广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060
摘要：粤港澳大湾区城市群发展规划在2017年首次被写入政府工作报告之中，粤港澳大湾区城市群的发展上升到国家战略的层面，迎来了珠三角地区的发展新机遇。本文总结美国纽约湾区、旧金山湾区以及日本东京湾区三大世界级湾区的发展特征及策略，从区域跨界合作、现代产业体系打造、科研创新能力提升、交通基础设施系统建设、差异化空间发展以及协调管理机制构建等六个方面提出粤港澳大湾区城市群的建设建议，更好地打造世界级城市群，参与全球竞争，推进“一带一路”战略。
关键词：粤港澳大湾区；城市群；湾区城市群；
《2017年政府工作报告》提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。由此，珠江三角洲的发展规划进入到了打造中国的“世界级大湾区”阶段，打造粤港澳世界级大湾区也从地方战略上升到国家层面。粤港澳大湾区城市群包括广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆九市以及香港、澳门两个特别行政区，是继美国纽约湾区、旧金山湾区以及日本东京湾区之后的世界第四大湾区。
湾区指的是由一个海湾或相连的若干个港湾以及邻近岛屿共同组成的区域。湾区城市群主要由围绕沿海口岸分布的众多海港城市所构成，湾区濒临海洋，具有联系海外的优越区位，是连接国内外的纽带，是参与国际合作的关键地区，其衍生的经济效应则被称为“湾区经济”。
1、世界级湾区城市群的特征
目前世界上公认已有纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等三个世界级湾区城市群，它们分别以金融、科技创新、先进制造为主要职能。总结三个世界级湾区的发展特征，主要有以下共同点：
（1）发挥世界枢纽的重要职能，具备世界级影响力的中心城市。
世界级湾区城市群一般都承担着影响全球的制造业、外贸、商业服务、文化等职能，是社会经济发达程度最高的区域。其中心城市在城市群发展的过程中起着重要的核心作用，是要素集聚的中心，因为规模效应而获得良好地发展，并依托着广阔的联系网络，带动着整个湾区城市群的提升。纽约、东京、旧金山均是具有强大世界级影响力的中心城市。纽约影响世界金融、证券和外汇市场，同时还是联合国的总部所在地。旧金山湾区的硅谷是全球高科技发展的重镇。东京是全球重要的金融、工业、商业和文化中心。
值得一提的是，粤港澳大湾区城市群中的中心城市香港、广州、深圳在全球知名的城市评级机构GAWC（Globalization and World Cities Study Group and Network，全球化与世界级城市研究小组与网络）发布的2016年版世界城市评级报告中分别被评为Alpha+、Alpha-及Beta级，香港排名仅次于伦敦、纽约和新加坡，粤港澳大湾区的中心城市已经具备较强的世界级影响力。
（2）具有现代产业体系、合理的分工协作及强大的创新研发能力
世界级湾区城市群不仅内部具有完善的现代产业体系，并且从全球的尺度上看，它还发挥着国际分工的支配性职能，体现在现代服务业的供给，尤其是金融服务业、电子信息服务业的引领以及管理职能的发挥。企业总部中心多数集聚分布在这些湾区城市群的中心城市之中。
另外，湾区城市群还常常是科技教育资源、创意机构集聚的地区，具备面向世界的区域创新体系。例如旧金山湾区内有斯坦福大学、加州大学伯克利分校，加州大学戴维斯分校、加州大学旧金山分校、加州大学圣克鲁兹分校等五大世界级的院校，惠普、英特尔、Google、苹果公司、思科、升阳、旭电、甲骨文科技等著名的科技企业总部也位于硅谷，具备强大的科技创新研发能力。此外，湾区内还具有多家私人创业基金机构，具备雄厚的创新资金投资，支撑创新研发及成果转换。强大的创新研发能力使得湾区经济发展具有源源不断的驱动力。
（3）具有发达的要素流通网络
在信息化时代，人流、物流、资金流、信息流等要素流通的快慢对区域发展的影响十分重大。湾区的发展常常是以海港为基础的对外贸易而发展起来的，其要素集聚疏散的功能是其快速发展的根基。因此，世界级湾区城市群的发展离不开交通设施作为支撑。
对外交通方面，机场作为与国际联系的窗口，是城市群发展中重要的交通枢纽，世界级湾区城市群的中心城市往往有着完善的机场网络和最大的客流量。此外，港口群的分工协作也是湾区城市群对外交通的重要课题，纽约的新泽西港务局、日本的运输省对港口群的管理和建设发挥重要作用，主要作用于缓解港口的竞争关系，协调港口发展方向等方面，形成分工明确的港口群及对内陆的集疏运体系。
另外，城市群的组织与发达完备的内部交通基础设施建设也是密切相关的。交通系统、通讯线路、电力及给排水输送系统是城市发展的骨架和动脉，基于以上设施的发展为依托，才能有城市之间的快速联系及便捷地分工合作。例如，东京湾区城市群内，新干线和地铁系统串联区域内城市的重点地区，高速公路贯连了都市圈，最大的港口群体和航空网络也在城市群以内，组成了快速、便捷的要素流通网络，支撑其政治、经济、文化活动的高效运营。
（4）合理的区域协调机制
由于城市群内部是以城市为主体的，城市之间的竞争会产生许多问题，如基础设施重复建设、产业结构趋同或通过粗放利用资源争夺资本等等。因此，城市群的健康运作需要以行政的协调为保障。合理的区域协调机制将起到促进城市间互动交流，协调要素分配、产业分工、基础设施对接、公共服务提供，优化空间结构的作用。各国、各地区城市群发展通过不同的协调机制模式逐步解决因市场失灵而产生的区域发展问题，东京湾区城市群通过立法确保地方自主权、并且制定区域规划、成立城市群协调机构进行区域协调。美国的湾区城市群则通过适度的行政区划调整、建立统一并具有权威性的区域政府、组建半官方性质的地方政府联合组织等方式协调区域发展。
2、粤港澳大湾区城市群的打造建议
对标其他三大世界级湾区的发展特征，粤港澳大湾区城市群应从以下几个方面发力，打造成世界级的湾区城市群。
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（1）重视深化粤港澳合作，促进区域内跨界合作
区域发展更倾向跨越行政边界的跨界共同合作。香港作为亚洲重要商品贸易枢纽提供优质高端服务，是亚太地区境外投资和跨国公司集聚地之一，具备强大的全球经济的辐射力和影响力，处于世界城市网络的高端。尽管一些社会不稳定现象影响经济有序运行等不明朗的因素仍然存在，但是香港和澳门在长久发展过程中积累的金融、技术、人才和管理优势对于珠三角地区的发展仍然具有十分重要的带动作用，在珠三角正处于产业转型阶段，打造粤港澳大湾区必须重视深化跨界合作，通过优势互补和产业协作实现国际化接轨，联手打造更具竞争力的全球性城市区域。
（2）建设具有综合竞争力的现代产业体系
打造更具综合竞争力的大湾区，应当依托珠三角世界级制造业基地的国际化地位，依托珠江西岸六市一区（珠海、佛山、中山、江门、阳江、肇庆市和顺德区）的制造业基础，打造“珠江西岸先进装备制造产业带”，抓住产业转型升级的趋势，促进先进制造业的快速发展。
不断完善区域创新体系，深化服务领域投融资和管理体制改革，加快推进区域经济向知识型、服务型转变。提升核心城市广州、深圳的总部经济、创新科研水平，打造“广深科技创新走廊”，打造完善金融服务，实现全湾区各级城市产业职能合理分工、协同发展，升级成为具备科研创新能力的世界现代制造基地。
（3）提高劳动力素质，增强科研创新实力
根据波特的经济发展阶段论（Michael E. Porter,1990），区域经济发展需要经历生产要素导向阶段、投资导向阶段、创新导向阶段和富裕导向阶段。目前珠三角人口增长放缓，用地粗放并基本饱和，生产要素导向的阶段早已过去，目前正处于从“投资导向”向“创新导向”阶段转型。由此，依靠科学技术和创新实现集约式增长，通过技术变革提高生产效率显得尤为重要。正如日本东京湾区发展的成功，就离不开对科技创新的重视。因此，以高素质的人才作为支撑，要重视科研机构的建设提升、宜居环境的营造优化，培养人才、留住人才，提升整体劳动力素质，增强科研创新实力。利用政策，促进科技创新成果的产品转化率，以创新促进产业升级发展。
（4）完善国内外双向对外交通系统搭建，构建便捷快速的内部交通网络
发达的交通、通信等基础设施网络是“世界级城市群”发展的支撑网
络，起到紧密联系各类功能、引导空间组织的作用，促进区域高度一体化，融入经济全球化。结合“一带一路”的打造，完善国际航空和航运网络的建设，充分发挥综合性机场群、港口群以及宽带网络等基础设施的作用。完善机场枢纽体系建设，打造广州白云机场、深圳宝安机场、珠三角新干线机场、珠海金湾机场、惠州平潭机场等5大机场，有序扩容，差异化发展，完善航线网络建设；整合优化港口分工，增强港口群竞争力，增加国际海运航线，打造面向全球的交通枢纽，促进要素与全球互动。
增强珠三角与国内其他地区的通道联系，增加快速轨道交通对接，拓展市场腹地。区域内部完善便捷高效的多式交通换乘联运系统，尤其是加快城际轨道交通的建设进程，构建起完善、便捷、统一的交通信息网络体系，促进湾区各城市间各类要素流的快速交换和互动，实现跨城市公共服务协调、共享。
（5） 划定主体功能区，建设差异化考核机制，在全域空间实现政策多样化
统筹差异化发展，综合考虑环境适宜性和资源承载力，确定各市区、各街镇的主体功能和发展策略，划定主体功能区，将全域划分生态保护、协调发展、重点发展、优化提升四类主体功能区，引导各类资源、要素、产业向相应的功能区整合集中，进行 “多规合一”的探索，让生态红线真正落地，确定“不可为”的空间，让“适宜干什么的地方干什么”。
配合主体功能区实施，创新政绩考核和财税体制机制，制定实施了符合区各市区、各街镇功能定位和政府部门各自职能特点的差异化综合考评办法，提高发展质量、生态效益指标在考核分值中的比重。按照主体功能、事务责任和财力支出配套的原则，深化各市、区（开发区）财税体制改革，统一各市、区（开发区）共享税收分成比例，完善财政奖励机制，充分调动各级加快发展的积极性，建设珠三角宜居城市群。
（6）建立统一完善、权威、高效的协调机制
在城市群发展的过程中，仅仅依靠市场的作用，容易因为市场的外部性而失灵，尤其是城市化发展历程涉及多元行政地域单元的珠三角地区，各市区、各乡镇的发展导致城市之间的经济关系松散，城市间的关系容易被传统的行政壁垒、“诸侯经济”所束缚，形成竞争型关系。由此，需要建立统一的权力机构，形成完善、权威、高效的协调机制。
参考世界级湾区城市群的做法，成立城市群协调机构、制定区域规划、签订区域合作协议，探索适合粤港澳大湾区城市群未来可持续发展的大都市区域治理模式，通过区域一体化的协调治理，实现城市间专业化分工协作、区域重大基础设施建设、城乡公共服务共享协调、生态环境全域统筹保护，形成珠三角优质生活圈。
参考文献
[1]《2017年政府工作报告》，中华人民共和国中央人民政府，http://www.gov.cn/premier/2017-03/16/content_5177940.htm,2017.
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[5] 刘艳霞. 国内外湾区经济发展研究与启示[J].城市观察,2014,(3).
[6] “The World According to GaWC 2016”.http://www.lboro.ac.uk/gawc/world2016t.html,2016.
论文作者:黄文灏
论文发表刊物:《基层建设》2017年第20期
论文发表时间:2017/11/3
标签：城市群论文; 区域论文; 城市论文; 东京湾论文; 粤港澳论文; 旧金山湾论文; 交通论文; 《基层建设》2017年第20期论文;