中国地方政府公共危机管理现状与对策分析——以湖南郴州限摩规电事件为例，本文主要内容关键词为：郴州论文,湖南论文,为例论文,地方政府论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府公共危机管理是衡量一个政府管理水平和执政能力的一个重要指标，事实证明，在当今中国正处于计划经济向市场经济、农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转型的重大时期，经济、政治、社会结构正经历着巨大而深刻的变革，经济成分、价值观念和利益格局出现分化，各利益群体间的矛盾和冲突逐渐显现的背景下，建立健全有效的危机管理机制势在必行。本文以此次发生在郴州“11.15”公共危机事件为例，分析政府危机管理中显露出来的不足和问题，并针对问题提出完善的政府公共危机管理体制的建议。
一、事件回顾
湖南省郴州市“粤港澳的后花园”，是全国优秀旅游城市。2010年，郴州政府称，市城区摩托车非法营运、无证驾驶、交通违法、肇事逃逸随意停车揽客现象严重，参与非法营运的摩托车更高达8000余辆，严重扰乱了城区道路交通秩序和公共客运市场经营秩序，滋生了“两抢一盗”犯罪行为，严重损害了人民群众的生命财产安全和城市文明形象。
2010年11月5日，湖南省郴州市发布通告称，从2010年11月13日起，市城区将全面开展“限摩规电”专项整治行动。“通行”明确禁止“湘LG”、“湘LQ”、“湘LE”等非城区号牌和外地号牌的二、三轮摩托车以及整车净重大于40公斤、最高车速大于20公里/小时、不具有脚踏骑行功能的电动车、助力车在市城区禁行区域道路通行且市城区加油站一律不得为非城区籍摩托车加油，市城区“五岭、七星”等7个大市场不得非法租用摩托车运输。
政府这一“限摩规电”行动引起了部分民众的强烈不满。11月15日，上千摩托车司机到市政府请愿并上街“散步”，当地政府出动大批警力进行围堵，最终引发警民剧烈冲突。11月15日上午9时许，约300名“摩的”司机聚集到市政府门口上访，数千名不明真相的群众围观起哄，摩的司机将一辆摩托车砸坏扔进市政府院内，推倒了市政府拉闸门，掀翻警车五台、轿车一台，围攻殴打执法人员4名，砸毁道路隔离护栏多处，造成交通一度中断。最终，据称，该事件导致12人被捕，多人受伤，1人自焚。
二、政府危机管理涵义及机制
政府公共危机管理指政府充分发挥政府职能，通过相关机构进行“先危机”的预测和监控：在危机发生时，根据已有的法制化的相关预案、处理流程、应对措施对危机进行积极有效地干预和控制，消除危机。做好物质和精神上的善后工作，进一步减少损失，保证各方相关利益者的各种权益，恢复社会稳定，安定人心，在民众中树立负责任政府的形象。罗伯特希尔用简单的几何图形以描述完整的危机管理过程。
公共危机管理的关键则是建立一个有效的危机管理机制。所谓的公共危机管理机制是指以国家政治机构为核心，按照相应组织运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。这样的危机管理机制一般包括危机管理的中枢指挥系统、危机管理的支援与保障系统和危机管理的信息管理系统。
而公共危机的发生一般有其演变过程。在不同的阶段，政府公共危机管理机制也应该有不同的工作重心：在危机的初始期中，政府应具有敏感性，进行预警、监测和问题管理，及时识别各种突发性事件前兆信息，并对危机发生的概率作出科学的预测和判断，将危机消弭于萌芽之中；在危机发生阶段，则应根据已有的相关危机管理计划，启动紧急应对系统，在短时间内将事态控制住；在危机事后处理阶段，则应注意妥善处理有关政治影响、经济损失等恢复性问题，更重要的是总结经验教训，以修正政府的日常决策和危机处理系统。
三、郴州“11.15”事件暴露出的政府公共危机管理体制的现状与弊端
2006年1月和2007年7月，《国家突发公共事件应急预案》和《突发事件应对法》相继颁布，我国大部分地方政府都建立了所谓的公共危机应急机制，起草了应急预案，但实际上，这些应急预案多照搬国家规定，未从本地的实际出发，应急预案多流为一纸空文，应急机制也是形同虚设。当公共危机来临时，依然采取传统单一粗暴的管理模式，管理体制存在诸多弊端。
(一)公共危机管理的意识不强，预警机制不完善
西方学者提出的危机燃烧理论指出，社会系统从井然有序到杂乱无序，乃至最终爆发重大的突发性危机事件，实际上是一个从量变到质变的过程，当形成危机的因素积累到一定程度，在“导火线”的作用之下危机便会发生。所以，在危机发生之前，树立良好的危机管理意识，防范和避免危机的发生，是最节省成本和最有效的危机管理。危机管理的核心在于防微杜渐而不在于危机之后的力挽狂澜。
郴州市政府在发布“禁摩规电”的政策之前，对这一关系到市民切身利益的政策并没有进行公民听证等保证政策合法性和平衡多方利益群体的措施，政策发布也采用的是传统令行禁止的管制思维，依靠行政权力的强力推动，强制民众接受。据当地人士介绍，政府限摩规电后，也并未对公交进行有效的调整。当地相当部分公交车价格为2元，与其他城市1元的价格相比较贵，政府颁布政策后部分线路公交车还从1元票价涨到了2元。重点线路车辆较多，但其他线路公交车太少，市民出行不便。在媒体采访中，有市民提出“摩托车营运确实很乱，但乱需要好好管理，政府一禁了事是懒，不愿意想办法”。可见，这样具有合法性危机和行政傲慢的政策只能放大政策与民众意愿之间的分歧，进而产生不必要的对抗情绪和行为。自11月5日政府发布政策通告开始，民众的不满情绪就在一天一天地酝酿膨胀，而政府却浑然不觉、充耳不闻，对外部环境的变化和舆论情况缺乏及时的监测与判断，对原本完全可以预见的公共危机事件疏于防范，政府公共危机意识的缺乏和公共危机预警机制的缺位可见一斑。直至11月15日千人请愿和“散步”，缺乏警惕与心理准备的政府依然未察觉到事态的严重性，更没有准备好相应的解决方案，而是调集警力仓促应对，最终导致矛盾激化。
现代公共治理理论告诉我们，随着时代的变化，多元治理主体之间的关系发生深刻变化，平等、弹性、柔化的网络组织结构取代了层级节制、主次分明的官僚制结构；协作与互助取代了命令与控制；激励和促进取代了管制与禁止；主动参与取代了被迫应对或被动接受。回看郴州政府的作为，可见其不仅缺乏危机意识，没有对公共危机做到监控与防御，其一纸政令背后透过的对民意的漠视和挑衅，政令颁布之后对于民众愤懑情绪和反对意见的无视，更是对危机事件推波助澜，暴露出了体制上的诸多问题：危机管理停留在口头和标语上，未真正树立起危机意识，没有建立完善舆情监控机制以化解、缓解、减少危机，未将危机管理纳入常态管理；相关部门的危机预警应急水平低，意识薄弱，不熟悉预警步骤和各自职责，无法防范于未然：相关警卫人员缺乏危机预警的培训演习，能力不强。
(二)公共危机处理机制不完善，缺乏专门机构与统一调度
在公共危机管理的主题中，政府是其中的核心力量，负责计划、组织、协调、控制危机的全过程，一定程度上，政府公共危机管理的能力强弱取决于政府是否安排了专门用来处理公共危机事件的资源，即是否有某种专门的危机处理基金，并在平时也配备了专门的人员和机构，以在危机处理过程中回应民众的愿望、满足社会需求，并在危机过后恢复管理秩序、重建服务体系等等。
郴州此次公共危机事件中，群众的不满情绪来自于官民沟通渠道不畅，群众广大合理利益诉求遭遇体制性迟钝的冷处理，以致干群矛盾、商民矛盾持续积累造成的。而当大量民众到市政府请愿“散步”时，郴州政府缺乏危机处理的专门机构统一调度，并未正确区分大多数群众反映诉求的正当行为与少数人无理取闹、扩大事态的界限，也未正确区分正常的集体上访与群体性事件中的违法犯罪行为的界线，而是仓促紧急调出警力以进行强制围堵与压制，让警察打前阵，试图“速战速决”解决纠纷，结果把群众推向政府的对立面，导致干群关系疏远及民众对警察和基层政府的信任危机，最终激化矛盾。11月15日的群体性事件后，郴州市政府依然未拿出解决方案，未设立专门机构统一调度以缓和消解矛盾，各部门各自为政，互相推诿，结果造成了12月8日个案中男子惨烈悲剧的发生。而事实上，只有建立集中专门的危机事件应急管理机制以负责各个部门的统一调度之后，才能保证人、财、物力的充分协调和各个部门的有效沟通，使得损失和危害降到最低。
四、构建有效的公共危机管理机制的建议措施
从公共危机管理全面内容来看，包含五方面内容：一个核心价值观即公共利益至上；两大基本行为即信息沟通活动及利益损失控制和恢复行动；三段管理流程即危机前管理、危机中控制与解决、危机后总结与改革；四项基本活动即危机决策、媒体沟通、网络建构、法案完善；五种危机应对态度即回避、适应、强制、妥协、合作。
1.强化危机意识。“11.15”事件启示，政府必须完善预警体系，必须强化“危机是常态”意识。把处理公共危机事件的应急机制的建立和完善纳入政府工作日程，纳入城市日常管理之中。
2.建立有效的信息沟通机制。“11.15”事件启示，危机发生时候，政府应主动与公众、新闻媒介、政府部门之间进行沟通。要主动提供完整的情况，尽快提供最新情况。同时，要针对不同类型的危机、不同级别的危机，包括危机的不同阶段应该采取不同的方式去处理。
3.建立决策支持知识系统。“11.15”事件告诉我们，知识的匮乏和经验的不足严重地制约了危机处理。政府应进行包括数据库的建设、模型库的建设、方法库的建设。这些都是知识库和方法库的内容。