必须增强我国失业保障的承受能力，本文主要内容关键词为：承受能力论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了避免失业风险对经济和社会生活造成大的冲击，我国采取了渐进改革方式，对失业风险进行控制，并逐步建立和完善失业保障体系，为市场化改革创造条件。近期是我国经济结构调整、企业改革最为关键的时期，也是劳动力调整力度最大的时期，就业压力会有较大增加，失业问题有进一步加重趋势。目前社会所能承受的失业风险，主要由失业保障体系的承受能力决定，这在一定程度上决定着我国改革进程推进的速度和方式。为此，对我国近期失业保障体系承受风险的能力进行研究已刻不容缓。
本课题通过对1999－2000年我国失业保障体系的经济承受能力进行测算和预测，对我国近期失业保障体系承受风险的能力进行定量描述和分析，目的是增强政府宏观调控的预见性，为政府控制失业风险、促进经济发展和社会整合提供决策参考。
对我国城镇综合失业率的估算和预测
1.城镇登记失业人数
考察各年登记失业人数与就业人数之和，增长比较稳定，登记失业率也比较稳定，因此，以失业和就业人数之和的增长率来考察未来登记失业人数。据劳动保障部门各地汇总预测值，1998年登记失业率为3.2%。考虑近期国有企业改革进程加快，登记失业率会较高，但由于有再就业服务中心的承接，失业率会控制在4 %的范围内。 预计1999 年和2000年，失业率将分别达到3.5%和3.7%。据此推算，登记失业人数分别为670万人和710万人（见表1）。
表1：城镇综合失业率预测
单位：万人，%
年份 19992000
失业人数 670 710
下岗人数 650 600
停减发工资人数180 185
城镇从业人数+失业
22118.1 22817
城镇失业率1 5.97%
5.7%
城镇失业率2
6.8%
6.6%
2.下岗职工数
1998年底，全部企业下岗职工人数为876.9万人，据预测，1999 年国有企业下岗职工将达到300万人以上。按1998 年国有企业与其它企业下岗职工之比（876.9／282.1），1999年下岗职工总数将1300万人左右，按50%实行再就业，1999年底下岗职工总数预计将达到650 万人左右。到2000年底下岗职工预计为600万人左右（见表1）。
3.城镇失业率估算
1997年城镇从业人数为20207万人，失业人数为576.8万人，二者合计为20783.8万人。按年均增长1.0316计算，1999年和2000 年从业人数与失业人数之和分别为22118.1万人和22817万人。将登记失业人数与下岗职工人数合计，1999年和2000年分别为1320万人和1310万人，以此计算的失业率分别为5.97%和5.7%（见表1）。
如果停、减发工资的职工人数占全国城镇国有与集体企业职工总数的12%，其中生活困难的占1.2%，则1999年和2000 年生活困难的人数分别约为180万和185万。综合失业率因此而分别达到6.8%和6.6%（见表1）。
劳动部与联合国开发计划署于1997年7－8月对“沈阳、青岛、长沙、成都四城市城镇居民就业状况进行了抽样调查，该调查将离退休人员和家庭劳动者、学生等视为非经济活动人口并剔除，仅将调查周内在关系所在单位工作的人员以及下岗（包括停薪留职等）和失业人员视为经济活动人口并作为分母，计算出的下岗和失业人员所占比例分别达到13.8%和10.8%；两项合作达到24.6%。将再就业的下岗人员和虚假失业人员以及自愿赋闲和自愿失业者剔除后重新计算，所得出的结果是：未再就业但有就业要求的下岗人员占全部下岗人员的54.4%，占经济活动人口的7.5%； 有就业要求的真正失业人员占所有自己认定为失业人员的59.4%，占经济活动人口的5.9%；两项合计， 有就业要求而未就业的人员占经济活动人口的13.4%。由于该项调查是根据抽样和被调查者的主观意向来确定失业，而且其分母的统计口径较小，因此，在一定程度上造成对失业率的高估。
近期我国城镇失业保障体系经济承受能力测算
（一）我国失业保障体系的制度框架
1.下岗职工基本生活保障制度
下岗职工基本生活保障制度规定，按照“三三制”原则筹集资金，保障进入再就业服务中心的下岗职工的基本生活并为其缴纳社会保险费，同时拿出一部分资金促进再就业。即，按分级负责的原则，财政和失业保险基金分别负责三分之一，企业负责另外三分之一。这样，没有进中心的下岗职工基本生活就得不到保障，困难地区由于下岗职工比较集中，而企业和财政能力有限，一些下岗职工的基本生活没有得到保障。
保障下岗职工的基本生活，特别是保障国有企业下岗职工的基本生活，是近期的头等大事，因此，本文假设，尽管存在困难，但三方资金基本上能够得到保证。
2.失业保险制度
按照《失业保险条例》的规定，城镇所有企事业单位和职工都要参加失业保险。单位按本单位工资总额的2%、职工按本人工资的1%缴纳失业保险金。失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。以失业保险费为主构成的失业保险基金，主要用于发放失业保险金、以及领取失业保险金期间的医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金，接受职业培训、职业介绍的补贴等。
在失业保险扩大覆盖面和提高征缴费率后，失业保险基金的承受能力将有较大提高。
3.城市最低生活保障制度
国务院1997年9 月发出《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，通知中规定，保障对象主要是以下三类人员：（1 ）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人的居民；（2 ）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低、 基本生活费以后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。《通知》规定，最低生活保险制度所需资金由各级人民政府列入财政预算，专项支出，专帐管理，原来由企业提供的保障资金尽快转为全部由财政负担。到目前为止，城市最低生活保障制度已得到进一步完善。
上述三条保障线之间的衔接也进一步制度化，以更好地保障失业人员和困难群体的生活。
（二）失业保险基金预计收入
自1993年4月国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》后， 失业保险缴费标准改为企业职工工资总额的1%。1997年， 全国缴纳失业保险基金的单位60.3万个，参加失业保险的总人数为7961万人，占同期城镇从业人员17705万人的45%。12年来， 缴纳失业保险基金的人数始终没有超过同期城镇从业人数的一半。1997年底，失业保险基金共节余97亿元。从1999年1月起，失业保险缴费标准全部从企业职工工资总额的1%提高到3%。
1997年全国企业事业单位职工平均工资为6470元，比上年增长4.2%，职工年末人数为14668.4万人，职工工资总额为9405.3亿元， 比上年增长3.6%。另据有关数据，1998 年全国职工工资总额及平均货币工资分别比上年增长1.4%和1.9%。在不考虑其他因素的前提下， 按照1998年的增长率计算，1999年和2000年职工工资总额为9672亿元和9807亿元，平均工资分别为6718元和6846元。
设失业保险金收入近似等于失业保险基金收入，则失业保险基金收入占职工工资总额1%的比重可视为失业保险覆盖面与收缴率之积。 在按企业职工工资总额的1%收缴失业保险金的情况下， 参加失业保险统筹的职工数占年末城镇职工人数的比重，为失业保险覆盖面。1997年末参加失业保险统筹的职工数为7961万人，占年末城镇职工人数的54.3%，失业保险基金收入占职工工资总额1%的49.9%，则收缴率为90%。 目前，城镇企业职工人数约占全部职工人数的80%，扩面后，按此比例推算，实际覆盖面为67.9%。由于事业单位失业保险费今年没有列入各级财政预算，影响扩面，设近期失业保险覆盖面1999年为60%，2000年达到68%，基金收缴率保持在90%。按此比例计算，1999年和2000年失业保险基金收入分别为156.5亿元和177.3亿元（见表2）。
表2：失业保险基金收入预测
年份199719981999
2000
年末职工 14668.4 14672.9 14397 14325
人数(万人)
工资总额(亿元) 9405.3 9538 9672
9807
平均工资(元)
64706593 6718
6846
收缴率 90% 90%90%
覆盖面 55% 60%68%
失业保险金 47
65 103+
118.4+58.9
收入(亿元) 51.5 =177.3
滚存节余(亿元) 97 133
=156.5
（三）失业保险金和下岗职工基本生活保障资金所能承受的失业水平
1.失业保险金和下岗职工基本生活保障水平
1998年，失业保险基金支出总额为51亿元，其中，发放失业救济金20亿元，医疗补助金0.7亿元，丧葬费76万元，抚恤金300万元，转业训练费6.6亿元，其他19.7亿元（其中，支持再就业服务中心14亿元）， 管理费4亿元。共有158万人领取了失业救济，人均失业救济水平为1291元（见表3）。
根据《失业保险条例》规定，用于失业部分的失业保险基金，除了支付失业保险金外，还要支付医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金，以及职业介绍、职业培训补贴等。据有关研究测算，1997年失业人员职业介绍费用人均150元，职业培训费人均350元。设60%的失业人员接受职业介绍服务，40%的失业人员接受职业培训，则1997年人均职业介绍和职业培训补贴分别为90元和140元（见表3）。
表3 1998年失业保险基金支出结构单位：万人，%
金额
比重
失业救济金203966.55 39.7
医疗补助金 7119.75 1.4
丧葬费76.53 0.01
抚恤金
3000.06
转业训练费 66013.24 12.8
其他
196689.2
38.3(27.5)
管理费 400007.8
支出总额
514194 100
根据1998年的人均水平，可假设1999年和2000年的人均失业保险金水平分别为1300和1400元，人均职业介绍和职业培训补贴分别为550 元和600元，其他支出（包括医疗补助金、 丧葬补助金和抚恤金）为人均50元，则1999年和2000年失业人员的人均再就业成本为1900元和2100元（见表4）。
表4 人均失业保险水平预测
单位：元
年份
1999 2000
失业救济金 1300 1400
医疗补助金
丧葬费
50 100
职业介绍550 600
支出总水平 1900 2100
按照国家规定，下岗职工的基本生活费略高于失业救济标准，将下岗职工生活费标准按最低工资的80%计算，则1997年的标准为192 元／人月。预计1999年和2000年下岗职工基本生活费标准为200 元／人月和210元／人月。
再就业基金除了用于发放下岗职工的基本生活费外，主要用于为下岗职工缴纳社会保险费。据有关研究测算，1997年，为下岗职工缴纳社会保险费年人均为1100元。设1999年和2000年为下岗职工缴纳社会保险费年人均分别为1150元和1200元，下岗职工全部享受缴纳社会保险费的服务，平均下岗时间按12个月算，则下岗职工基本生活保障年人均费用分别为3550元3720元。
据培训就业司法预测，1999年和2000年下岗职工再就业培训补贴为人均350元和385元，就业指导和职业介绍人均150元和165元，则下岗职工人均基本生活保障和再就业费为4050元和4250元（见表5）。
表5：下岗职工基本生活保障和再就业保障水平预测
年份1999 2000
下岗职工基本 2400+1150
2520+1200
生活保障(元/年) =3550
=3720
下岗职工再就业培训(元/人次)350 385
就业指导和职业介绍(人) 150 165
下岗职工人均保障标准(亿元)40504270
2.失业保险基金和下岗职工基本生活保障和再就业资金的承受能力
1998年，40%的失业保险基金被用于支付失业救济金，有28%的资金被转到下岗职工基本生活保障基金中，这部分资金占当年下岗职工基本生活保障资金的14.2%。近期职工下岗力度会增大，在“三三制”中，失业保险基金所承担的比重将逐步提高。在保证支付失业保险金的同时，将提高缴费比例而增收的部分，主要用于国有企业下岗职工的基本生活保障。但是，并非扩面后所有提高缴费比例而增收的部分都用于下岗职工基本生活保障，假设保险基金收入的1／3全部用于失业保险，同时其余2／3中的80%用于下岗职工基本生活保障，即失业保险基金收入的53%用于下岗职工基本生活保障，则1999年失业保险基金收入用于失业人员和下岗职工的金额分别是74亿元和83亿元。2000年，失业保险基金在“三三制”资金中承担的比例有可能提高到50%，假设这时失业保险基金收入中用于下岗职工的比例提高到70%，则2000年失业保险基金收入用于失业人员和下岗职工的金额分别是58亿元和135亿元（见表6）。
表6：失业保险基金预计支出结构
单位：亿元
年份 19981999 2000
用于失业人员的资金 74+13353.2
用于下岗职工的资金83 124.1
这样，根据表4、表5和表6的数据计算，1999年用于失业人员的207亿元资金，可以负担1090万失业人员的生活保障和再就业成本，2000年的53.3亿元资金可以承担253.2万失业人员。1999 年用于下岗职工的83亿元资金，可以负担290.5万下岗职工的基本生活和再就业。 按照1999年失业保险基金负担1／3、2000年负担50%下岗职工基本生活保障和再就业基金推算，1999年下岗职工基本生活保障和再就业基金可以承担的下岗职工为615万人，2000年可承担的下岗职工为581万人。 再根据表1的数据推算，1999年和2000年可承受的城镇综合失业率分别为7.9 %和3.1%（见表7）。
表7：城镇失业承受能力预测
单位：万人，%
年份
1999 2000
城镇从业数+
失业人数 22118.122817
可承担的下岗职工
615581
可承担的失业人数 1090253.2
下岗+失业 1750734.2
失业率 7.93.1
考虑到1999年登记失业人数不会比1998年有过大增加，而下岗职工数量比预测可承担的数量稍大，按表1的预测数据进行调整， 看失业保险基金供求状况。1999年，将失业保险基金收入的56%用于下岗职工，可满足下岗职工再就业资金1／3的需求，这样，用于失业人员和下岗职工的资金分别调整为202亿元和88亿元。 则失业保险基金在年末节余75亿元（202－127）（见表7A）。
表7A：城镇承受能力预测
单位：万人，亿元，%
年份
1999 2000 2000 2000
方案1方案1'方案2
可用于失业人员的资金
202 124.3 149
166.9
可用于下岗职工的资金88 128
113.3 85.3
下岗职工所需资金88 128
12885.3
失业人员所需资金
127 149
149
资金滚存节余75 -14.7 -14.7
下岗+失业人数 1320 1192 1240
1395
城镇从业人数+失业人数2211822817 22817 22817
失业率5.975.2
5.4 6.1
方案1：仍按2000年失业保险基金承担1／2 下岗职工生活保障和再就业资金需求计算，将失业保险基金收入的72.2%用于下岗职工，可满足其1／2资金的需求，则当年可用于失业人员和下岗职工的资金分别为124.3亿元和128亿元，2000年失业保险基金所能承受的失业率为52%，而2000年预计的失业水平为5.7%（不包括停、 减发工资的部分职工人数）。对比需求，则失业保险基金不能满足需求。若资金优先保证失业人员需要，支出结构调整为用于失业人员149亿元，用于下岗职工113.3亿元，则2000年所能承受的失业率为5.4%（见表7A）。
方案2：其他条件不变，若按2000年失业保险基金承担1／3 下岗职工基本生活保障和再就业资金需求计算，将失业保险基金收入的48.1%用于下岗职工，可满足其1／3资金的需求，则当年可用于失业人员和下岗职工的资金分别为166.9亿元和255.8亿元，则失业保险基金所能承受的失业率为6.1%，而2000年预计的失业水平为5.7%，包括部分停、减发工资职工人数的失业率为6.6%。对比需求， 则失业保障体系仍可能有风险（见表7A）。
（四）社会救济对失业的承受能力
按照国务院的部署，1999年底前必须在全国所有城市建立起“城镇居民最低生活保障制度”，这项制度将覆盖全国城市中的所有特困群体，构成他们生存的最后道“安全网”。1998年底，全国所有直辖市、计划单列市和地级市以及81%的县级市都建立了居民最低生活保障制度，并在17个省（区、市）普及。1998年全国共支出最低生活保障金12亿元，保障了233.7万人的基本生活，即年人均513.5元。
假设1998年81%需要保障的居民得到了保障，1999年以后，财政将保证使所有生活困难的居民都得到保障， 则最低生活保障制度能缓解288.5万人的基本生活困难。如果在这288.5万人中，失业救济期满仍未能重新就业的失业者、收入低于最低生活保障水平的在职职工和下岗职工占到2／3，则总共有192.3 万失业和下岗人员构成的失业压力得到缓解。即使城镇最低生活保障制度的财力稍有增加，2000年下岗职工基本生活保障、 失业保险和城镇最低生活保障三条线所能承受的失业率在6%左右。因此，仅从资金预测看，三条保障线制度在1999年基本能够承受当年的失业压力，但在2000年，这三条保障线还不足以承受总的失业压力。
失业保障体系承受能力的主要影响因素和对策建议
事实上，失业保障体系对失业风险的承受能力并不单单由经济承受能力决定，同时还受失业保障制度设计和失业群体结构的影响。由于社会、文化、心理因素不同，不同失业群体对失业风险的认识和接受力有差异，从而会使同样的失业保障体系具有不同的失业风险承受力。可以说，失业保障制度设计和失业结构在一定程度上对失业保障体系的承受能力起决定作用。
（一）失业结构对失业保障制度进而对失业保障体系承受能力的影响。
由于我国失业结构的特殊性，导致失业承受能力在各个地区和群体之间存在差异。近期的失业以下岗问题最为突出，下岗职工多于失业人员；1998年，国有企业下岗职工是其它企业下岗职工的两倍。在国有企业下岗职工中，来自国有亏损企业的占到近70%，来自大中型工业企业的占到近40%，来自中央直属企业的占到10%以上；东北和中西部老工业基地下岗人员人数多、密度大，问题比较严重，而产业门类齐全的城市和经济增长较快的东部地区失业问题较轻，失业随能力较强；职工下岗的比例制造业最高，其次是批零餐饮业、建筑业，垄断性行业比例极低。在制造业中，下岗职工比例最高的是木材采运业、纺织业、机构制造业；登记失业人员和尚未再就业的下岗职工实际失业持续时间较长，以长期性失业为主。在1999年和2000年，产业结构调整力度的加大会使这种失业结构保持下去，这会使失业保障制度产生以下问题：
1998年国有企业下岗职工人数最多的十个省（万人）
辽 宁 58.9
黑龙江 52.8
湖 南 48.1
湖 北 38.6
吉 林 34.0
陕 西 30.6
四 川 28.8
安 徽 24.9
江 西 24.7
内蒙古 14.9
1998年国有企业下岗职工比重最高的十个省（%）
湖 南 21.8
陕 西 19.4
吉 林 18.5
辽 宁 18.3
江 西 17.4
黑龙江 15.5
海 南 14.9
安 徽 14.7
湖 北 14.3
陕 西 13.8
1.造成“马太效应”，形成压力点。经济较发达地区，一方面，经济增长带动就业机会的增加，失业压力相对较小，另一方面，企业经营状况较好，资金筹措难度小，失业保障程度高，承受失业风险的能力较强；相反，失业人数多、密度大的地区，一方面由于经济增长速度较慢、结构调整力度大、就业需求增加，另一方面，企业亏损严重，资金筹措困难，弥补资金供求缺口存在困难。这样，就可能在整体承受能力较强的情况下，在这些困难地区形成压力点，发生警情。
警情最易在失业密度较高的地方发生：一是以上述下岗职工比例高的行业为主导产业、产业结构单一的地区。这些地区下岗职工和失业人员再就业困难；二是以传统产业为主、并且企业大面积亏损的地区；三是大企业集中的地区，这些地方的职工对企业高度依赖。同时具备上述三个方面特征的地区是最易出现警情的地方。
2.提高失业保险缴费率，影响对失业风险的承受能力。
就整体而言，提高失业保险缴费率，增加了失业保险基金收入，但也产生负面影响。一方面，企业亏损面大，缴纳各种社会保险费已有困难，可能会出现不缴纳失业保险费仍然享受失业保险的情况。另一方面，随着今后各种福利分配的货币化，职工的工资必须包括相应的部分，人工成本将提高，这会降低产品的国际竞争力，减少劳动需求。再提高失业保险费率，企业的人工成本会进一步增加，劳动密集型行业将受到最大影响，从而进一步减少劳动需求。而劳动需求的减少从两个方面影响失业保险基金的承受能力：一是降低了征缴基数，二是增加了基金需求，从而有可能增大失业风险，使失业保险体系的承受能力减弱。
3.资金筹集方式影响失业保障体系的承受能力。
从目前失业的地区结构看，高级统筹、省级调剂、地方财政补贴的失业保险基金模式，不利于增强困难地区的失业承受能力。
（二）生活来源对失业保障制度进而对失业保障体系承受能力的影响。
劳动和社会保障部与联合国开发计划署于1997年7－8月对沈阳、青岛、长沙、成都四城市城镇居民就业状况进行了抽样调查，结果表明，原单位什么都没发的占52.6%，只发生活费的占40.6%，只发基本工资的占5.6%，发放全部工资的占0.9%。另据劳动和社会保障部关于1998年第三季度企业职工下岗情况统计调查的报告，全国31个省、市、自治区中，有18个省、市、自治区下岗职工人均生活费的发放数低于当地规定基本生活费最低平均标准。可见，企业的待岗工资和基本生活费不能完全解决下岗职工的生活困难，大部分需要其他途径寻求支持。
家庭是下岗和失业职工的主要经济来源，在失业人员中，69.7%的人主要靠家庭供养，靠亲朋接济的占7.4%。 下岗职工在寻求经济支持时，求助次数最多的是血缘关系和亲缘关系，其次是业缘关系、私人关系和地缘关系。在血缘关系中，自己的兄弟姐妹和父绠是其寻求经济支持时最重要的对象。虽然家庭对失业的包容度很高，但真正的困难家庭承受失业风险的能力很脆弱。从表8可以看出，家庭越困难， 就业负担越重，1997年困难户的人均就业负担为2.17，即一个就业者要负担另外1.17个人的生活。从家庭人均生活费和消费支出的情况看，最低收入户已入不敷出，低收入户的人均生活费略高于人均消费支出。因此，一个中年人下岗或失业，家庭的一个被赡养者将失去生活来源；对于有子女家庭，目前的收入状况远不能满足支出需要。目前的失业保障制度设计还不足以增强这些人群承受失业风险的能力，使之构成社会压力点。
（三）对策建议
综上所述，本文认为，1999年和2000年我国的综合失业率保守的估计为6.0%和5.7%，包括部分停、减发工资的职工在内的综合失业率为6.8%和6.6%；就失业保障体系的经济承受能力来看，三条保障线所能承受的失业率在第一方案下为6.0%和5.4%，在第二方案下为6.0 %和6.1%。因此，单从失业保障体系的经济制度和失业结构因素， 困难地区和困难群体已构成压力点。因难会在局部出现中度警情，应引起注意，采取措施，化解风险，增强失业承受能力。
在上述分析的基础上，我们认为，政府应将失业风险承受能力的研究列入国家安全工程，综合考虑社会的、心理的、经济的和政治的影响因素，准确及时地把握失业的程度和动态；同时应加快完善失业预警系统研究，以便及时发现警情，预防风险的发生。就近期来看，有必要对失业保障制度进行完善，如提高失业保险基金统筹层次，强化地区调剂，及时化解压力点；加强对失业保险基金费率水平的研究，同时，采取差别费率，鼓励劳动密集型行业的发展；加强对困难群体的调查研究，制定细致的失来救助政策，如针对单亲家庭、大龄人员的救助措施，并加以完善，形成制度；加强失业保险基金征缴的基础工作，掌握企业的经营状况，试行社会保险预留户，提高失业保险基金收入；加强各级财政的就业资金投入等。建议在2000年以前，仍按“三三制”原则筹集下岗职工基本生活保障和再就业资金，不扩大其中失业保险基金所承担的比重；逐步减少下岗职工比重，减轻失业保障资金压力。