的实际承受能力。计算不同待遇标准发放的月养老金，见表4。（3）领取养老金的条件。男性年满60周岁、女性年满55周岁，且缴费年限满15年及以上的农民可按月享受养老金。如果年龄已到而缴费年限不足15年，采取“先延五后补十”的办法进行补缴后享受养老金。
以30岁农民参加“农保”进行计算，2005年宁波市农民纯收入为7810元为缴费基数：个人账户的年缴费额＝7810×14％＝1093.4元，统筹账户的年缴费额＝7810×6％＝468.6元。计算各账户不同性别的积累值见表3。
由于基础养老金的发放标准是按参保人员上年度的全市农民月纯收入的6％计算，即：每月基础养老金＝×6％＝39.05元，每年基础养老金＝39.05×12＝468.6元。可知，如不考虑利率因素，政府的统筹账户在15年的年缴费额468.6元，至少可保证参保人员15年内的基础养老金的领取。考虑利率因素，则统筹账户由于不断地积累，足以保证参保人员15年内的基础养老金的领取，而且可得到相应的余额。
计算基于个人账户以及统筹账户下所能领取的养老金标准见表6、表7。
从表6、表7可见，比照城镇企业职工基本养老保险，缴费基数按农民的纯收入来计算的养老金标准都超过农村“低保”水平。
3.参照被征地人员养老保障的办法计算。（1）缴费办法。按被征地人员养老保障每档标准的1／2确定，其中政府资助每人2000～3000元（表8为2003年不同年龄被征地人员各档缴费标准表）。以男性不满60周岁、女性不满55周岁为例，参照1档，一次性缴费46000÷2＝23000元，其中个人缴费20000元，政府资助3000元，月养老金340÷2＝170元；参照2档，一次性缴费33000÷2＝16500元，其中个人缴费13500元，政府资助3000元，月养老金290÷2＝145元；参照3档，一次性缴费20000÷2＝10000元，其中个人缴费8000元，政府资助2000元，月养老金240÷2＝120元。（2）享受标准。此方案下，农民享受养老金的条件与被征地养老保障相一致。即男性年满60周岁、女性年满55周岁且按规定缴纳养老保障费。在享受待遇时为被征地人员养老保障每档标准的1/2。调整养老金时也按被征地人员养老保障每档调整额的1/2计算。
4.三种方案的比较。三种改革方案在一定程度上体现了政府在“农保”方面的责任，但三种方案存在明显差别。第一种方案完全按城镇企业职工基本养老保险中的特殊形式“双低”模式设定，这样可使得新型“农保”模式与“城保”模式通过“双低”进行衔接，对于以务工经商为主要谋生手段的农民比较适宜。但是参照城镇职工社会平均工资计算，一般的农民难以理解与接受。第二种方案同样以城镇企业职工基本养老保险制度为蓝本，操作办法与前种办法类似，以纯收入为计算缴费基数的依据，相对来说容易使农民接受，但是这种方法与城镇职工基本养老保险的设计有很大差别，难以接轨，而且要达到第一种方案所给出的享受水平要交更多的费用，达到参保农民年收入的1／8，参保农民难以承受。第三种方案采取与现行方法类似的一次性缴费，简单明了，对年龄较大的农民比较适宜，但对中青年而言，距离领取养老金的时间还很长，前两种方案中明确规定的养老金给付水平的调整政策更具有吸引力。
（三）应注意的问题
1.与其他养老保险之间的关系处理。对于已参加老“农保”又参加新“农保”的人员，可以允许其老“农保”的个人账户在新“农保”个人缴费时进行抵扣，扣完后取消老的“农保”个人账户；已参加被征地人员养老保障或城镇企业职工基本养老保险（含“双低”）又参加新“农保”的，在达到享受待遇年龄时，只能选择其中一种进行享受，其他险种的缴费可以退还或者折算并入到选定险种进行享受。
2.退保问题。如果参保人员因户口外迁，其个人账户的积累额可以退还（如果参保人有意转移个人账户到迁入地，可以进行转移），如果参保人员没有达到待遇享受年龄就死亡，其个人账户应比照城镇企业职工的个人账户，允许继承；如果参保人员在养老金领取期间死亡，其个人账户余额也应允许继承。
3.基金保值增值问题。中央政府要尽快出台基金营运的优惠政策并拓宽基金投资渠道。鉴于目前我国证券市场、资本市场处于发育与完善阶段，笔者认为，当前较佳投资方式有三种：（1）购买国债，提高此方面持有比重。（2）在政府指导下，把基金投资于大型基础设施或重点建设项目，既可解决建设资金短缺问题，又能保证基金的保值增值。（3）把基金用于经济适用房建设，投资安全性强，又可获得稳定的回报率。
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