国家授权投资的机构与国家的关系问题研究，本文主要内容关键词为：国家论文,关系论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家授权投资的机构特性
按照建立社会主义市场经济体制的要求，政府行政机构不能直接经营国有资产，必须在政府和企业之间建立起一种能够实现政企分开、政资分开的新型关系。这就要求通过国家授权，构建一种能够行使国有资产出资者职能，并对授权范围内的国有资产承担保值、增值责任的国有资产经营主体。这种国有资产经营主体，便是《中华人民共和国公司法》中所提出的“国家授权投资的机构”。
所谓国家授权投资的机构，是指国家单独出资形成的、具有相当规模的、代表国家对授权范围内的国有资产具体行使资产受益、重大决策、人事任免等出资者权利的特殊企业法人。从性质上看，它是企业法人，必须按照企业原则运行，追求国有资本的运营效益。但与一般企业相比，它具有特殊性，主要表现在：
一是它行使的是出资者的权利，而一般企业行使的是经营者的权利；
二是在对外投资方面，它的对外投资可以超过其净资产50%，而一般企业的对外投资不得超过其净资产的50%；
三是它的出资者必须具有国有的性质，而一般企业则对出资主体不作限制；
四是在法律地位上也具有特殊性。我国当前一般企业受《企业法》调整，公司制企业受《公司法》调整，而国家授权投资的机构应当由国家制定和批准的专门的法律来调整；
五是国家授权投资的机构可以出资设立国有独资公司，而一般的国有企业则不适合赋予这种职能；
此外，在企业规模上，国家授权投资的机构也应有一定的规定，达不到一定规模不能成为国家授权投资的机构。
确认国有大型企业集团成为国家授权投资的机构，是指在过去授予国有大型集团公司经营、管理、监督其下属公司国有资产的基础上，再确认其作为国家授权投资的机构，对集团公司本身及其对外投资行使国有资本出资人的大部分权利，并承担国有资本的保值增值责任。其实质是明确国家和国有大型集团公司之间的权利和责任，从体制上保证国有资本的保值增值。之所以说是行使国有资本出资人的大部分权利，是指除国家行使对授权投资的机构的主要人事的任免权和监督权之外，其它所有者权利均由国家授权投资的机构行使，这些权利包括投资、融资、资产收益的分配、外经外贸、资产处置的权利等。
二、国家授权投资的机构与政府的关系及其各自的职责
构建国家授权投资机构与政府的关系，所依据的是政企职责分开、政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开、政府的国有资产的管理与监督职能和国有资产的经营职能分开的原则。根据以上原则，必须改变现行的国有资产管理体制，构建新的国有资产管理体制。改革的关键是在国务院的统一领导下，实现政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分开。具体办法是，将经营性国有资产的经营管理职能从政府的社会经济管理职能中分离出来，在国务院下单独设立一个专司经营性国有资产所有者职能的管理机构。这样，政府原有的社会经济管理职能就分解为两个部分：一部分是政府的社会经济管理部门，其主要职能是通过政策法规等宏观调控手段，维护社会的公平，保持社会经济的稳定协调发展；另一部分是国有资产管理委员会，该机构的工作由国务院领导主持，由国务院各有关部门的主要领导组成，其工作方式是每年召开定期和不定期的会议。国有资产管理委员会下设日常办事机构和监事局，负责对国家授权投资的机构进行具体的协调和监督。
通过设立国有资产管理委员会，可以实现政府的社会经济管理职能与国家资产所有者职能分开，从而达到政资分开。国有资产管理委员会有明确的职责和相对的独立性，其履行的是国有资产所有者的职能。
政府的社会经济管理部门在国务院的统一领导下，负责协助国有资产管理委员会做好与经营性国有资产有关的各项服务性工作，对国家授权投资的机构不具备直接管理的职能。
国家授权投资的机构是经国有资产管理委员会授权，对授权范围内的国有资产行使出资者权利的国有独资企业，它必须具备企业化的、灵活高效的资本运作机制，有实际的资本运作经验和能力。目前适合于作为国家授权投资的机构生长点的，有全国性行业总公司和大型企业集团公司。其中，前者已有三家全国性总公司改组成为国家授权投资的机构，后者可能成为国家授权投资机构的最佳生长点。
设立国家授权投资的机构，将使政府与企业之间建立起一个“隔离带”，即通过国有资产管理委员会对国家授权投资的机构的授权，使之对授权范围内的国有资产行使出资者的权利，充当国有资产的出资人代表，从而最终实现政企分开。
国家授权投资的机构与政府的关系如下图所示：
在上图中，上面的层次实现了政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，中间的层次实现了政府的国有资产的管理与监督职能和国有资产的经营职能分开，从而最终实现了政企分开。
在上面所设想的国有资产管理体系中，构建了国有资产管理委员会、国家授权投资的机构和企业这三个不同层次的责任主体，在这三种不同的责任主体之间，要依据产权关系，建立起职责明确、考核指标科学的经营管理责任体系。具体的责任关系是，国务院对全国人民代表大会负责，国有资产管理委员会和政府各社会经济管理部门对国务院负责，国家授权投资的机构对国有资产管理委员会负责，国家授权投资机构出资设立的国有独资公司对国家授权投资的机构负责。
（一）国有资产管理委员会及其职责
1.国有资产管理委员会的职责
国有资产管理委员会是国务院领导下专司经营性国有资产所有者职能的管理机构，它负责对国务院所属的经营性国有资产进行全面的宏观管理和监督。国有资产管理委员会以国有资产所有者的身份对国家授权投资的机构行使管理权。国有资产管理委员会对国务院负责。
为了使国有资产管理委员会既有相对的独立性，担负起明确的职责，又有利于发挥国务院各有关部门的作用，能够统一、权威、科学、有效地进行决策和行使国有资产管理职能，国有资产管理委员会的组成必须具有广泛的代表性和权威性。国有资产管理委员会的工作由国务院主持，其成员应由国务院有关部门的主要负责人组成，国务院的主要领导人担任正、副主任。国有资产管理委员会定期、不定期地召开会议，对经营性国有资产经营与管理当中的重大问题进行审议和决策。
国有资产管理委员会以国有资产所有者的身份对国家授权投资的机构行使以下职责：
（1）制定经营性国有资产的法律、法规及有关方针政策；
（2）审批国家授权投资的机构的长期发展规划和有关重大事项；
（3）任免国家授权投资的机构的董事会、监事会成员；
（4）负责对国家授权投资机构的国有资产经营收益使用的指导和监督，决定特殊情况下国有资产的划转和调度；
（5）审批国家授权投资的机构的章程；
（6）决定国家授权投资的机构的设立、变更和终止。
2.日常办事机构的职责
国有资产管理委员会下设经营性国有资产管理的日常办事机构（名称待定）。日常办事机构对国有资产管理委员会负责。
日常办事机构主要行使以下职责：
（1）贯彻执行国有资产管理的法律、 法规和国有资产管理委员会所制定的经营性国有资产的有关方针政策；
（2）对国有资产运营和管理的状况进行调查研究，发现问题， 并及时向国有资产管理委员会提出有针对性的改进方案或措施；
（3）组织进行国有资产的清产核资、产权界定、 资产评估和产权登记等基础管理工作，对国有资产的产权交易活动进行监管，对国有资产的产权纠纷进行调解处理，组织查处国有资产流失事件；
（4）对国有资产进行分类统计和综合统计， 收集和整理国有资产管理方面的各类信息；
（5）对国有资产管理人员进行专业培训；
（6）国有资产管理委员会交办的其他各项工作。
3.监事局的职责
国有资产管理委员会下设监事局。监事局是受国有资产管理委员会的委托，按照国家的有关法律规定，对国家授权投资的机构的国有资产运营情况及其主要负责人的行为实施监督的独立的职能机构。
监事局主要行使以下职责：
（1 ）建立对国家授权投资的机构的国有资产保值增值考核指标体系，并报国有资产管理委员会审定；
（2）汇总分析国家授权投资的机构的国有资产运营情况， 核定国有资产保值增值指标，制定国有资产保值增值计划，编制国家授权投资的机构的国有资产总量、资产负债表；
（3）监督、检查国家授权投资的机构的财务收支情况， 对国有资产的保值增值指标完成情况进行考核；
（4）对国家授权投资的机构的监事进行管理、考核和奖惩； 确认专职监事的任职资格，并决定其报酬；
（5 ）对国家授权投资的机构的主要负责人任职期间的行为进行监督，发现有违反法律、法规或章程的行为，及时提交有关方面处理；
（6）根据考核的情况， 向国有资产管理委员会提出对国家授权投资的机构的主要负责人任免的建议，决定对国有资产流失事件进行查处；
（7）列席国家授权投资的机构的重要会议；
（8 ）指定有资格的中介机构对国家授权投资的机构进行社会监督，对已经过监事会验证的中介机构报告进行评价，将评价结果报告国有资产管理委员会。
（9）对国家授权投资的机构的产权交易情况进行监督； 就国家授权投资机构的国有资产运营状况及发现的问题向国有资产管理委员会提出改进方案或措施；
（10）国有资产管理委员会委托的其他各项工作。
（二）国家授权投资的机构的权利与职责
建立国家授权投资的机构是构建新型国有资产管理体制，实现政企分开的关键环节。国家授权投资的机构是经国有资产管理委员会授权的国有资产的出资者代表，是国有资产所有者身份人格化的具体表现形式。具备条件的国有大型集团公司是国家授权投资机构的最佳生长点。
在企业集团公司的基础上建立国家授权投资的机构应考虑以下条件：
（1）集团公司应有三年以上的良好经营业绩， 集团公司母体应有进行资本动作的丰富经验。
（2）集团公司的注册资本不低于50亿元人民币或净资产不低于100亿元人民币。
（3 ）集团公司所从事的主业应属于国家产业政策支持的产业并有良好的发展前景。
（4）集团公司与其投资、 控股的企业之间建立起成熟的母子公司体制，母子公司之间、子公司之间有比较密切的技术经济联系或有既定的管理关系。
（5）集团公司应有科学的法人治理结构、 完善的经营管理制度和经国务院批准的公司章程。
大型集团公司成为国家授权投资的机构后，除享有《公司法》规定的公司权利和作为母公司所应享有的股东权利之外，还应被授予以下权利：
（1）在国务院批准的长远发展规划范围内， 可以自主决定投资和融资计划；对外投资可以超过集团公司净资产的50%；有权设立财务公司。
（2）国家授权投资的机构的董事会、 监事会成员由国有资产管理委员会直接任免，其全资子公司的人事任免权由国家授权投资的机构自主决定，并根据股权份额向其控股、参股的子公司选派董事。
（3）国家授权投资的机构所取得的国有资产收益， 留在国家授权投资的机构，用于国有资本的再投入和结构调整。在特殊情况下，国家可以通过法定程序对上述收益予以调用。
（4）国家授权投资的机构有权根据需要决定资产重组， 优化国有资产配置。
（5）充分的外经外贸权。
（6）国有资产的处置权。
（7）国家授权投资的机构执行统一纳税政策。
（三）国家授权投资的机构、 国有资产管理委员会及政府其他部门的关系
授权后国有资产管理委员会与国家授权投资的机构的关系是授权与被授权的关系，是出资人与受托人之间的关系。国家授权投资的机构对国有资产管理委员会承担国有资产保值增值责任，并接受国有资产管理委员会派出的监事会的监督和考核。国家授权投资的机构经营管理不善时，国有资产管理委员会有权将其资产转向经营效益好的国家授权投资的机构，有权更换其经营管理者。国家授权投资的机构的经营管理者对国有资产造成重大经济损失的，应依法追究其法律责任。
政府不再用行政方式对国家授权投资的机构的生产经营活动进行干预。
国家授权投资的机构不行使行业管理职能。在行业管理上，它接受国务院所属有关产业部门或行业协会的归口协调。
国家授权投资的机构应成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的企业法人，成为市场竞争主体、投融资主体、资产经营主体，同时依法接受国务院各综合管理部门的协调领导和宏观调控。
国家授权投资的机构与其全资、控股和参股的企业之间，以产权为纽带建立起母子公司体制。国家授权投资的机构作为出资者，依法对其出资建立的国有独资公司享有资产收益、重大决策、任免经营者等所有者权益。
国家授权投资的机构对国有资产管理委员会及政府的社会经济管理部门主要履行以下职责：
（1）接受政府的宏观经济调控，执行国家产业政策， 调整和优化产业结构和产品结构；
（2）遵守行业管理的各项有关规定；
（3）依法纳税；
（4）接受各有关方面的监督；
（5）根据国家经济与社会发展规划和产业政策的要求， 编制科学的授权投资的机构的长远发展规划；
（6 ）定期向国有资产管理委员会报送合并会计报表和国有资产运营情况报告；
（7）依照法定程序决定全资、控股子公司的重要人事任免， 并负责培训、考核、监督、奖惩。对参股公司，按照出资比例委派股东代表，推荐董事会、监事会成员；
（8）建立重大投资项目的审议与监控制度， 强化内部的自我约束与监督机制；
（9）建立科学、规范的监督考核标准和体系， 对全资和控股子公司进行内部审计和规范经营行为，保证国有资产的保值增值。
三、对国家授权投资的机构的监督与考核
（一）监管内容与方式
国有资产管理委员会对国家授权投资的机构的监管主要包括以下几个方面的内容：
（1）重大经营决策；
（2）国有资产的运营和保值增值状况；
（3）主要负责人任职期间的业绩。
为了保障国有资产的安全，国有资产管理委员会应对国家授权投资的机构的国有资产保值增值状况实行有效的监督管理。为了保证监督的有效性，国有资产管理委员会对国家授权投资的机构实行结果监督与过程监督相结合的原则。
（1）建立重大事项报告制度和备案制度。 除涉及主营业务范围的变更、产权的变更、集团公司的重大诉讼等重大事项需及时报国有资产管理委员会之外，其它重大事项报国有资产管理委员会备案。
（2 ）国有资产管理委员会统一负责对国家授权投资的机构董事会成员的委派（任免）、管理、考核和奖惩。通过人员的选派，参与国家授权投资的机构的经营决策活动，对国有资本的运营实施监督。
（3 ）通过监事局统一组织对国家授权投资的机构监事会成员的选派（任免）、管理、考核和奖惩。
（4）由监事局向每个国家授权投资的机构委派专职监事1名。在监事会闭会期间，由专职监事行使监督职能，对国家授权投资的机构实施过程监督。
（5 ）国有资产管理委员会应对国家授权投资的机构进行资格管理。凡长期经营不善的授权投资的机构，政府有权对其资产进行划转和调度。
（6）采取有效措施，实现审计监督的制度化、规范化。
（7）发挥社会中介机构的约束与监管作用。 除国家审计机关定期对国家授权投资的机构进行审计外，还可委托社会中介机构对国有资产的管理、经营和使用情况进行实时监控。
（8）鼓励和支持社会监督，包括公民、有关社团、中介组织、 新闻舆论依法实施的监督。
（二）考核与评价
要建立对授权投资的机构经营业绩的考核和奖惩办法，制定一系列国有资产保值增值的指标考核体系。
考核指标主要包括：国有资本保值增值率、资本收益率、总资产报酬率、资产负债率，及其他相关的指标。具体指标的计算公式如下：
1.国有资本保值增值率
期末国家所有者权益总额
＝───────────×100%
期初国家所有者权益总额
该指标主要用于反映国家所有者投入企业资本的完整性和保全性。当国有资本保值增值率为100%时，为资本保值； 当国有资本保值增值率大于100%时，为资本增值。
2.资本收益率
净利润
＝─── ×100%
实收资本
该指标用于评价投资机构运用国家授权的资本获得收益的能力。
3.总资产报酬率
利润总额+利息支出
＝───────── ×100%
平均资产总额
平均资产总额＝（期初资产总额+期末资产总额）÷2
该指标用于衡量投资机构运用其全部资产的获利能力。
4.资产负债率
负债总额
＝──── ×100%
资产总额
该指标用于衡量投资机构负债水平高低的情况。
此外，还需要建立一些辅助的考核指标。同时，也应当考虑对一些非量化的指标，如管理水平、技术水平等进行考核。
国有资产管理委员会通过与授权投资机构签定国有资产保值增值目标责任书，建立对授权投资机构经营业绩的考核制度，对运营效益好、完成或超额完成考核指标的投资机构的主要领导人员要给予奖励；对完不成任务、国有资产流失严重的，要追究责任。在条件成熟时，对国家授权投资的机构的主要负责人实行年薪制度。
国家授权投资的机构的国有资产保值增值考核以董事长、总经理的任期为考核期。国有资产的运营效益以会计年度为考核期。
（注： 本课题是由郑海航教授和邵宁司长共同主持，由UNDP资助，由国家经贸委和中国社科院有关研究人员参加的《国有大型集团公司成为国家授权投资的机构实施研究》总课题的分课题之一。本分课题由沈志渔副研究员负责并执笔。参加讨论的还有唐祖君、王海林和中信、中远、宝钢的部分研究人员。）
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