“庶政”改革： 南京国民政府时期江宁县政实验及运作模式
王 科
内容提要 20世纪30年代，南京国民政府在位于其政权中心地带的江宁县开展了一场县政改革。以江宁作为实验县后，重组原来的县行政组织，着手加强县政府尤其是县长的权力。比较改组前后行政组织，江宁县在改革中拥有特殊职权与经费，说明江宁县政改革的运作模式是政府主导型。在改革进程中，江宁县借助政府的强大力量，依靠行政手段自上而下地推行各项举措。这种模式其自身的优越性颇多，政府作用得到充分发挥。这一模式又是有限度的，在一定程度上导致民众的被动性，受到既得利益群体的重重阻挠。结果，乡村社会并未发生太大的结构性变动，依然只能在其固有的轨道中运行。
关键词 组织 职权 县政改革 运作模式
南京国民政府建立后，对于县级政权建设极为重视。民初以来的改革者从孙中山到晏阳初都认为，县才是中国真正的政治基础①。正是基于这样的认识，以孙中山后继者自居的南京国民政府“深觉民族国家的复兴大业，应从‘庶政’改革入手，而改革庶政的基础，是在于为政治骨干的县政建设”②。1932年12月，第二次全国内政会议在南京召开，认定县政改善为当今之急务，并通过了《县政改革案》。从1933年开始，南京国民政府即掀起一场县政改革运动，先后共有20个县被划为县政建设实验县，其中定县、邹平、菏泽、江宁、兰溪五县最为知名。对于这场县政改革，学界已有不少相关研究，郑大华对民国时期的乡建运动进行了全景式的述描，王先明则从乡村社会变迁的角度对五个县政建设实验县做了比较分析，李伟中又以江宁、兰溪为样本分析县政改革中的地政实验，另外还有其他文章探讨县政改革的原因、意义等。③毋庸置疑，这些研究深化了这一专题，但综合来看，学界尚无专文从运作模式的角度探讨民初县政改革，本文拟以民初江宁实验县为中心，探讨其运作模式、绩效及其不足，希冀加深学界对相关问题的研究。
县政改革的运作前提：县行政组织的重组
一场县政改革能否真正落到实处并取得相当的绩效，政府组织健全是重要的运作前提。此外，民国实验县建立的目标在于形成一个标准以供他县借鉴。因此，南京国民政府在江宁自治实验县成立后，即着手对县政府原有的行政组织进行大幅度的重组。
江宁县在立为实验县之前，由江苏省政府按照区域的大小、事务的繁简、户口和财政的多寡定为江苏省一等县④，此时的县政府组织与其他县并无不同。县政府设县长1人，之下设秘书1人，第一科、第二科科长各1人，科员8人，事务员1人，雇员6人。职权为县政府在省政府指挥监督之下处理全县行政，监督地方自治事务。在不抵触中央和省法令范围内可以发布县令并制定县单行规则。县长职权为综理县政并监督所属机关及职员。县政府下设立公安局、财政局、建设局、教育局、土地局等。⑤
1933年2月，江宁实验县成立，重新规划调整了旧有的行政组织。新设县政委员会，由省政府任命若干人组成，共设正副委员长各一人，委员有顾祝同、陈果夫、叶楚伧、陈立夫、罗家伦、余井塘、张道藩、李范一、吴挹峰、梅思平等十人，顾、陈分任正副委员长。1933年12月12日，陈果夫就任江苏省政府主席，之后对江宁实验县县政委员会重新改组，增聘刘振东、叶秀峰、刘允衡为委员，以叶楚伧为委员长，吴挹峰为副委员长。委员会设兼任秘书1人，月支车费60元；稽核1人，由省政府委派，月支薪金120元。各委员不支付薪给。⑥县政委员会直接指导、监督县政府，县政委员会所有一切决议案均交县政府执行，同时由县政府呈请省政府备案。⑦
县政委员会之下设立江宁自治实验县县政府，内设县长1人，秘书2人，裁撤原先各局，于县政府内分设民政、财政、教育、建设、公安、土地六科。县长的选任由县政委员会推选、省政府后任用。首任县长梅思平，乃中央政治大学政治系主任，其他各科科长、各股股长也大多是政治大学的教师或毕业生。⑧其详细经历可参见下表。
表 1江宁县政府重要人员经历简表
资料来源：田阜南：《江宁自治实验县实习总报告》，第57067～57068页。
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上述六科是江宁自治实验县政府开展县政建设的具体操作运行机关。此外，县政府“为求行政措施之允当，行政效率之增进，为集思广益计，乃有各种会议之召集”⑨。此处主要是指县政会议及区长会议，但会议的决议案仅能供县长采择，并不具备法律效力，故而县政会议及区长会议类似顾问机关的性质。县政会议，参会人员由县长、秘书及各科科长组成，开会时由县长任主席，每星期举行1次，讨论内容包括县预算决算、县公债、县公产处分等各种事项。⑩至于区长会议的召集，则主要为了推进地方自治事业，由县长、各区区长、民政科长、民政科地方自治股主任、视察员组成，开会时亦由县长任主席。
比较江宁实验县建立前后的县政府行政组织，可知二者差别很大。最明显的变化就是裁局设科及设立江宁县政委员会。
一般而言，科的范围和职权都比局要小，但就组织规模的实际情况而言，江宁实验县政府的科，比此前的所谓局范围不但未有缩小，且有扩张之处，组织也较前更加完密，人才较前更加充实。以建设科为例，其下设有工务和实业两股，而以前的建设局仅承担现在工务股所辖的事务
。裁局设科之前，县属各局之下大多又分科设课，广置职员，占用不少事业经费，且县局之间，公文手续繁琐。改科之后，这两个弊端都相应减轻，经费得以节省，效率得以增加
。
作为新设机构的县政委员会，在某种程度上发挥着省政府的作用。因为江宁实验县政府虽然在名义上仍隶属于江苏省政府，但实际上负直接指导与监督责任的却并非省政府，而是江宁县政委员会，省政府若有例行文书下达到江宁实验县政府，亦仅供其参考，至于县政府实际上遵行与否，省政府并不过问。江宁实验县政府一切建设大计以及县单行法规条例的制定，只须经县政委员会议决或核定即可，县政委员会直接指导监督县政府，县政委员会所有一切决议案均交县政府执行，同时由县政府呈请省政府备案。因此，“县政委员会之职权虽无明文规定等于省政府，但事实上实是如此”
。江宁县政委员会是主导江宁县政的最高机关，但由于委员大多身居国民政府高位，“对于实验县政，仅决议计划方针及经费之支配”
，各种具体工作，大多仍由县政府具体推行。
江宁县未改组之前，隶属于省政府，省政府各厅均能直接对县行使命令，因此产生不少纠纷，“甲厅以为是者，乙厅非之。丙厅令行者，丁厅抵触之”
。即便法令合理，也往往不能贯彻施行，更有人上下其手，牟取私利。县属各局局长，名义上受县长管辖，“实际各有奥援，而成尾大不掉之势”
。因此，改组之前的县政府虽然职权极为广泛，兵差徭役以及革新建设，可谓无事不办，但实际上又无事能办。对于省政府而言，县政府仅为征税机关，县政府的行政经费向不充裕，每办一事，即须临时筹措，或者增加赋捐，将负担转移到江宁民众身上。同时，对于无事不办的县政府来说，县政府的组织相对过于简陋，机构人员都嫌不足，实际只有一秘书二科长。而政府的待遇报酬又很简薄，一般人并不太愿入县政府工作，真正的人才十分缺乏，结果是“才智裹足，不肖倖进，而县政不堪与闻”
。
经过改组，县政府尤其是县长的权力得到了极大的增强。相比前县政府，县长的职权大为扩大，概括来说其职权主要包含四个方面，一是综理全县行政之权，二是可任免各科科长及聘任专门人员之权，三是对所属人员有奖惩之权，四是兼任县政会议及区长会议之主席。
组织的调整也改善了实验县建立前人才缺乏的现象。据统计，除各科科长都从中央政治学校毕业外，在县政府全体职员中，大学毕业者48人，专科毕业者15人，大学肄业者5人，中学毕业者36人，职业学校毕业者5人
，实验县人才之充足由此可见一斑。先决条件如此之好，以至于当年在江宁实习的富靖也感叹：“吾将见江宁民众出诸水火登乎袵席，引吭高唱实验自治成功之歌，而作新民之先导也。”
然而，一个相对健全的行政组织只是为这场县政改革提供了一个良好的运作前提，它的运作模式、具体运作中出现的偏差以及难以预见的各种困难，都可能会使实际的变革偏离原先设计好的轨道。
县政改革的运作基础：特殊的职权与经费
既然名为县政建设“实验县”，拥有不同于普通县政府的特殊职权与经费本就是题中应有之义，这既是县政改革得以运作下去的重要基础，也是达成实验目标所不可或缺的重要保障。在南京国民政府划定的20个县政建设实验县中，任何一县的职权都比普通县政府要大，经费要多。
10月31日，公司召开2018年第四季度党建工作例会。公司党委书记、董事长薛武，公司党委副书记、总经理刘静萍出席会议并讲话。公司党委委员、副总经理周正风，党委委员、纪委书记祝谦，党委委员、副总经理高孟平，总工程师张虹参加会议。
如果说户口调查和土地陈报这样的工作必须借助政府的力量方能有所作为，那么以地方自治为中心的基层行政变革就必须要发动政府以外的力量，尤其是要充分发挥民众的主动性和参与性。然而从江宁实验县具体的运作实践中可以发现，发挥重要作用的依然是政府，运作的基本方式也是自上而下。“过去自治事业之所以无成绩者，实因改革制度未能切诸事实，即自治制度不适合自治事业之要求，以致一切自治组织形同虚设。”
基于此点，江宁实验县政府建立之后，对自治制度进行了重新构建，具体包括区乡行政制度的重新规划、实验区乡的设置以及自治指导员制度的设立等。区乡行政制度的重新规划包括两方面：一是废除闾邻改行村里；一是整理乡镇，裁撤区公所。废除闾邻改行村里更加贴合民情习惯，确实于自治有利，但对于江宁实验县政府而言，更加看重的则是政府政令的有效传达以及行政效能的增加。裁区整乡，简化了自治层级，县政府与乡镇之间由此可以直接联系，从而更有利于对乡镇的指挥监督。至于自治指导员，本是为办理自治而设，但从其所拥有的权限来看，却带有浓厚的行政色彩。尽管江宁实验县竭力宣传所谓“官治其表、自治其里”，但自治制度的变革所带来的不是自治的发展，更多只是提供了一个行政效率相对较高的地方政府。
不难看出，作为“县政实验县”，江宁县政府所拥有的职权和经费远超普通县政府。然而江宁实验县的特殊还不止于此，即便在众多县政建设实验县中，江宁县也拥有着自身的特殊性。在11个省的近20个县政建设实验县中，以定县、邹平、菏泽、江宁、兰溪五县最为知名。一般而言，在五大县政建设实验县中，江宁与兰溪为同一类型，邹平、菏泽与定县为同一类型，两种类型之间存在着明显的区别。江宁和兰溪县政的建设，应是自上而下用政治力量去推进。江宁县长梅思平就曾说过：“江宁事实上，与邹平定县不同……我们用政府的力量，去推动乡村，而不是社会的力量，在促进乡村组织。”
兰溪县长也有类似的言论：“江宁和兰溪都是方法的实验、政治的实验，而不是主义的实验，只能在三民主义之下来实验行政的方法，决不能离开三民主义的立场去实验主义。所以兰溪除了三民主义，没有别的主义；除了党及政府的政策，没有别的政策；除了中央及省的法令，也没有特殊的法令。”
而邹平、菏泽与定县的领导人如梁漱溟和晏阳初，是一股来自民间的力量，虽然也意识到政治力量的重要，但更多的是认为政治的改造，应先启发民智，使其自动地觉悟起来解决他们自身的问题，即主张自下而上进行变革。
总的来看，这种政府主导型的运作模式固然有其优越性所在，也确实对县政有某种程度的改善，但相对于庞大的乡村，其所取得的绩效又显得过于微小，乡村社会并未发生太大的结构性变动，依然只能在其固有的轨道中运行。
即使是和江宁同一类型的兰溪实验县，其职权和经费也不能和江宁相比。江宁和兰溪都是由民国政府所主导，所以两县的县政府组织几乎完全相似。就职权而言，两县均比普通县政府要大，但就二者本身相比，则兰溪不如江宁之大。江宁自治实验县组织规程第八条规定：“江宁县政府对省政府令办之事，遇有特殊困难情形时，得叙明理由，呈复请予展缓执行”
，这意味着江宁县政府对于省府章制享有无限制的否认权。而兰溪县政府则仍须受现行法规及省厅命令的拘束。经费方面，“江宁实验县尤有一种与众不同之权益，即该县税收不必解交省府，以所有收入尽用之于该县事业是已”
。因此，江宁建设经费亦多于兰溪，“二十五年度概算，江宁建设经费共133076元，兰溪则为83238元；二十四年度，江宁为126658元，兰溪则为81318元”
。
比较之后不难发现，江宁实验县拥有的职权和经费远超一般普通县以及其他实验县。这本身无可非议，因为职权是否充分，关系县政府的政令能否有效上传下达，而经费是否充足，关系县政改革的各项举措能否顺利实施。江宁县拥有的特殊职权和经费为江宁县政改革提供了良好的运作基础。
②
程方：《中国县政概论》，商务印书馆1939年版，第71、74～75、75、78、82、107页。
绩效与不足：县政改革运作过程的考量
江宁自治实验县的县政改革是多层面的，既有以地方自治为中心的政治层面的建设，也有以复兴农村经济为中心的经济层面的建设。然而，江宁实验县最先开展的县政举措却是户口调查和土地陈报这两项基础工作。实验县政府认为，“财为庶政之母，一切建设，舍财政上有办法外，自无实现之道”
。但要整理财政，必须要改革田赋，而其中的重要举措即是土地陈报，另外，完善治安，户口调查亦为必备工作。
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鉴于实验县成立前的几次户口调查缺乏计划的弊端，江宁实验县政府在展开具体调查之前进行了周密的筹备，具体包括事前宣传、编造概算书、制印表册、确定调查日期、划分调查区与监察区、编装临时门牌以及遴选训练调查人员等。经过事前的周密筹划和详细的具体调查过程，江宁自治实验县对所属区域的人口、户口、婚姻状况、职业分类、识字程度、境内公共场所的分布乃至居民残废情况都有了相当程度的了解。此次调查所得的人口数据和其中反映的一些问题为江宁县制定和施行进一步的建设举措做了良好的铺垫。
举办土地陈报是江宁自治实验县土地科成立后的首要作为。土地陈报的首要目的是为了整理田赋，以提高政府财政收入。江宁每年的财政收入十分之九都来自田赋，但该县的田赋积弊十分严重。据江宁实验县政府的调查：“江宁赋税之复杂紊乱，已达极点，凡熟悉地方财政者，无不知之。……推厥原因，皆由土地久未清查，经界日形混杂。”
土地陈报之后，经过统计，江宁额征田亩为130余万亩，而旧征册总计不足110万亩，增出田亩数超过20万。
⑨
成自亮：《江宁自治实验县实习报告》，收入萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，(台北)成文出版有限公司、[美]中文资料中心印行1977年版，第55883、55885～55887、56078页。
户口调查和土地陈报是江宁实验县借助政府力量开展的两项基础要政。比如，土地陈报中，江宁实验县政府曾通令全县各级小学校长、教员以及社教机关主任，协助县党部宣传队，努力宣传。可见县政府将教育机关视为土地陈报的一支重要辅助力量。此外，协助宣传队工作的还有各公安分局和各区公所。其他实验区除兰溪外大多未能开展类似举措。定县虽然曾举办大范围的社会调查，效果也很不错，但与江宁实验县相比还是存在明显的差距。晏阳初曾谈到，政府力量自有它的优势一面，他认为：“说到社会调查，有人以为这是政府的责任。政府以法令行之，可以有种种的方便。”
客观而论，就户口调查和土地陈报而言，江宁的运作方式更具优越性，而其他地区因受限于政治力量而在这两项工作上大多无甚作为。
首先，为了推行县政的便利，一般实验县的职权比普通县政府要大。“对于中央及省的法令之执行，确认为有碍难时，得自行斟酌变更，但须呈转中央核准备案。应事实上的需要，并得自行制定单行法规。实验区的事权范围，可总括为下列三种：(一)依法令属于县者，(二)虽非县之事权而有实验性质者，(三)上级政府特别交办者。”其次，实验县的经费也远非普通县政府可比。“规定由地方收入款内保留百分之五十以上充之，此所谓地方收入，是以二十年十一月二日国民政府公布之办理预算收支分类标准案内所列举的地方收入各项为限。如果这应留的地方收入数额还不足时，可以呈请省政府酌量由省库补助，其原有之一切附加及苛捐杂税，则应分别蠲免或整理之。凡属于省经营之事业，或具有全省一致性质之试验事业，其经费均由省库筹拨应用。实验区之财政，是要剔除一切积弊，实行公开，并厉行统收统支办法，绝对不许各机关任意分割或挪用。”
在经过对公安财政的初步整顿之后，江宁实验县的工作重心“愈见集中精力于人民生活最切要之事业”
。概括来说，实验县的建设事业主要分为两个方面，一是致力于农村经济的复兴，一是加强基础设施建设。这无疑是与民众切身利益最相关的事业，然而在其具体的运行过程中，民众的身影依然难以寻觅。
传送带式收集装置置于自动打捞船的首端，并在浸入水面时与水面存在适当角度，传送带具有网格状结构，并设置防滑板，可以有效防止传送上去的水面垃圾再度滑落进水面。在作业状态下，将传送带首端浸没入水中，并根据实际情况调整至适当的角度和深度，转动传送带后，水面垃圾就会随传送带传送至打捞船的储存装置；在非作业状态下，可收起传送带，提升至水面上，以减少自动打捞船的运行阻力。这种方式成本较低，体积较小，打捞速度快，可以实现较长时间的连续作业，并具有较大的储存装置[4]，但在运行过程中能量消耗较大，并且没有造流引导效果，只能在打捞船航行状态下作业。
就农村经济的复兴而言，江宁实验县主要采取两项举措，一是救济农村金融，一是改良蚕桑业与农林业。为了救济农村金融，实验县除了直接设立湖熟镇农民抵押贷款所、农产抵押仓库等贷款机构，还通过组织合作社及耕牛会，举办青苗贷款和贷放旱种等措施来改善江宁农村金融的困窘局面。其中，农民抵押贷款所的绩效最为显著。当时，一般高利贷的利息为3分至4分，而农民抵押贷款所的贷款利率要低得多，月息只有1分
。低息使农民容易借到贷款，对农民很有利，但这很大程度上是因为有政府的强力支持。在救济农村金融的过程中，江宁县政府不仅充分发挥了政府的力量，而且有意识地借助了银行的力量。贷款所一开始就是江宁实验县政府和上海银行南京分行在“银行用其经济之力量，政府用其政治之力量”的原则下合作成立的。蚕桑农林业的改良中，江宁县政府同样借助了政府以外的力量。1933年春，江宁实验县政府开始与国立中央大学农学院进行合作，于陶吴、元山两处合办蚕业指导所。为了救济蚕户金融，县政府又和江苏农民银行南京分行合作，在蚕桑实验区内只要蚕户饲养改良蚕种一张，即可借蚕本贷款1元，在一定程度上舒缓了农民的经济困难。在蚕户受到市场丝价低落的冲击时，良好鲜茧无商过问，最后也是由江宁县政府出面设法收买，然后一起运抵上海销售。无论是农村金融的救济，还是农林蚕桑业的改良，江宁实验县都有意识地引入了政府外部的力量，诸如大学和银行都在其中发挥了不可或缺的作用。然而民众的主动性却始终得不到足够的重视，以致新式改良品种的推广都受到民众的消极抵触，这固然有农民本身的因素，也跟其政府主导的运作方式息息相关。
至于公路水利等基础设施建设，更是处处可见政府的身影，民众的力量尽管不可忽视，却始终只是处于被动应付的地位。1933年5月，江宁实验县政府拟定了一个3年筑路计划，希望投入50万元的经费，完成全县的交通网。到1935年6月时，江宁实验县政府先后建筑公路达38公里，用款164000余元，再加筑桥及翻修公路经费45000余元，共计209000余元。
尽管江宁实验县对于交通的意义作了充分的阐发，但在江宁农村经济衰落的情形下，如此多的经费投入公路建设是否真的妥当令人质疑。事实上，即便江宁县长梅思平也承认“这主意打差了”
，而应当将筑路的经费用于农业改良。不可否认，公路建设使得江宁的交通更加便利，但江宁县开展公路建设的一个重要目标实际上是为了能够对全县实行更加有效的行政控制。这一点在江宁县拟定筑路计划的原则中有着充分的体现，即“应以尽量利用旧路为原则，应便于行政治之控制”
。因此，这些公路的最大作用是运送军队，农民的牛车因为有损于那发亮的新公路而不准在上面行驶。梁漱溟的一个学生曾对此质问道：“如若牛车不许上路，那么这些路除了供给极少数人行驶汽车或黄包车外，又有什么意义呢？”
纵观江宁实验县的县政改革进程，政府的力量都在其中占据绝对主导。即便在复兴农村经济的过程中，大学和银行这些外部力量有所介入，也只是一种辅助性的力量，只是在政府有需要时被适当地引入。毫无疑问，这种政府力量主导的运作模式有其优势所在，比如政府和银行合作成立农村抵押贷款所，确实可以使农民贷到条件不算太苛刻的低息贷款，减轻高利贷对农民的盘剥，对农业生产的改良也有一定的促进。但相对于庞大的乡村，其所取得的绩效又显得过于微小。更为重要的是，在各项举措的运作过程中，民众基本上是处于被动接受的地位。然而很多举措，如合作社和耕牛会的运行，乃至农林蚕桑的改良都必须在农民的积极配合下才能充分发挥它的效果。而在江宁的运作实践中，民众的主动性没有受到足够的重视，当然更得不到充分的发挥。换言之，政府自上而下的运作模式限制了县政改革所能达到的深度和广度。
结 语
南京国民政府宣称，江宁实验县的成立是为了建成一个完全自治的县，“以供他县或他省办理县政建设者之借镜”
。在经过4年的实验期后，江宁于1937年撤销了实验县名义，没有完成它所标榜的自治。当时的江苏省民政厅长余井塘对此曾有过解释，他认为不能以自治是否完成作为衡量江宁实验成功与否的标准，因为组织规程上宣示的实验宗旨重在改善县政以推进自治，而不是限期完成自治。只要江宁四年来的实验工作均是从自治的方向来改善县政，则一切实验就算得到预期的结果。若斤斤于自治完成与县长民选，则未免太注重自治的形式，而忽略了自治的精神。
余氏的辩解之词恰好从反面说明了江宁实验县的预设目标没有实现。推究其原因，则与其运作模式密切相关。无论是重组后的县行政组织，还是其拥有的特殊职权与经费，都说明江宁县政改革是一种政府主导型的运作模式，政府力量贯穿着江宁县政改革的整个进程。这种模式当然有其自身的优越性，很多事项的顺利推行都离不开政府作用的充分发挥。比如江宁实验县的卫生改良工作，就为时人所称道。晏阳初先生在1937年回顾十年来的乡村建设时，对于江宁的卫生工作给予了相当的肯定。他认为，卫生工作方面，江宁、兰溪、邹平各有其成就，而“江宁县的乡村卫生事业，尤见成绩”
。
式(2)中：ec为人均生态承载力(hm2/人)，Ai为人均实际的某类生态生产性土地面积(hm2/人)，yi为产量因子，i、j与Wj所代表的含义与其公式(1)中的含义相同。在计算生态承载力时，由于各地区各种生物生产面积产出存在差异，需要引进一个产量因子来实现生物生产面积的转化，并扣除12%的生物多样性保护面积，即为可利用的人均生态承载面积。产量因子采用我国目前常用的取值[13]，即耕地、建筑用地、林地、草地、水域和化石原料用地的产量因子分别取值为1.66、1.66、0.91、0.19、1.0、0。
然而问题恰恰出现在这里。对于乡村社会而言，政府乃至大学、银行都是一种来自外部的力量，而任何一种现代化的变革都应该寻求来自其内部的动力。外部力量的输入只能是暂时的，如果始终培养不出能持续推动变革的内部动力，外部力量的输入一旦中止，变革也会随之陷入停滞。在江宁，情形正是如此。政府成为了一切变革的推动力，民众只是处于被动服从的地位。这一弊病即便在社会力量主导的定县和邹平也不同程度地存在，梁漱溟就曾形容其为“号称乡村运动而乡村不动”
。而江宁由于直接是政府主导，情况更加突出，江宁县长梅思平也承认，在江宁，“民众自身则完全处于被动的服从的地位，自动的力量不但是没有培养，并且几乎完全消失了”
。结果，不仅户口调查和土地陈报被怀疑是抽丁征税的举措，即便是农产品新品种的推广这样单纯改良农业的举措同样受到质疑。
随着武器装备信息化建设和成体系发展的逐步深入，仅使用单一组织或功能的嵌入式仿真训练器很难满足现有武器装备的训练需求。因此，大型武器装备系统通常由不同功能的分布嵌入式装备仿真器通过既定的标准集结互联而成。目前广泛使用的既定标准就是HLA/RTI系统架构标准，如图5所示。
更为重要的是，政府主导本身就是有限度的。江宁实验县建立后，虽然对区乡行政制度进行了重新规划，但并没有改变乡镇长的构成结构。因此，一旦变革触及乡村固有权力结构中的既得利益者，就必然会遭到他们的阻挠和破坏。在众多改革中，土地陈报与赋税改良与其切身利益最为相关，因此在这两项改革中，他们的阻力也最为明显。对于来自这部分人的阻力，实验县政府有着清醒的认识，“为袒护其非法利益计，势必迂饰其词，造作语言，煽惑无智民众，予以种种阻抗，甚或摭拾一二可诋之隙，以图破坏，稍一不慎，即难免问题之发生”
。正因如此，在1933年6月21日的晚上，在县长梅思平的亲自带领下，实验县公安局于县政府礼堂逮捕了前粮柜主任和前财政局长，并派专人接受粮柜，封闭串房，重新制串。在赋税改良中，同样“有恶劣势力及向不完粮之豪劣大户，深感不利于己，极端反对破坏”
。更有甚者如合作事业，其主导权在相当程度上为这一部分势力所控制。在湖熟农民抵押贷款所指导的几所合作社中，“社务每为一二识字分子所把持、利用，全体反受其害，致皆畏缩不前，离心离德，对于合作社兴趣，大有一落千丈之势”
。
由于农民环保意识不强、秸秆回收成本较高、政府财政资金支持不足以及相关产业发展滞后等原因，秸秆焚烧难以禁止。要从根本上解决秸秆禁烧难的问题，必须坚持“疏堵结合、以疏为主”的思路。
江宁县长梅思平的话十分明显地透露出，即便同为实验县，江宁也有自身的特殊之处，那就是政府的力量在县政改革中发挥着举足轻重的力量。反映到职权和经费上，这意味着江宁县比一般的实验县享有更多的特权。以经费而言，江宁自治实验县的经费来源有以下六个方面，一为田赋，包括忙银、漕米和带征亩捐；二为契税，包括卖契税、典契税和契纸出售；三为营业税，包括牙税、屠宰税和杂捐；四为地方行政收入；五为地方财产收入；六为中央补助收入。
除中央补助一项外，其他各项皆系固有经费来源。江宁财政向来紊乱不堪，从未曾有较正确的预算编制。自改为自治实验县后，江宁实验县开始编制全县收支预算，其主要有三个方面不同于先前的预算：一是根据新制，每年该县税收不必解交省政府，而全用于地方建设事业；二是中央补助每月1万元；三是举办土地陈报，田赋等收入必将有所变更。据江宁自治实验县二十二年度(1933年)全县收支概算书提要可知，该年岁入经常为809257.62元，加上中央每月补助1万元，全年收入为929257.62元。全年支出则主要为岁出经常和岁出临时。岁出经常包括行政费、民政费、公安费、教育费、建设费、土地费和财务费，计有606745.20元。岁出临时包括民政费、公安费、教育费、建设费和财务费，计263229.77元。两项合计，全年支出为869974.97元。收支相抵，尚有盈余59282.65元。
不难看出，江宁实验县的经费是充足的。
综上所述，护理临床带教中实施分层次教学目标管理，应用价值较高，可有效提供带教效果，为实习生日后工作奠定良好基础，利于医疗事业良性发展。
①参见陈旭麓等编《孙中山集外集》，上海人民出版社1992年版，第35～36页；宋恩荣主编《晏阳初全集》(一)，湖南教育出版社1989版，第493～494页。
然而，江宁县的特殊职权和经费均来自于上级政府，这意味着政府必然会在这场县政改革中充当着关键性的角色。事实上，江宁县政改革的具体运作主要依靠政府自上而下的强力推动，诚如其县长梅思平所言：“救济农村，必须从经济方面下手，还须要采取大规模的、急进的进行办法，方能有效。然而这终须有行政的力量，办起来方可减少困难。江宁县尽可以利用行政的力量，故救济农村的办法，主要的是利用行政力量、行政组织和技术来促进农村建设。”
因此，江宁实验县拥有的特殊的职权和经费，恰好反映了江宁实验县的一个最大特殊，那就是政府的主导性。而政府的主导性又会使县政改革的各项举措在很大程度上沦为一种政策性工具，因为它的种种推广和开展都以政府的运作为中心。
③相关研究成果参见郑大华《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版；王先明《20世纪30年代的县政建设运动与乡村社会变迁——以五个县政建设实验县为基本分析样本》，《史学月刊》2003年第4期；李伟中《20世纪30年代的地政改革实验与中国乡村社会的转型——以江宁、兰溪实验为基本分析样本》，《社会科学研究》2004年第6期；张海英《县政改革与乡村建设运动的演进》，《河北师范大学学报》(教育科学版)2004年第3期；刘海燕《30年代国民政府推行县政建设原因探析》，《民国档案》2001年第1期。
④⑤富靖：《江宁自治实验县县政府实习总报告》，收入萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，(台北)成文出版有限公司、[美]中文资料中心印行1977年版，第54769、54769～54771、54778、54779、54780、54780、54811、55008～55009页。
⑥吴椿：《江宁自治县政实验》，燕京大学政治学丛刊第29号，1936年版，第5、15、6、15、29、3页。
[5][11] 娜塔丽·萨洛特：《怀疑的时代》，林青译，柳鸣九编选：《新小说派研究》，北京：中国社会科学出版社，1986年，第28-30页。
⑧梅思平：《江宁实验县工作报告》，收入乡村工作讨论会编《乡村建设实验》第二集，中华书局1935年版，第301～302、301页。
4.税收策划使企业免受税收法令处罚。企业根据税务策划、分析、被判别和操纵，并对其调整和警告，使企业行动更透明，更加符合相关法令和法规。
⑩李宗黄：《考察江宁邹平青岛定县纪实》，正中书局1935年版，第10～11、15页。
许莹涟等：《全国乡村建设运动概况》，山东乡村建设研究院出版股1935年版，第531页。
人才的培养始终围绕为社会服务而展开。在经济飞速发展的大背景下，体育旅游消费人群的产品需求也在发生改变。加强学生基础能力培养不放松，适时根据社会需求作出相应调整是必要的。避免长期的同质化培养，高效区分体育旅游市场，不断完善多元体育旅游人才的有效供给。
⑦田阜南：《江宁自治实验县实习总报告》，收入萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，(台北)成文出版有限公司、[美]中文资料中心印行1977年版，第57035、57054、57035、57035～57036、57075～57076页。
梅思平：《中国五个实验县的比较》，《乡村建设》第4卷第12期。
江宁自治实验县县政府秘书室编印：《江宁县政概况》，1934年，“附录”第1页、“土地陈报”第1页、“土地陈报”第11页、“民政”第2页、“民政”第14页、“土地陈报”第2页。
李景汉：《定县社会概况调查》“晏序”，中国人民大学出版社1986年重印本。
魏鉴：《江宁自治实验县考察记》，收入《苏鲁实验县考察记》，1934年版，第16页。
李锡勋：《五个实验县的说和做》，收入《新县政研究》，汗血书店1935年版，第200页。
艾恺：《最后一个儒家：梁漱溟与现代中国的困境》，湖南人民出版社1988年版，第280页。
《已结束的江宁自治实验县》，《大公报》1937年3月28日。
宋恩荣主编：《晏阳初全集》(一)，湖南教育出版社1989版，第568页。
梁漱溟：《我们的两大难处》，收入梁漱溟《乡村建设理论》，上海人民出版社2006年版，第369页。
梅思平：《江宁的农村建设》，《民间》第2卷第11期。
综上所述，在骨折合并糖尿病老年患者手术治疗中，重视血糖水平控制和并发症预防，可以有效降低患者并发症发生率、缩短恢复时间，有效保障和提高治疗效果，提高护理质量水平和患者满意率，临床工作中需要不断研究总结相关护理经验。
湖熟镇农民抵押贷款所：《江宁自治实验县湖熟镇农民抵押贷款所二十三年度营业报告》，1934年，第16页。
[(21.6-8.8)×0.65+(0.731-0.26)×317.5] ×270×12=51.15(万元)
作者简介： 王科，1979年生，历史学博士，江苏省行政学院党史党建教研部副教授。
〔责任编辑：潘 清〕
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