产权对价与资本形成：中国农村土地产权改革的理论逻辑与制度创新——以成都试验区为例，本文主要内容关键词为：试验区论文,成都论文,为例论文,对价论文,中国农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党十七届三中全会明确提出了农村土地确权改革、农民家庭“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这是在我国农村和农业领域进一步完善以家庭承包和双层经营为主要内容的市场化改革、进一步形成社会主义市场经济体制基本框架的根本性政策主张。中国的农村土地问题，一直考验着制度的弹性和执政的智慧。因此，对统筹城乡发展、解决“三农问题”的关键环节——农村土地产权制度的改革，厘清理论逻辑，识别改革难点，选择改革路径，都具有重要意义。长期以来国内外学界关于农地产权制度改革的文献著述可谓汗牛充栋，但绝大多数论者几乎都止步于制度经济学“产权清晰”以及微观基础再造这一层面，少有从产权对价形成的法律制度安排的视角来观察改造传统农业所必不可少的农业资本积累。这一视角的创新之处在于：首先在方法论上把不同层次的改革与不同效率能级的增长结合起来，揭示改革与增长的辩证关系；其次，从英美法(尤其是不动产法)的演进历史及其改革存废过程中，借鉴农地占有权这一物权权益产生对价的制度安排，以提示我们在农村土地产权制度改革中的法制创新和内生性的资本形成路径。一句话，就是要梳理出改革与发展相辅相成的理论逻辑。
一、文献综述
我国的社会主义市场经济体制框架应当构建什么样的农村土地产权制度，学界众说纷纭。有学者认为应实行私有化，即打破农村土地集体所有制，将农村土地的所有权给予农民(文迪波，1988)；有学者认为应实行国有化，即废除农村土地的集体所有制，一切土地归国家所有(蔡昉，1987)；有学者认为应实行多层次的土地所有制，即我国农村应建立部分土地由国家所有、部分土地由集体所有、部分土地由个体所有的国家、集体、个人多层次土地所有制，强调多种所有制并存(林毅夫，1992)；也有学者认为应坚持和完善现行的集体土地所有制，因为这与我国社会主义国家性质和社会主义初级阶段生产力水平低下、人地矛盾突出的基本国情相适应(刘书楷，1989)。
然而，在考虑到制度变迁的路径依赖、变迁成本等问题后，大多数学者还是赞同对传统的集体所有制进行产权结构而不是所有制的根本变革，以此寻找到农村土地集体所有制新的实现形式。因此，在坚持农村土地集体所有制的前提下，又存在有不同观点：
第一，实行土地股份合作制。所谓土地股份合作制，就是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，形成农民拥有土地资产的股权、集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度(曹文斌,2009)。
第二，做实集体土地所有权主体。通过在集体经济组织上展开和创新思路，以土地合作社、农村金融合作社和农村集体经济组织等多种形式，来代表农地集体产权主体，形成委托—代理关系，代表成员的意志与其他主体发生关系，从而使农民在土地上的权益实现和权益保护掌握在农民自己手中(陈家泽，1989)。
第三，对农村土地产权进行“三权分离”。即分离农村土地所有权、承包权和使用权，然后再进行人格化处理。具体来讲，就是所有权仍然实行“中国农村土地归农民集体所有”。承包权被界定为农民拥有对某块土地具有承包权利的资格认定，可以被继承，与土地使用权长期分置应设定一个最短期限和最长年限。使用权拥有者可以完全根据自己的偏好耕种土地，但不能擅自改变土地使用性质，要保证在土地使用期限内所耕种土地面积不得减少，不得荒芜(邓晰隆，2009)。
第四，承包经营权股份化，实现农民“按份共有”。按照土地集体所有权的层级范围，将农民承包经营权转变为农民持有的集体土地份额，由此集体土地所有权明确界定为农民“按份共有”制，真正赋予集体土地所有者拥有选择自己财产代理人的权利。农民“按份共有”并没有违反集体所有和家庭承包制的原则，而是“对集体所有在社会主义性质上的延续和发展”(黎元生，2007)。
第五，以土地利用为基础，确立完整而稳定的土地使用权。目前，我国土地的使用权权利并不完整，经常受到土地所有权主体的干预，农村土地的归属也不明确，并且土地调整频繁，不利于农民形成经营的合理预期。因此，应该在明确土地归属的基础上，赋予农民长期而有保障的使用权，提高农民保护耕地的积极性和土地的使用效率。只有土地的使用权得以明确的界定，具备完整清晰的内涵，实现土地使用权的动态流转和优化配置才成为可能(肖冰，2007)。
对发展中国家(包括转型经济体)的农村土地制度改革，国外学者大多缺乏对中国的实证研究，但他们综合其他发展中国家的情况得出的若干见解，仍有参考价值。几乎没有争议的结论是，明晰产权的制度变迁将重构激励机制并提高经济绩效(道格拉斯·诺思，2008：17-18；P.Cook，2003：122-133；何·皮特，2008：2-8)。有的经济学家借鉴了马克思经典作品关于社会形态递进的经济史分析方法(如《资本论》、“弗兰克时代”、“法德农民问题”等)，论证了在生产方式并无实质性变化的条件下，土地产权却以不移的趋势从大地主占有向分散的小农占有转移，并在此基础上衍生和引伸出更广泛的改革，使农民对土地产权产生安全的预期，而这正是农业效率提高和农业投资增加的前提(Hans，etal，1993：1242-1248)。更值得我们重视的是，不少国外学者高度关注与农村土地产权改革配套的相关领域(尤其是农村金融)的改革推进，也就是改革的统筹问题，而这方面是市场失灵的，政府必须发挥作用，否则，即使已经展开推进了的农村土地产权改革，也极有可能半路夭折(Klaus Deininger，2003：1217-1222；Besley，etal，2000：389-430)。值得指出的是，世界银行的研究团队对发展中国家农村金融资源可获得性与土地产权和土地产权安全性预期的相关性，进行了持续的和卓有成效的研究。他们提出了基于实证的若干重要结论：一是土地占有权要从立法的层面给出安全性保障；二是以租赁形式而不是买卖形式实现的流转更能够体现土地的配置效率，且更易做到在社会保障尚未完善之前的平等性；三是金融抑制使发展中国家农村普遍的贫困和农业长期的低水平增长，必须由政府主导的金融制度创新和农民自主联合的草根性互助合作式民间金融组织创新相结合，才可能走出农村扭曲性信贷供给的沼泽。①
二、中国农村土地产权制度改革的理论逻辑
科学发展观的确立，是执政党体现与人民群众血肉相连的关系而作出的发展成果共享的承诺，这一承诺刻画出了由可持续发展、公平的增长和社会主义市场经济体制所构建的、全面建设小康社会的治国方略支撑体系。“以人为本”的执政理念正在屏蔽着为新古典发展经济学(尤其是制度经济学)所诟病的国家机会主义行为，但计划体制与生俱来、虽经一定程度改革但仍有相当部分“专用资产性制度障碍”依然形成了制度缺陷，从而带来了巨大的交易成本。这种成本体现为城乡分治的公共资源配置及其在农村和农业领域产生的效率下降和福利损失，它在快速的工业化和城市化(以及稳步攀升的人均GDP和综合国力)的映衬下，又更集中地表现为日益拉大的城乡收入差距。
农村土地产权制度改革的理论逻辑，在本质上是转型时期农村经济的增长战略及其制度安排，只不过，这一战略的实现必须依赖农村的社会主义市场经济体制改革来清除“三农难题”的制度障碍。而“三农问题”说到底，是由农民权利缺失导致农民收入和农业经济可持续增长的激励机制和效率问题。这种激励机制从家庭承包的伟大变革开始，在计划体制的卧榻之侧生成，“交够国家的，留够集体的，剩下自己的”这种崭新的利益分配关系，第一次让亿万农户拥有了剩余索取权；正是这种权利产生了农地家庭经营的激励(Jikun，2007：13-14)。但是，这种激励并没有形成完整的链条，它只能通过农村土地家庭承包经营的剩余索取，刺激农民在传统生产方式中和既有技术条件下达到近似的X效率。②家庭承包制改革属于对所有社会群体都不产生福利损失(或者说是都产生福利增益)的典型的帕累托改进。就是这种以剩余索取权让农民共享的改革，已经让整个中国的农业生产效率产生了空前的变化，农业剩余的快速增加使科尔奈所诟病的社会主义体制下必然发生的“短缺”，早已成昨日黄花；我国农村经济在解决了温饱问题之后，正在急切地摸索走向小康的道路。然而，在并没有发生生产方式和技术条件改变的情况下，农民以剩余索取权取得所产生的激励只会使其在既有简单再生产范围内考虑自己的资源配置决策，更为重要的是，这种配置更多地受农户自给自足的消费需求约束，而不是更多受相对价格变动的支配。我们耳熟能详的“增产不增收”和“种粮不挣钱”，只不过是朴素地表达了农业生产要素的相对稀缺性并没有在资源配置过程中得以体现。因此，土地的配置效率在农业领域也就无从谈起。这种效率的缺失，表面上看是传统生产方式囿于既有的技术条件而一仍其旧，实质上是由于一种制度障碍使农业的增长缺乏内生的资本形成，进而在增长路径上只可能维持低水平重复，难以在相对价格牵引和资本积累推动下去极大地扩展生产可能性边界。这种制度障碍，就是农民的财产性权利——质言之，就是土地产权——被法律规定限制了其资本形成，农民不能以自己的不动产产权与金融机构之间产生对价而取得流动性，产权对价不能生成，身无长物的农民又拿什么去形成经济增长和福利提高的资本积累呢？不管是马克思主义经济学还是西方的古典或新古典经济学，抑或是人类的经济史，都证明了：任何状况下的经济增长，都有赖于“资本形成”这个发动机。
因此，我们的逻辑链条是：家庭承包制解决了农民的剩余索取权，这种激励会使农民在既有生产方式下产生X效率，并比此前产生较大的农业剩余；但是，农产品相对价格的市场均衡机制并没有形成，基于粮食安全国家战略考虑而实施的粮价补贴以及其他生产性中间产品投入补贴，使得粮食产品的价格扭曲，价格信号的失真不能引导资源配置达到帕累托效率，它不能解决农业稀缺资源——土地——的配置效率。其原因有两个，首先是农产品价格(主要指粮食、棉花、油料等大宗产品)的市场均衡机制并没有形成，以政府补贴为主要手段的农业激励(Agriculture Incentives)在我国广泛存在(正如多数发展中国家和发达国家一样)。③政府不遗余力地配置公共资源以确保自己的“粮食安全”这一国家战略基石，当然就会扭曲主要农产品相对价格的市场形成机制。这种状况，或许在相当长一段时间都难以改变；只要农业的平均利润率没有通过市场机制生成，资本就不会向这种产业流动，政府就只能以各种名目的补贴来形成农业生产的激励。政府对农业的补贴(或各种转移支付形成的激励)，不仅在事实上填补着农业平均利润率的缺口，还有效地缩小了城乡收入差距。因此，我们在考虑转型经济体农村土地配置效率产生的途径时，把主要农产品相对价格信号对资源配置的引导作用需要加以取舍，但是，在市场经济条件下，任何主体(政府、企业、农户)都会追求资源的配置效率，只不过不同的制度安排，决定了会不会产生这种效率，或者是通过何种路径产生这种效率。
其次，假设政府对大宗农产品的激励和保护作为一种外生的常量会在较长的历史时期中存在，农户出于自己福利最大化的冲动，也会追求对生产可能性边界的扩大，以产生更多的农业剩余。要达到这一目的，主要路径就是提高农地的配置效率(为了便于讨论，在此不考虑兼业化收入和务工收入，因二者基本上不对土地配置效率产生实际影响)。按照西奥多·舒尔茨关于传统农业改造的经典论断，就是要“植入现代生产要素”，通过技术进步来扩大生产可能性边界，形成农业生产方式的革命性变化，极大地提高配置效率，实现农业的现代化。换言之，在农业增长的生产函数中，必须通过内生的资本形成(它表现为农业资本有机构成和农民人力资本积累)来作为现代农业增长的引擎。但是，传统生产方式下的农业效率及其农业剩余不可能形成农业现代化所要求的资本积累，农业领域的资本要素是稀缺的。农民要取得稀缺的资本要素，必须遵循商品交换的一般原则，让渡自己的财产性权利，使之在金融机构产生“对价”并取得流动性。这种产权对价，是市场经济得以产生和顺利成长并走向繁荣的基石，它是对市场主体的终极激励，也只有它才可能解决超边际分析中的Yes或no的决策问题，并最终产生和提高资源的配置效率。
三、产权对价与资本形成
对价(consideration)是英美法在合同法领域中一个核心的概念，其实质是交易过程或清偿债务诉讼过程中的“相等补偿”。对价原则在市场经济条件下的社会契约构建、选择、履行、违诺及至第三方强制中广泛存在。产权对价的高低，与明晰产权的成本大小具有正的相关性(K.Deininger，2004)。确定预期，是对价原则的关键功能。④产权对价，显而易见指的是财产性权利(在英美法中，以土地为代表的不动产是这种权利借以表达和彰显的根基)作为一种商品被让渡、交换、质押所产生的交易双方博弈之后的均衡价格。在所有的市场经济体制正常运转的体系中，产权的对价每日每时都在被人们的交易行为所形成。从道琼斯指数到沪深指数，到北海布伦特石油期货价格，再到索斯比拍卖行古董文物或奢侈珍品以竞争叫停机制形成的拍卖价格，在其背后体现的是法律制度的安排为这些产权对价的形成奠定了必须的基础。因此，在任何领域，产权对价缺失或者说是这种对价形成机制的缺失，只不过反映了法律的制度安排对这种财产性权利的歧视；在我国的转型时期，这种显然违背市场经济体制关于竞争起点公平的原则的制度性歧视，是以“还权赋能”来解决“三农问题”的基础性障碍。
以科斯为代表的新制度经济学所揭示的“产权清晰”理论，当然是转型经济体或发展中国家农村微观基础再造的关键要件，但它并不完全是农村土地资源配置效率最大化的激励机制，或者说，“产权清晰”只构成了这一激励机制得以形成的内部条件，还必须辅之以在法律制度层面对边界清晰之后的农地产权产生交换价格的安排和约束。如果法律在制度安排上是限制这种产权对价的，那么，它体现了立法者对静态安全的追求远远超过了对动态效率的追求这样一种发展观和价值取向，而且还显示出把资源配置的安全与效率截然对立的法律创制思想。这种并未随着社会主义市场经济体制的基本框架在中国现代化进程中逐渐确立而与时俱进的制度安排，用马克思在《资本论》第一版序言的一句名言可以一语中的加以概括，是“死人拖住了活人”。因此，消除农地产权对价形成的制度性障碍，是农地确权改革所必然要求的逻辑结果，也是农业增长战略的生产函数中嵌入制度要素，让农民的财产权如同任何商品一样产生对价，促进资本形成进而扩大生产可能性边界的不二之选。只要农民的财产性权利能够以资本化的方式形成对价，现代农业的资本形成就可以内生。能否做到这一点，是农地配置效率是否能够产生的前置性条件。
下面，以扩展的索罗增长模型，来论证产权对价的资本化如何成为一种增量的改革，并且在改革成本—收益的对冲后产生净收益。
假设按照全国的禀赋和技术，均衡增长率由以下索罗增长模型决定：
结论是当农地产权改革带来农业总产出增加时，改革利大于弊。
农村集体所有、家庭承包使用的农地，在财产权利上属于农户的用益物权，若干独立的用益物权主体构成了一个又一个农地的所有权主体，或者说，土地使用权人本身即是所有权主体组成部分。要与时俱进地适应社会主义市场经济的规律性要求，就必然要求法律创制出以农地使用权来支撑农民不动产体系的基础性权利，并在法律安排中寻找到物权化的土地产权作为稀缺生产要素可以自由流转、产生对价、取得流动性的制度工具。⑤更进一步分析，农地产权对价形成的制度障碍突出表现在这种财产性权利在担保物权上的功能性缺失。迄今为止，所有涉及农地的相关法律，都不承认农民承包地以及宅基地具有担保物权。农民土地财产权利在这里表现的缺失，虽然使追求“静态安全”的价值取向得以完整体现，但也使得农民手中最重要的生产要素难以流动，土地资源价格形成制度性扭曲，其稀缺性不可能通过相对价格机制表达。事实上，内生性的资本形成链条正是在此断裂。虽然，担保物权并不一定就是农地这种不动产与生俱来的，它可以通过“创设”而取得或取消，但可以借鉴的是，英美法系中，属于私法性质的土地使用权(地上权)，完全可以成为抵押权标的。这种“意思自治”的权利创设(creation)主体不一定是立法机构，而可能是原物权人为他人创设他物权所构成的一种限制或拘束，是一种交易行为过程中市场主体的自由选择；更为重要的是，“对于创设取得而言，所创设的物权的范围更加依赖于创设该权利的文书——合同或物权契约”(高富平、吴一鸣，2007：23—24)。换言之，既使有必要对承包地的担保物权给出限制及至禁止性权利创设，那也可以是由承包地的发包方——农村集体组织或村委会、村民小组——来产生，它更应当在契据文书中而不是法律条文中出现。我国《物权法》第四十条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权利。”显而易见，按照《宪法》赋予农村集体的农地所有权，这个所有权人完全可以在物权法上述条款支撑下，自己对两权分离之后的使用权人创设担保物权。
四、成都试验区的制度创新
农村土地产权制度改革在成都的演进和政策实践，表现为一个渐进的解放思想的过程和以统筹城乡的思路来推进城乡同繁荣、共发展的新型城市化的过程。在这个过程中，政策制定者和改革实践者从成都“大城市带大郊区”这一具体市情出发，以解决农民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题为改革起点，紧紧抓住“三农问题”这个重中之重，以打破城乡分治的制度安排和“以乡为主”的配置公共资源来推进“城乡一体化”发展战略，契合了科学发展观的要求。从2003年8月正式推开全市域范围内“规划先行，产业支撑，改革推动，公平发展”的城乡一体化战略，使成都在统筹城乡的一系列工作方面积累了经验，深化了认识，探索了路径，为2007年国家批准成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”的“先行先试”奠定了改革深化的基础。
(一)成都试验区农村土地产权制度改革的动力机制
所有的制度安排，一旦在秩序、规则、利益结构等方面达到新的均衡，往往就会进入一个路径锁定的状态，并且这种状态非常可能会自我强化，从而使人们对已经锁定的制度路径产生依赖。中国的农村土地制度，从家庭承包制的伟大改革之后，一方面一直沿续了家庭经营、统分结合的基本经营制度，一方面自觉不自觉地走了一条“两权分离”的产权改革路子。
尽管家庭承包制并没有解决农村集体所有制产权主体虚拟(或如同有的学者所说的“农地产权制度的有意识模糊”)的问题(何·皮特，2008：第一章)，⑥但它在“一大二公”的计划经济体制背景下成功地撕开了中国农村土地产权的铁幕，在农村家庭承包土地他物权权益的基础上，重构了农村的利益结构，使以土地物权为核心的产权关系初步建立，农村的微观基础再造及其激励机制形成得以发轫。应当说，家庭承包制这种制度安排契合了中国农村在社会主义初级阶段的农业生产方式和农村生产力水平，使农民可以在既有的生产方式下最大化其配置效率。这是中国远离短缺、走向小康的奠基之举。当改革从农村推向城市之后，计划体制的藩篱如同千帆竞渡旁边的沉舟，一个又一个地被人民群众抛在了历史长河的后面，中国经历了近30年高速工业化增长和近15年快速城市化的进程。在这个空前的、令全球瞩目的进程中，中国的国民财富、综合国力、人民生活水平、投资环境、技术进步、人力资本积累等都得以极大提高，社会主义市场经济体制正在稳步地形成。但是，以改革开放和技术进步这两个轮子驱动的工业化和城市化高速增长的同时，传统农业的生产方式、农民家庭经营的盈利模式并没有产生革命性变化；由于农村的金融抑制和农村土地产权的不确定性，现代生产要素的植入在农户家庭这一经济细胞中缺乏激励。所有这些因素，都使得家庭承包制的制度创新收益受到局限，农业效率难以再上平台，农民增收的长效机制没有形成，城乡收入差距以不断攀高的吉尼系数警示人们：可能会极大地扰动小康社会和现代化建设的“三农问题”正在以“危机”的形式逼近。
作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，成都试验区在农村土地产权制度改革的动力何在及其机制性作用，是一个需要梳理和研究的重要问题。
在一般情况下，改革的动力来源于激励；在某些特殊情况下，尤其是在异化的GDP拜物教牵引下，经济持续的、不协调的超常规增长，引发经济社会系统的“紧运行”，城乡收入差距不断拉大和竞争起点不公平所放大并得以代际传递的不公平发展，使不同社会群体之间矛盾能量的积累逐渐达到危机的临界点，这个时候，危机就成为了经济社会改革的动力。来源于激励的改革动力，往往是人们认为制度安排的革故鼎新会产生成本—收益测算后的正数，为了追求资源配置的帕累托效率，人们就会自下而上或自上而下地产生改革的冲动；来源于危机的改革动力，往往是从交易成本政治学的视角，从经济增长不致扰动政治局面和社会系统和谐稳定的角度出发，以一种“制度对冲”的形式来缓解和消除危机(或正在积累能量的危机)。
根据上述理论逻辑，成都试验区在全国率先推行农村土地产权制度改革的动力机制可以从如下几个层次加以概括：
首先，高速经济增长和持续的城市化进程不断内生出对新的级差地租以空间延展方式获取的冲动，市域范围内异地占补平衡使其具有现实的可操作性。以守住基本农田红线为原则，在此基础上放开搞活其他土地(如农村集体建设用地、农民宅基地、林地、四荒地等)的资本化过程，使农地产权制度改革成为了工业化和城市化不断拓展生产可能性边界和对冲数量庞大的农村人口城市化成本的制度前提。
其次，试验区“先行先试”的改革政策资源的倾斜配置是有条件的，即试验区政府必须要明确识别统筹城乡综合配套改革中的关键环节与重点领域，必须要清楚认识到中央政府对统筹城乡试验区的改革诉求焦点所在，是要找出一条破解二元结构、三农难题的普适性道路。在科学发展观和市场经济体制框架的合力牵引下，农村产权制度改革就从多予、少取、放活的要求出发，再造农村的微观基础，完善农户的激励机制，做实农业的效率基础，形成农村土地的资本化制度条件，从而刻画出农民长效增收的路径和可能性。事实上，试验区在此与中央政府之间存在着一种委托—代理关系，委托人(中央政府)向代理人(试验区政府)提出的代理业务非常清楚，就是要通过统筹城乡发展，以综合配套的制度创新，找到解决三农问题的普适性路径。尽管代理人在此是在完成一种具有重大溢出效应的公共产品供给，但委托人给出的“先行先试”这一对价，将对冲代理人的风险成本，甚至会在区域发展上获得某些方面稀缺的“松弛性规制”。应当讲，在现行的政府绩效考核体制下，这种激励具有极其重要的作用。
再次，试验区政府认识到：必须探索出一条市场化取向的、以追求农村资源配置帕累托效率为直接诉求的路径，来走过“三农难题”的沼泽。因此，必须在农村再造市场经济的微观基础，形成分散决策的激励机制，使农村各种市场主体通过“还权赋能”以及价格机制的牵引和自组织形式，来迫近或达到最大化目标。在此，无论是价格机制表达的供求关系，还是微观基础的自组织作用，都存在着一个关键的制度性前置条件，即农户家庭承包的土地产权边界必须厘定。换言之，农村土地产权制度改革就成为了试验区综合配套改革的关键环节和重点领域，成为了试验区政府代理业务中的重要内容。
第四，二元化的经济社会结构在中国表现为典型的他组织特征，计划经济体制及其意识形态不断强化和放大了这种他组织状态。改革开放30年进程，使得这种他组织早已不再适应市场经济的需要；家庭联产承包制使农村产生了农户家庭这种市场主体可能得以演替进化的汪洋大海，但这种主体的自组织进化过程却存在着太多的羁绊，其中的关键，就是农户作为市场主体所必不可少的生产要素——土地，并没有在集体所有的基础上给出一个物权法定的产权边界，从而使农村市场主体不可能产生资本积累——资本形成——引入现代生产要素(尤其是技术进步和人力资本积累)——扩大再生产这样一种链条式冲动。这种冲动的缺乏，反映出了农户对社会政治风险存在着严重的不确定预期。要改变这种预期，只有一条路可走，就是在制度安排上，确立农户家庭承包土地(以及其他形式的农地和林地)的产权边界，并且以物权法的程序性规定，进行确权、公示、颁证，使农民得以安身立命的土地物权权益受到法律的保护。只有当农村微观基础得以再造，农户的预期才可能改变，才可能按照经济人范式去追求自己的最大化目标，这是帕累托有效性的前提，更是分散决策的市场主体遵循自组织机制去形成可以迭代趋优的组织形式、市场结构、交易模式、资源配置的空间样态的前提。在理论逻辑上，市场经济条件下的自组织机制必然要求微观基础的匹配，而改革伊始的第一个突破，恰恰就是以农村家庭承包制打破计划经济的他组织机制，使农村经济社会系统远离以短缺和非效率为标志的原平衡态，在非平衡条件下和非线性过程中，由不同市场主体在自组织的无规则涨落中，逼近甚至达到帕累托有效性(伊·普利高津，1984：183—228；尼科利斯、普利高津，1986：36—49、98—106)。
(二)成都试验区农村土地产权制度改革的基本路径和特点
在既有的宪政框架下，农村集体所有的土地天然承载着配置功能和分配功能，前者追求效率，后者强调公平。土地作为生产要素与生俱来的稀缺性，城市化进程对这种稀缺程度不断地放大，以及城乡居民不断增加的消费需求对农业商品化水平的拉动，都要求在市场化条件下不断提高土地的配置效率。当科学发展观锁定了以城带乡、以工哺农和以政府为主提供均等化的公共服务体系的承诺之后，农村土地所承载的，以体现平均主义的公平的分配功能，就必然也会渐次褪减既有的成色，这也是包括广大农村地区和农业领域逐步形成社会主义市场经济体制框架的必然要求和历史趋势。
成都试验区农村土地制度改革的基本路径和特点是以土地确权、颁证、流转来体现农村市场化改革价值取向，以同时配套推进完善村级治理结构来表达资源配置主体变化之后的农村民主政治建设发展，以覆盖全域的均等化公共服务体系建设来保障社会公平。也就是说，统筹城乡的综合配套改革从一开始就不可能是单兵独进式的改革，30年的改革历程已经告诉我们，在盘根错节的制度障碍和错综复杂的利益结构之间，必须以“组合拳”综合配套的方式推出的新制度安排，才会取得最大的改革收益。在进行改革的路径设计时，关键在于：明确改革的目标；理清改革的理论逻辑；识别出改革的关键环节和重点领域；通过摸着石头过河的试点，判断关键环节改革的风险并设计出相应的“防火墙”；设计出综合配套的改革方案；把改革的成本、收益、疑难杂症都如实交给农民，使农村土地产权制度改革从一开始就由农民这个主体在其最大化原则驱使下去推动，从而使这一改革步入不可逆过程；在强调还权赋能、农民自主的同时，坚持党对农地改革的领导和引导，使其始终处于“可控”状态。
按照上述基本路径，成都试验区农村土地产权制度改革从2008年1月起，先行在代表着不同经济发展水平、不同区位条件的四个区(市)县试点，其中，成都市委派出的工作组又率先在都江堰市柳街镇鹤鸣村试点，成功地摸索和总结出了一系列既有原则性，又有灵活性，既讲究公序，又讲究良俗，干部会操作，群众能明白的土地产权改革方法。尽管“5·12”汶川特大地震对灾区造成极大的破坏性冲击，灾后重建给国家和灾区群众造成了巨大的经济负担，恰恰在对灾后重建的可持续性进行系统研究之后(程显煜等，2008：5—15)，成都试验区在认真总结试点区县工作经验基础上，于2008年6月下句宣布农村土地产权制度改革工作在全市域“扩面提速”，以期通过制度创新来推进土地的资本化进程，使灾区农民可以在这一进程中以自己的土地物权与社会资金结合，共同进入统一规划的灾后重建过程并使其步入可持续的良性循环轨道。毋庸讳言，这种灾后重建的“联建”方式与现行宅基地、集体建设用地的限制性规制相冲突，但它却在给社会资金和市场主体提供了可行的盈利模式的基础上，一方面吸引了大量社会资金参与联建，另一方面又使得灾区农民所殷殷期盼的永久性住宅和生产经营设施得以恢复和重建。至2009年11月30日，全市共完成农村承包地实测6 797 516.7亩，共有257个乡镇(涉农街办)、2 666个村(涉农社区)开展农村产权制度改革，涉及农户1 947 646户，同时，向村组集体颁发土地所有证14 183本，向农户颁发农村土地承包经营权证1 197 220本、林权证645 920本以及集体土地使用证1 215 834本，房屋所有权证1 031 001本。全市产权流转共计58 083宗，金额281 823.0万元，其中农村土地承包经营权流转36 633宗，360 791.8亩，51 059.4万元；林权流转1 788宗，423 035.1亩，47 591.6万元；集体建设用地使用权流转17 535宗，12 491亩，173 566.6万元；农村房屋所有权流转2 127宗，273 655.4平方米，9 605.4万元。
(三)主要创新评析
农村土地产权制度改革的成都实践集中体现了如下几点创新：
第一，在物权法的规范下，通过确权、公示、颁证等物权法定的程序性制度安排，厘定了农户家庭、集体经济组织在既有宪政框架下的土地产权边界，从而极大地提高了农民土地占有的安全性预期。这种预期的形成和农地物权的法律化，一方面使农村的微观基础得以改造，提高效率的激励机制得以产生；⑦另一方面，产权激励的成功植入，使农户在追求自己福利最大化过程中，按照经济人范式，必然会不断尝试将极大影响农业生产效率、增加边际收益的现代实用技术引进和人力资本积累。按照舒尔茨关于传统农业改造的主要观点和新古典扩展的生产函数理论，以农地产权改革再造微观基础，是所有发展中国家和转型经济体提高农业效率，形成农民长效增收，充分运用科学技术和人力资本投资改造传统农业的奠基之举。这里的关键在于制度结构的改变在减少了社会政治不确定性预期的同时，提供了一种激励机制。道格拉斯·诺思指出：“人类为规范政治、经济环境所创建的(制度)结构是经济绩效的基本决定因素”，在他看来，“制度框架由三部分组成：(1)政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式；(2)产权结构，它界定了正式的经济激励；(3)社会结构，包括行为规范和习俗，它确定了经济中的非正式激励。”(道格拉斯·诺思，2005：45—46)
第二，通过确权到户的农地产权改革挂钩农户承包地的“耕地保护基金”发放，使成都市全域范围内基本农田保护落到了实处。把“产改”与“耕保金”捆绑起来，是市场化的农村微观基础改造与高度集权计划管理的基本农田保护兼容结合的创新尝试。对于中国这样人地比高度紧张、可耕地面积在快速的工业化和城市化进程中被不间断蚕食的现实背景下，既要充分利用农地产权改革所形成的激励机制来提高农地配置效率和土地资本化水平，还要非常贴近现实地从具体国情出发，以稳定“18亿亩耕地红线”来保证国家的粮食安全。换言之，至少在目前以及未来很长一段时间，就我国的人口基数、人口增长比例、农业科技水平、可耕地增长的潜力、粮食消费的刚性基数(以及对生物质能的转移性消费增长的巨大可能性空间)、国际粮食市场并不宽松的贸易条件等等因素而言，耕地保护与粮食安全事实上存在着高度的正相关关系。农地产权改革与耕地保护基金的捆绑，在本质上是把农户与政府都捆绑到了粮食安全的国家利益、社会责任的战车之上。只是，政策制定者必须要从“成本分摊、利益共享”的公平理念出发，以土地发展权的思路，来考虑对主体功能分区中纯农业地区(或粮食主产区)符合WTO绿箱或黄箱政策的转移支付，进而形成对上述地区农业所产生的溢出效应的正面激励，使其具有可持续性。
第三，在农地确权改革和“耕地保护基金”捆绑这一创新基础上，成都又嵌入了以耕保基金逐步做实农民养老保险个人账户的制度安排(即每亩基本农田由政府发放400元耕地保护基金，其中的90%必须打入农民个人的社保账户，到一定年限后方可支取)，从而使农村市场化改革与城乡一体化的基本公共服务体系建设亦步亦趋，以政府的公共资源配置来减少农村市场化改革可能产生的诸多不确定性，而成本有效地减少这些不确定性，是农村各种生产要素(从土地到劳动力，从动产到不动产，从人力资本到货币资本等等)得以从最大化的配置效率出发产生流动性的前提。此外，至少在理论逻辑上，我们可以得出这样的结论：以转移支付嵌入农村公共服务体系建设的程度越高，随着时间的推移，社会不同利益集团之间实质上的福利差距就会缩小，互动的稳定性就会增大，进而建立一种不同主体意愿表达、生产要素自由流动的限制减少、生产方式转变和生产效率提高的制度框架的机会就越多(世界银行，2004：188—189；菲利普·怀曼，2008：175—177)。
第四，把灾后重建与农村土地产权制度改革有机结合起来，以统筹城乡的思路推进灾后重建，是成都农村地制度改革中最为闪光、极有价值的制度创新和政策实践，也是成都农村市场化改革中最富智慧、很有勇气的“先行先试”。重建过程的重点集中地体现在三个层面：一是受灾农户永久性的住房重建，二是灾区产业和就业(包括生态性移民的就业)的重建，三是灾区生态环境体系的修复，而“可持续性”则是全部问题的焦点所在。解决灾后重建的可持续，首先要找到重建工作资本形成的制度性障碍，然后以一种柔性的改革办法使这种刚性的障碍产生局部的妥协，从而使市场主体四处游走的资本看到比较清晰的盈利模式，主动参与到灾后重建之中去。这个制度创新的过程，再次证明：产权激励和产权对价的形成是解决微观主体资源配置决策yes或no的关键所在。
第五，农地确权、固化，“长久不变”，是成都农村土地产权改革实践中最为深刻的制度创新，尽管这一建立在确权基础上的改革深化还仅仅在少数县乡(镇)处于试点状态，但它预示着农户承包地占有权边界的彻底厘定，农民对承包土地的物权权利的不稳定预期将被清除。“长久不变”的产权安排，会使农民对产权的有效性产生信心，这种信心的建立，就是激励的形成；这种激励的形成，就是效率的基础。此外，这种产权安排，必然会通过农村集体经济组织成员权的界定和固化，对农村剩余劳动力以及新增人口产生“挤出效应”，客观上会加快城镇化进程，降低人地比例关系的紧张程度，迫使农民在土地之外寻找可持续的收入流来源。
通过公共选择、农民自主决定的“长久不变”产权安排，是农户对土地占有权格局的博弈结果，这一博弈过程在客观上极大促进了村级治理机制的发育和完善。它必须依赖农户经济人范式基础上的自组织委托—代理关系，来打破代际传递的绝对平均主义，而这正是农业效率水平不高、土地占有权不断细分，农民增收、农业增长、农村发展长期处于低水平均衡的制度基础(陈家泽、周灵，2009；K.Deininger,2004：10—15)。
(四)农地产权交易的改革技巧
由于党的十七届三中全会公报正式肯定了农地确权，因此，以明晰产权继而“还权赋能”的农村市场化改革已经得以确认，但是，当农民以土地(包括承包地、宅基地、集体建设用地、林地以及住房)为载体的财产性权利不能够如同普通商品一样在市场交换过程中产生“对价”，那么，市场机制在此就不起作用，市场配置资源的基础性作用在此就是失灵的，因而这种资源的稀缺性不可能通过相对价格信号加以表达，土地资源的配置依旧会是低效率的。其逻辑结论是：尽管我们可以“以工哺农，以城带乡”，但农业没有内生的效率基础，农民缺乏资本有机构成提高(或者是舒尔茨讲的“现代生产要素植入”)的冲动，那么，农业的现代化和破解三农难题，将可能半道中止。正其如此，我们才如此看重确权之后，还权与民之后的产权对价，因为这一对价通过无形之手，以叫停机制形成，才是对农村经济的基本细胞——农户家庭——的终极激励。⑧
改革的难点一目了然，那就是从《承包法》到《土地管理法》以及《担保法》，都明文禁止了农地(无论何种形态)产权对价的形成，其主要法律创制就是阉割了农民土地的担保物权，并且直接与《物权法》处于实质上的对立状态。尽管从国家层面已经正式展开了农民社会养老保险的改革试点(成都市金堂县即是试点县)，并明确表达了农民养老保险为核心的农村社会保障中政府分担的成本和作用，但既有的法律制度安排一仍其旧，依然把农地的保障功能与配置功能截然对立。这种对立，事实上是维持与计划体制状态下并无二致的城乡分治二元土地制度为基础的，以这个基础思路创制的任何法律，都不会站在农村市场体制框架形成、农地稀缺性在价格信号上的体现以及农地资源配置效率的提高、农民长效增收机制和农民财产性权益得到保障的角度上，去为农民和农业的发展考虑问题。僵滞的、静态的的立法思路，完全不理解“三农活、全盘活”这个事关中国长远健康发展基础的重大意义，而且毫无道理地剥夺上位法(物权法)对下位法(比如《土地管理法》、《承包法》、《担保法》)的调整。因此，改革的历史告诉我们，那些阻碍着效率和民众福利提高的制度安排，必须与时俱进地，被修正和调适，只不过它可能是一个缓慢、渐进的过程。在这个过程中，“先行先试”的改革试验，不仅要善于妥协，更要讲求技巧。就确权基础上推进农村产权交易而言，其改革的技巧要点可以是：
在基层实践层面，坚持改革封闭运行、风险可控，立足底线、退一进三；
在立法创新层面，依凭“两论先行”，谋求改革共识，运用立法资源，再造农地担保物权。
所谓“封闭运行、风险可控”，在农村产权交易的制度创新过程中，主要指：可交易的农村产权(比如：宅基地使用权、农地家庭承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权等)必须在政府规定的交易所进行场内交易，并且要以标准化合约形式进行设计，使之可以按照不同的优先序被竞价。此外，这种标准化合约的“供给”是有限的，这种有限性受到政府土地利用规划、占补平衡指标、土地综合整治指标、基本农田保护基数等等指令性计划的严格规制，所以，供给就是不同类型土地指标的供给；第三，所有的指标均须存入交易所的“指标库”，并由第三方评估机构给出各类土地指标的基准价格。在这种方式下，整个农村产权交易就完全可以做到“封闭运行、风险可控”。
“立足底线、退一进三”，这个底线指的是农村各类土地的确权，以及遵循物权法规定的公示、登记、颁证，这是农村“产权对价”形成的前提。所谓“退一”，指的是已形成的各种农村产权，不能期望一蹴而就达到普通商品的境界而进入交换过程，当现行法律安排对其“商品属性”仍保留着诸多限制性拘束时，它就只能从一般意义上的商品交换过程中和平台上退下来，然后以“碎步小跑”的形式“进三”。这个“进三”，指的是“产权对价”形成的三步曲，第一步是稳妥慎重但坚持不懈地推进“确权固化、长久不变”，以彻底还权于民来完全夯实生产要素自由流动的基础；第二步是迎合新型城镇化进程的有效需求，避开对农民承包地担保物权的法律拘束，先针对占补平衡指标、土地综合整治产生的建设用地指标进行标准化合约设计，鼓励不同市场主体入场交易。这一步，是农地价值发现和相对价格形成的关键过程，任何屏蔽市场主体进入交易过程的限制性制度安排，都会摧毁农村市场化改革的进程；第三步，是在政府“桥梁式金融工具”的作用下辅之以互动合作式农民担保，重点提供承包地、林地的抵押担保，解决农户扩大再生产过程中的资本形成问题。
在“退一进三”的同时，要有目标、有技巧地推进“两论先行”，就是理论研究和舆论宣传综合配套、互为表里，让决策者和普通民众都可以不同程度地看明白“三农问题”所面临的重大制度障碍，看明白改革的关键环节、重点领域何在。“两论先行”不仅可以解决改革的目标识别、路径设计、风险评估，还可以与“摸着石头过河”的改革试点结合，生成纠错机制，优化改革路径，形成理论对实践的正确指导。舆论在此的作用不仅仅是引导民意，疏导舆情，更重在放大自下而上的改革实践效果，缩短上层建筑对其“事后承认”的时间。所有的“先行先试”改革，都必须等待由实践检验给出的“合法性”的承认，在对若干关键环节的改革仍存歧见、莫衷一是之时，“等待性焦虑”不可避免。因此，改革的先行者长袖善舞地运用好理论和舆论这两只手，有利于减小新旧制度的摩擦系数，降低改革先行者的风险系数和机会成本。“两论先行”做得好，可以在很大程度上影响立法机构和决策精英，使立法机器对“先行先试”综合配套改革中解决制度障碍的正确做法给出“事后承认主义”的“合法性”认可。实际上，这种是对试验区政府履行中央政府给予的代理业务的结论性评估。
注释：
①参见世界银行2008年度报告“专栏6.5 Banrural SA：从绩效不佳的农业银行到营利性公私合营金融机构”的专栏文章，介绍了危地马拉在农村金融创新中的成功案例，并中肯指出，正是银行治理结构的创新，尤其是“农业生产者联盟”在银行股东和决策机构中占有20%比例，保证了稀缺的金融资源在农村和农业领域的成本有效的配置(《2008年世界发展报告：以农业促发展》，胡光宇、赵冰译，北京：清华大学出版社，2008年，第137—148页)。另可参见世界银行：《2006年世界发展报告：公平与发展》第五章，中国科学院—清华大学国情研究中心译，北京：清华大学出版社，2006年。
②关于家庭承包制与X效率的关系，参见杨小凯(1993：158—159)的观点。
③多哈回合谈判的暂时性失败，表面上看是发展中国家与欧盟、美国之间在农产品补贴支持占比从80%和70%消减到20%以换取前者的市场开放这一“对价”的不认同，甚至表面上还表现为关税减让的“G33方案”与“拉米方案”的冲突，但实质上是各国政府都担心自己的“粮食安全”。在农业没有形成平均利润时，政府的各种补贴是激励的主要手段，也是形成平均利润的唯一办法。因此，保护性的政府补贴必然会扭曲农产品价格，对稀缺的农业土地资源的配置，往往要受到“两只手”的牵引。需要指出的是，尽管如此，对效率(尤其是资源配置效率)的追求，仍然是普适的。相关文献，参见K·Anderson and W·Martin，2008，Distortion to Agricultural Incentives in China and Southeast Asia，Agricultural Distortion Working Paper，69.Sep.2008，Word Bank，Washington DC。两位作者在文章中指出：中国实施的农业保护激励不仅使其粮食价格高于国际市场水平，还使得全要素生产率在农业领域上升缓慢，比较优势日益衰减。详见该文第12-14页。另可参见William Masters and Andres F.Garcia，2008，Agricultural Price Distortion and Stabilization：“Stylized Facts and Hypothesis Test”，Forthcoming in Kym Anderson(ed.)，Political Economy of Distortions to Agricultural Incentives，Washington，DC：The World Bank，2009。
④就对价原则而言，其核心功能是合同允诺(Promise)的执行问题，但本文在讨论产权问题而引入“对价”概念，更为关注的，是农民的财产性权利可否、怎样如其他商品一样在市场交换过程中产生对价(刘承韪，2006：30—33、110—112)。
⑤高富平、吴一鸣(2007：19—28)指出，英国的不动产法“正是在保留所有权(英王或联邦政府的所有权)的基础上，将让与的客体拟制为eastate，并将eastate作为独立存在的财产，从而构建了以eastate为基础的不动产体系”。我国既有法律框架已经使农地使用权步入了物权化轨道，英美法的地产权制度对我们具有重要借鉴作用。现状下二者的重大分野在于，后者的排他性和支配性几乎与这种财产性权利与生俱来，而前者必须通过确权改革和法律对农地产权对价形成的支撑性制度安排，来构建农民的不动产权利体系，进而为土地资源配置产生帕累托效率奠定制度基础。
⑥事实上，产权主体的虚拟在产权激励上是一个硬币的两面，当以虚拟主体来模糊产权边界时，当然会弱化对经济当事人的激励，从而使经济运行的效率基础无法产生；当以“国家赋权”的形式来产生要素的排他性和产权边界时，恰恰会形成激励。关于这方面论述，参见陈伯君、陈家泽等：《西部大开发与公平的经济增长》第四章，北京：中国社会科学出版社，2007年。
⑦类似的经验不仅在“二战”以后的日本、韩国和中国台湾地区的土地改革中可以看到，而且还可以在一些发展中国家得到印证，如埃塞俄比亚对农地的登记、颁证，深得民心。见Deininger·K，Daniel·A等，2007，Rural Land Certification in Ethiopia：Process，Initial Impact，and Implications for Other African Countries，World Bank，Washington，DC：World Bank Policy Research Working Paper，4218。
⑧这正如周其仁(2010：56—57)所指出的那样，如果农户的财产性权利没有转让权，或者是法律对这种转让权设置限制性拘束，就相当于抽掉了市场经济的基础。
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