人口发展战略管理研究中的三个重要概念及其启示，本文主要内容关键词为：发展战略论文,启示论文,人口论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1007—5194（2007）06—0127—04
研究人口发展战略管理，是新时期人口理论发展及实践的需求。从理论上看，从管理学的角度，尤其是从战略管理学的角度来研究人口发展战略管理，并研究人口发展战略的实施、协调、评估与整合等机制，以保证、推动和落实国家（区域）人口发展战略的落实，理应是人口发展战略研究乃至人口理论研究的继续升华和延伸。同时，从现实的角度来研究人口发展战略管理，主要是缘于三个方面的诉求：一是解决当前复杂多样的人口问题需要战略的视角和战略的方法；二是我国目前政府管理体制的改革需要以人口发展的宏观调控和人口综合治理机制为平台有所创新；三是在社会主义市场经济条件下，如何加强人口和计划生育工作的基础性作用，也成为增强人口和计划生育自我积累能力和发展能力的一个重要现实问题[1]。在这里，我们着重分析与人口发展战略管理有关的三个概念，即人口发展战略、人口管理以及人口发展战略管理之间的关系，这将有助于我们更深入地理解人口发展战略管理的内涵，有助于我们更深入地思考这些概念带给我们的启示。
一、人口发展战略管理与人口管理
在理论上，人口管理包含狭义和广义两个方面的内容。从狭义上讲，人口管理是社会管理的一个方面，包括对人口增长、自然变动、生育计划、迁移流动、人口老龄化的管理。我国及许多发展中国家的政府从事的主要是狭义人口管理，即我国的人口管理一般是指人口的生育管理，大城市中的人口管理又是集中在对流入大城市外来人口的管理[2]。从广义上讲，人口作为社会经济活动的主体，渗透到社会经济的各个领域，因此人口管理是以人口为主要对象的综合管理活动。除了狭义人口管理的各个方面外，广义人口管理还包括了社会福利保障事业的管理、公共司法和社会治安管理以及公共社会事务等社会综合管理。
就其内涵而言，人口管理就是社会正式（包括非正式）组织为实现预定目标，对人口行为或事件（诸如婚姻、生育、死亡、迁移流动及人口老龄问题等）进行计划、组织、控制、协调、服务及信息储存与传递等活动的社会实践过程。其目标是通过政府、非政府组织对人口行为的引导，来维护社会全体成员的共同利益，保证社会的稳定、协调、有序，从而不断提高人类的生存质量和生命质量。同时，人口管理不仅具备公共管理所有的“公共”性质，而且在很多方面非常突出和典型，是最宏观层面的社会公共管理。它的最终目标是通过合理、科学的管理活动，不断提高人们的生活质量和生命质量，从而实现“人的全面发展”，实现社会更健康、协调和稳定的发展[3]。
人口发展战略管理是为了实现人口发展战略的目标，根据人口发展内外战略环境（包括政治、社会、经济、资源、法制、科学技术等）及可获取的资源情况，选择人口发展的总体目标及发展方向，并制定和实施总体战略的动态过程。人口发展战略管理具有战略性、整体性、层次性和开放性的特征。
人口发展战略管理的战略性体现在：一是它决定人口发展关键决策的制定与实施过程，这一过程以人口发展的整体和全局为对象，考虑人口发展的总体发展。二是人口发展战略管理具有高层决定性，对人口发展战略过程中各阶段的人口管理活动起着制约作用，对各阶段的人口发展起着导向和指导作用。三是虽然人口发展战略管理是最高层次的、指导全局的长远管理，但它仍然具有很强的现实性。它是在把握人口发展历史和现状的基础上调动现有资源达成未来目标的过程，它需要“从过去和现在到未来，再从未来回到现在”，是未来导向和现实状况的结合。因此，它必须建立在已有人口发展战略的准确定位和分析的基础上，还应通过现实具体的人口管理活动来完成。
人口发展战略管理的整体性体现在：人口发展战略管理是综合人口发展中内外部环境的结果，是按照“整体大于部分之和”来考虑人口发展的状态。人口发展战略系统各要素之间的相互作用是非线性的。这种非线性使人口发展资源的整体作用不再等于部分相互作用的简单叠加，部分不可能在不对整体造成影响的情况下从整体之中分离出来，各部分处于有机的复杂联系之中，每个部分都是相互影响、相互制约的。这样，每一部分、每一因素都影响着作为整体的战略，反过来整体又制约或影响着部分。比如，作为全国人口发展战略的重要组成部分，区域人口发展战略首先必须在整体上服从于全国的人口发展战略，在制定具体的发展战略时，应综合考虑各区域经济社会发展在全国发展中的地位，尤其是各区域在推进全国人口城市化、解决广大农民进城中的作用等因素。
人口发展战略管理的层次性体现在：人口发展战略管理中所涉及的不同级别战略的内容、性质、特征都有所不同。有两种基本的整合思路。一是从高级向低级进行整合，另一种是从低级向高级进行整合。低一级战略的成功是实现高一级战略的手段。低层次的战略与高层次的战略之间也可能存在矛盾与冲突。解决这些矛盾常常需要对立的统一，其目的是要保证各层次战略的协调，保证总体战略的实施。比如，在坚持区域人口发展战略与全国人口发展战略相统一的原则下，作为一个区域人口发展战略，又必须立足于本地区的实际，在全国统一的发展战略框架内确定自身的发展战略目标，实施差别化的人口发展战略。
关于人口发展战略管理的层次性，以人口发展战略制定（研究）为例，到目前为止，人口发展战略研究仅局限于国家和省级层面，地（市）级及以下开展人口发展战略研究的地方还比较少。因此，从人口发展战略管理内在的层次性来看，需要我们在政府职能转换的背景下深入研究地（市）、县（市）的人口发展战略，以此来体现整体人口发展战略的内在紧密联系性。
人口发展战略的开放性体现在：人口发展战略是人口发展内外部环境的综合体，随环境的变化而变化。同时，低级战略与高级战略之间也是开放性的，只有这样，各层次的战略才在多层次、多水平的差异之中协同发展，发挥系统的整体功能。但是，各层次的战略本身也是一个自组织系统，它是在本系统内部相互作用并作为整体向前发展的，同时也是有条件、有选择、有过滤地向其他子系统开放，各子系统在向外界开放的同时也首先保持自身的相对稳定性。对人口发展战略管理而言，由于我国人口发展的背景、历史以及特有的文化习俗，在各层级人口发展战略实施的过程中，应坚持借鉴与创新相结合的原则，充分注意我国各层级人口发展的特殊性，因地制宜地选择最适合各层级的人口发展模式。
综上所述，与人口发展战略管理相比，人口管理是一种低层次、局部性和刚性化的管理。随着社会经济的发展，传统的人口管理已经难于应付不断变化的人口结构和人口需求，战略管理的出现是人口管理发展的必然。当然，人口发展战略管理与人口管理之间也有着密切的联系：人口管理是实施人口发展战略管理的基础，有效的人口管理是实现人口发展战略管理的重要前提条件，人口发展战略管理为人口管理提供了实施框架和发展方向。
二、人口发展战略与人口发展战略管理
发展战略是对经济、社会发展的全局谋划和有效控制。具体而言，发展战略是指某一社会系统为谋求自身的最大利益、自身的最优发展，在特定条件和环境中产生出的代表该社会系统意志的方针、目标、政策、任务和基本行动方案等内容[4]。综观当代社会，发展战略在促进社会与经济协调发展中的积极作用日益明显。这种作用集中体现在宏观决策的导向功能、有限资源的分配功能和整体发展的协调功能。战略对象所涉及的是多个因素组成的有机系统。通常这个总系统又可分为若干个子系统，而发展战略的制定和实现就是一个从战略的总目标出发，协调好各子系统之间的关系，对各因素之间进行综合平衡，最终实现整体发展目标的不断协调过程，在这个协调过程中推进大系统整体的和全面的发展[5]。
人口发展战略是国家整体发展战略的一个重要组成部分，是政府在影响社会经济发展的重大人口问题上给出的明确态度和预期目标。制定人口发展战略的目的在于帮助协调未来人口趋势和经济及社会发展趋势，是促进经济发展、提高生活质量、增进人权和基本自由的一种重要手段[6]。人口发展战略是社会经济战略的重要组成部分，它也具有发展战略的一些共同特征。人口发展战略的特征主要包括：全局性、方向性、前瞻性、规律性和基础性。
与人口发展战略相比，人口发展战略管理则前进了一步。它更侧重于为实现人口发展战略目标，制定战略决策，实施战略方案，评估战略绩效。一方面，从宏观的角度，人口发展战略管理即为满足人口发展适应社会、经济以及资源、环境的要求，运用经济的、技术的、法律的、行政的各种手段，制定宏观人口发展的战略规划并组织实施及其评估，形成提高人口发展质量的综合管理体系，以改善人口发展的内外环境。宏观人口发展战略管理的目的是使人口发展的宏观治理与微观治理、长期治理与短期治理更好地结合起来，优化国家总体人口发展管理水平。另一方面，从微观的角度来看，人口发展战略管理是对人口发展进行总体性的管理，是实现人口与资源、环境，人口与经济、社会关系发展过程中进行的一系列管理决策与行动。它涉及与人口发展相关的组织结构、人员构成、管理流程、绩效评价以及信息支撑系统等。微观人口发展战略管理的目的是挖掘和创建新的人口发展机会，获取持续竞争优势，以实现人口发展目标[7]。就其管理特征来看，人口发展战略管理具有以下三个方面的特征：
一是人口发展战略管理是一种对人口发展的战略性管理。人口发展战略管理是以人口的总体为对象的，它所管理的是人口发展的总体状况，所追求的是人口发展的总体效果。虽然这种管理也会涉及局部活动，但是这些局部活动是作为总体活动的有机组成部分在战略管理中出现的。具体地说，人口发展战略管理不是强调某一地区或者某一类人群的重要性，而是通过制定目标和战略来协调各地区、各类人群的发展，实现人口总体发展状况最优。 ’
二是人口发展战略管理是对人口发展战略的管理。从本质上来说，人口发展战略管理是对人口发展战略的管理，也就是要根据时代的变迁、环境的变化、条件与规则的改变来不断制定出符合新环境、新条件的合理的人口发展战略并将这种战略加以贯彻‘落实。具体而言，人口发展战略管理就是要在指导思想和目标明确的前提下，在分析时代背景、环境变化、条件与规则改变的基础上，不断做出战略选择，形成适宜战略，在经过战略评估之后，将战略加以贯彻执行与落实控制，实现预期的愿望和目标。
三是人口发展战略管理是统筹解决人口发展问题的管理，是为了促进国家和社会的全面可持续发展而解决好不断出现的人口发展问题，是针对问题的战略管理。因此，人口发展战略管理对人口问题的解决具有明显的指导意义。
三、启示
对人口发展战略管理、人口发展战略、人口管理进行比较研究后，我们得出如下三点启示：
一是将人口发展战略管理作为人口和计划生育委员会的重要职能。因为，要保证人口发展战略的顺利实施，其中最为首要的任务是建立人口发展战略实施、推进及评估的组织保障。在过去30年间，计划生育部门在控制人口数量方面取得了巨大的成绩。但同时，一系列新的人口问题也不断出现，如人口老龄化、出生性别比问题、流动人口问题等。在经济转型、社会转型的背景下，传统的计生管理体系受到了严重的挑战。因此，如何界定人口计生部门的职能，拓展其发展空间，使人口与社会、经济、资源与环境协调可持续发展，就成为一个非常紧迫的现实问题。人口和计划生育委员会的职能之一就是围绕人口发展战略开展工作，并将人口发展战略管理（包括战略制定、执行、推进和评估等）作为其重要的职能[8]。
二是要着重制定（研究）各区域及其相互之间的人口发展战略。人口发展战略管理体系是由若干个子系统组成的多目标、多因素、多层次的庞杂多变的动态大系统。根据人口发展战略管理层次的不同可以分为：国家级人口发展战略管理系统、区域人口发展战略管理系统（包括省、市、县及其相互之间）。对于国家人口发展战略而言，国家人口发展战略是对国家人口发展进行长期的、纲领性的管理。它的制定首先要向国家经济系统、社会系统的战略目标综合，即将国家社会经济系统的战略目标在国家人口发展战略层次上分解，作为国家人口发展战略的总体目标。当然，为了实现人口发展战略管理目标，还必须与国家其他社会经济子系统协调，才能优化国家级人口发展战略管理系统，并能更好地支撑国家社会经济系统的发展和国家总体的经济目标和社会目标的实现。其次，区域人口发展战略管理系统是指省、地、县以及相互之间行政区域的人口发展战略。除了受高层次（如国家）人口发展战略的约束外，主要是与区域的综合发展战略目标相协调，它是该区域综合发展战略的支撑体系。从目前来看，应把重点放在省级及以下，尤其是不同经济区域的人口发展战略的研究之中。比如把重点放在我国几大经济区域：长江三角洲、珠江三角洲以及正在崛起的环渤海经济区、成渝经济区，这将极大地发挥各经济区域的优势，及时加大各区域在人口、社会、经济、资源环境方面的整合性。同时，在处理不同层级的相关部门政府职能定位时，根据战略管理系统性和层次性特点，采取差别化的战略制定（研究）模式。所谓差别化发展战略，指的是在对统一的人口发展战略目标分解以及围绕战略目标制定重点发展战略时，必须体现不同层级组织的差别性。实施差别化战略，有利于增强各层级组织对人口发展战略目标的认同感，增强战略实施的针对性和可操作性。
三是在人口管理过程中实现政府、市场与社会的良性互动。目前在人口管理过程中，要不断完善人口管理的体制和机制，尤其要形成政府、市场与社会的良性互动。因为，形成政府、市场以及社会之间的良性互动，是我国“十一五”时期人口发展战略制定、实施和评估的客观需要，也是创新政府社会管理机制，应对新时期复杂多样人口问题的重要途径[9]。形成三者之间的良性互动，也就是要根据经济社会发展的实际需要，建立和完善经济与人口可持续发展的综合决策机制，扩大市场机制的应用范围和强度，缩小政府管制的范围，并逐渐使各种非政府组织和公民志愿者参与到人口治理工作中来，逐步形成一种政府、市场、社会的良性互动，建立符合中国社会主义市场经济发展要求和适应广大群众计划生育、生殖健康需求的管理体制，实现真正意义上的可持续发展。要实现这一点，只有在政府的主导下，主动引入市场和社会的力量，为市场机制和社会力量的发展提供广阔的空间，才能加速推进。具体说来，政府需要简化、弱化直接操作的管理手段，将市场和社会能够自身解决的人口问题交由市场和社会解决。政府集中力量重点抓好在人口政策上的宏观调控、综合决策和在微观上的公正裁决。要加快建立利益调节机制，制定相关政策推动保障的实施。在引进市场竞争机制方面，通过政府购买服务、招投标等形式，吸引多种性质组织共同参与人口综合调控和计划生育公共服务，不断提高管理和服务水平。同时，进一步动员和吸引社会力量参与计划生育管理，将计划生育中一些社会管理、社会服务职能分离出来转移给社区、企业、计划生育服务机构、计划生育协会和其他群众组织，从而达到政府和社会的双赢局面。
收稿日期：2007—10—13
基金项目：2006年国家哲学社会科学基金课题《人口发展战略管理研究》（06BRK009）