新时代国家审计体制的挑战与创新发展
●郑 玲 韦欣彤
【摘 要】 党的十九大以健全党和国家的监督体系为新目标，提出改革我国审计管理体制的思路与方法，这是国家审计体制的重大创新。本文以国家审计体制进入新时代为出发点，深入分析新时代下国家审计管理体制面临的困境与挑战，提出了我国国家审计体制创新发展的思路与方法，以期为国家审计管理体制的未来良性变革与发展提供借鉴。
【关键词】 国家审计体制 中央审计委员会 国家治理 新时代
一、引言
国家审计体制是国家审计机关的机构设置、隶属关系、职责权限等方面组织体系结构和制度的总称，是“依法用权力监督制约权力的制度安排”。党的十九大以健全党和国家的监督体系为新目标，提出改革我国审计管理体制，强调国家审计体制应处于党的统一指挥之下，并全面覆盖和贯通各监督子系统，以监督合力力促民主和国家治理，形成权威高效的监督体系。当前我国审计管理体制的现状与党对审计工作全面领导的要求还不完全匹配，同实现国家治理体系目标的要求也存有差距，新时代下国家审计处在最好的发展时期，也面临着更多的挑战和机遇。
我也想过，假如我办企业，有上千名职工，或许能让它发挥作用。壶大，一天泡一壶就足够大家喝了。壶是上乘的紫砂土制成的，用这壶泡的茶味道必然更为醇厚。但想想也不行。且不说怎样倒茶依然是个问题，还有一个众口难调的问题。有人爱吃红茶，有人爱吃绿茶，你是泡红茶还是泡绿茶？有人希望茶浓一点，有人希望茶淡一点，那到底是浓一点还是淡一点？还是让各人依据自己的口味泡茶为好。
国家审计改革面临新时代挑战，具有很强的理论研究价值与实践指导意义。尹平（2001）认为现行审计领导体制是我国审计发展的“初始模式”或“启动状态”，秦荣生（2004）提出国家审计“一署二线”架构，审计制度改革应建立、增强公共受托经济责任观念，全面强化国家审计的独立性。雷达（2004）指出新公共管理为绩效审计所创造的政治环境，这实质上是一种政治需求。尹平、戚振东（2010）提出我国国家审计体制除了有公正性、权威性、独立性等普遍特征外，还具有六项显著特征，四个审计体制特征综合反映国家治理以及国家职能。刘家义（2012）认为国家审计是国家治理的基石和重要保障，我国国家审计的发展史也是我国国家功能性职能的发展史。
二、国家审计体制发展进入新时代
（一）国家审计体制面临“党的顶层领导设计”新时代
审计是党和国家监督体系的重要组成部分。中央审计委员会的设立彰显了党对国家审计工作的领导，不改变现有审计署隶属国务院的架构，强化了党对审计工作的监督权，有利于党谋划国家审计体制改革的全局，全面发挥党和政府监督的监督职能，提升了国家审计机构独立性，改善原有国家审计体制沟通不畅、监督覆盖范围不宽等状况，最终提升国家审计体制、国家监督体系的监督合力。
2018年2月，党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会，优化审计署职责，开创审计新时代。在2018年3月通过了 《关于国务院机构改革方案的决定》，第十一条提出优化审计署职责，构建统一高效审计监督体系。2018年5月，中央审计委员会正式成立，在第一次会议上通过了《中央审计委员会工作规则》《中央审计委员会办公室工作细则》《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任（任中）审计计划》等文件。国家审计工作从顶层设计开始，明确了审计体制的三大重心，即加大重大政策落实的贯彻及跟踪审计的力度，加大力度查找和揭示经济社会运行中各类风险隐患，以及加大审计力度用于重点民生资金和项目方面。
（二）国家审计理论研究面临“中国特色”新时代
目前，我国采用行政型审计管理模式，有利于提升党中央重大政策、重大措施的贯彻落实、跟踪审计效果，加大对重点民生资金和项目审计力度，是国家审计体制的最优选择。长期以来，国内外理论界对我国国家审计的独立性存在过度解读，从本质来看，行政型审计不排斥任何技术创新和体制创新，从我国国家审计实践来看，行政型国家审计具有行政执法的权力，这种权力的综合性优势是立法型、司法型国家审计无法相比的，行政型国家审计效率较高、行政决断快、部门交叉配合灵活，这使得我国国家审计在实践中能较快完成重大审计项目创新的配套实施，成果斐然。
各组大鼠血清饱和脂肪酸、不饱和脂肪酸含量测定结果见表2、表3。分别对测得的32种血清游离脂肪酸含量按照饱和脂肪酸、不饱和脂肪酸、单不饱和脂肪酸和多不饱和脂肪酸进行分类统计，结果见表4（其中，C6：0、C8：0、C10：0、C11：0、C13：0、C14：1、C15：1、C16：1、C20：5N3、C20：2、C22：2、C23：0在血清中含量太低，只有个别大鼠能检测到，因此未能纳入统计）。
（三）国家审计目标聚焦经济“高质量发展”新时代
国家审计体制是保障国家经济具有适应外部变化的能力和竞争能力的重要手段，是我国经济体系的正常运行和持续发展的必然需求，当前理论界尚未明确提出完整的国家经济安全审计框架，而是通过绩效审计、社会责任审计、环境和生态审计等专项审计分别对国家经济安全各方面进行监督。
国家审计体制的改进与优化与国家治理水平的提高密切关联，高水平的审计体制也能更好服务于更高的国家治理需求。中纪委监察网站数据显示，十八大以来有更多的国有企业高管落马，涉及行业多为能源、交通、资源、建筑、通讯等国民经济行业，特别是在重大资本运作、重大投资和工程建设项目、重大资产处置和大额资金运作等重大经济决策中发生重大违纪的现象十分突出。国家审计署数据显示，国家审计人员只有9万余人，面对全国数百万财政资金拨付的单位，国家审计资源严重不足，远不能满足经济高质量运行所需的审计服务。国家审计仅对国资委直管的100余户央企的半数进行过审计，部属国企基本上从未进行过国家审计，港澳以外的国有企业驻外机构也从未审计过，境外国有资产游离于审计监督之外，无疑影响国家治理服务水平，影响国家审计服务于新时代背景下经济的高质量发展。
（四）国家审计对象面临“审计全覆盖”新要求
审计制度改革已经启动，审计监督已迈向全面覆盖的新时代。要落实党中央对审计工作的要求，需对财政公共资金、境内外国有资产、国有资源储备与开发和领导干部经济责任履行情况实行审计全覆盖。1978年起，我国国家审计体制从无到有，逐渐趋于完善。随着建立国家审计机关的规定写入1982年《中华人民共和国宪法》，审计署于1983年9月15日成立，标志着我国国家审计工作正式步入正轨。国家审计客体越来越明确，审计范围也越来越广，审计职能逐步从“合规性”“合法性”“真实性”监督职能向 “效益性”“效率性”“效果性”评价职能转变。
审计制度发展目标的实现必须依托国家审计全面覆盖。国家审计的全覆盖，是国家审计体制发挥建设性作用的前提，是有重点、有针对性、有步骤、有跟踪落实的审计全覆盖。实现国家审计的全覆盖有两个关键点：审计资源的统筹和整合的加强，审计技术方法的创新。
当前，国家审计的顶层架构才刚刚建立，庞大的理论基础建设工作仍有很多空白领域，“新常态”的经济格局、深化国企改革中的难题以及“全覆盖”的审计要求，都对国家审计的发展提出新的挑战，需要新的研究思路和发展对策，国家审计理论研究面临诸多重大创新包括：对国有企业的审计权以及实现形式的深入研究；领导经济责任审计如何向纵深推进，如何加大经济责任审计的全面覆盖；重大政策落实执行的跟踪审计方法、审计流程及审计效果评价标准体系等等。
（五）国家审计作用面临维护“国家经济安全”的新要求
一体化体育课程体系建成什么样？所谓一体化体育课程，就是要建设纵向衔接、横向一致、内在统一和形式联合的系统化体育课程[4]。如何建成这样的课程，不是闭门造车，更不是全盘西化，是要在学习国外体育课程建设先进经验，了解国内学校教育发展实际，并注重中华优秀传统文化传承的基础上的能够与国际接轨的一体化课程。不同国家通常围绕着特定的目标、价值观、学科内容和标准来组织其国家课程，以实现应该鼓励每个学生在每个层次上达到的目标，尽管在严谨性、特异性、覆盖率的具体程度不同[5]。本文通过对美国、英国、俄罗斯、新西兰、日本等部分国家的体育课程经验分析，探寻能够与国际接轨又具有中国特色是一体化体育课程体系。
三、国家审计体制发展所面临的困境与挑战
（一）审计管理体制还未完全达到党对审计工作全面领导的原则要求
中国特色社会主义制度的最大优势就是中国共产党的领导。党对审计工作领导的加强，是健全党和国家监督体系的必然要求。当前我国审计管理体制与保证党对审计工作全面领导的要求还不完全适应，距离实现我国国家治理体系的现代化要求尚有一定的差距。国家治理水平与国家审计职能的发展是一个紧密联系的动态历史进程，国家审计理论在国家审计本质、动因、权力和公众利益导向的关系、国家经济安全等诸多方面存在很多基础性的研究工作需要进一步落实。
目前，尚没有系统地从国家审计的演化历史和产生根源中总结出国家审计职能的演化规律，国家审计法律定位不够高。长期以来国家和各地方审计机构，其法律定位是平行于同级的其他政府部门，审计机构是作为一个业务部门的存在，甚至在经费拨付上受制于同级的财政部门。这种“同级、非独立经费、非独立执法权”的审计监督，不仅在微观上弱化了审计监督的职能，而且在宏观上严重制约审计在国家治理上的作用，与纪检、监察分头治理的格局和彼此的边界需要进一步厘清。
完善我国审计制度，其总体目标是要健全我国国家审计的管理体制，提升审计人员独立行使审计监督权的能力，建立中国特色审计人员管理制度，从时间节点上看，到2020年要基本形成新的国家审计监督机制，以期与我国国家治理能力现代化和治理体系的现代化相适应，从而更好发挥审计重要作用，为国家重大决策的部署、贯彻和落实提供保障，对国家的经济安全给予维护，为维护国家安全提供科学的决策参考 （刘家义，2015）。捍卫我国四十余年改革开放的巨大成果，维护改革开放以来的国家经济利益是国家经济安全的核心，国家审计是国家经济拥有持续后劲的重要手段，国家审计体制能够从宏观经济全局着眼，防范化解国家经济整体性系统性风险，是我国经济体系正常运行和持续发展的重要保障。
（二）国家审计理论研究成果未能跟上新时代国家政策的迫切需求
全面性和普遍性的国家审计体现在审计对象的广泛性及多样性之中，存在和贯穿于国家治理的全领域。审计制度要通过对审计资源的统筹和整合，全方位履行国家审计的监督职责，针对外部环境的变化，特别是贸易战和全球潜在金融危机的影响，全方位保障国家经济安全。
（三）国家审计转型还不适应经济“新常态”发展的实际需求
审计是党的监督体系的重要组成，是国家监督体系的重要一环。我国国家审计事业发展进程的实践证明只有在党的统一领导下才能更好行使审计监督权，才能更有效发挥审计的监督指导作用。中央审计委员会的设立再次明确了党对审计工作的领导，并旨在统一解决长期以来存在于国家审计管理体制中的沉疴积弊，发挥审计功效，化解体制内矛盾，畅通政令通道，严肃审计问责，进而大幅提升国家监督的合力。中央审计委员会全方位地领导国家审计工作，作为顶层设计和最高统筹协调机构，从国家审计战略大局出发谋篇布局制定蓝图，为审计工作提供有力指导，是国家审计管理体制改革创新、适应新时代发展的伟大创举，中国国家审计制度由此进入顶级框架，这一具有中国特色社会主义特色的里程碑事件，标志着国家审计管理体制开启一个新时代。
（四）国家审计还未满足国家经济安全的全面要求
我国日益重视国家审计，党的十六大报告中把传统国家审计职能的定位从经济监督上升到权力监督的高度。党的十七大报告中，再次提出完善审计对权力的监督和制约机制，并首次提出对各级领导干部包括主要负责人在内经济责任的审计。虽然我国理论界对于审计的起源、审计学科、审计功能、内部审计的探讨很充分，但国家审计的基础性研究并没有出现多领域突破的局面，基础性理论研究工作仍然基于上世纪九十年代提出的重要理论，如阎金鳄（1987）认为审计的职能是经济监督观点、杨时展（1997）提出“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”的观点、李金华（1999）论述 “国家审计是依法独立检查会计账目，监督财政收支真实、合法、效率的行为”等。
国家审计制度是在社会基础上形成的审计工作各个方面的体系，是国家系统地规范和常态化国家审计活动的形式，具有鲜明的历史特征、政治特征、法律特征。全面深入研究中国特色国家审计理论，针对国家经济重点问题、难点问题和改革发展的趋势路径问题开展研究。一是要加强国家审计的基础理论研究。深入研究国家审计的发展动因，中国特色社会主义新时代背景下尊重审计、发挥审计功能与党的统一领导的关系，国家审计对国家治理效率提升和促进，国家经济安全的审计目标和路径，国家审计的技术创新与组织创新，以及国家审计与其他法律法规配套实施相互促进等等重大理论问题。二是全面开展国家审计对国有企业审计权的研究。实施审计全覆盖，拓宽审计权范围，这要深入研究我国国家审计对国有企业审计权的基本依据、审计环境、影响机理、审计权实现路径选择等方向。三是强化领导经济责任审计。推动领导经济责任审计向改革纵深推进，特别要探索领导经济责任的审计层次、公共经济权力行使手段、经济责任审计覆盖情况、党政同责、同责同审的理论与方法。
四、新时代下我国国家审计体制发展的创新思路与方法
（一）遵守“党的顶层领导设计”的国家审计思路
中国经济发展“新常态”下，经济必然要从结构粗放转向结构优化，从要素驱动转向创新驱动，国家经济发展不仅注重经济发展，而且注重环境保护质量，国家审计部门迫切需要树立环境审计意识。新时代国家审计监督的范围覆盖国有资源的管理、使用、绩效和环境治理等方面，国家审计机关也已经由对国家财政收支的传统关注，转变为对我国经济发展的关注，以及经济发展与环境保护相适配的关注。审计机关需要对环境审计评级指标、评估环境责任履行情况等审计程序作出适应性调整，以保障各项环境保护政策的充分落实。
（二）形成“中国特色”的国家审计理论研究
当前全球外部环境对我国经济平稳发展带来不小冲击，贸易出口同比下降，以汽车、钢铁、水泥、煤炭为代表的传统行业增长乏力，业绩滑坡，中小企业遭遇融资瓶颈、行业整体利润率下降，造成资金周转困难，容易出现资金链断裂导致企业连续倒闭的后果。这样的大环境下，国家审计如何有效发挥抵御风险的屏障作用，如何针对系统性金融风险维护我国经济社会的和谐稳定将面临前所未有的严峻挑战。同时近年来国家审计在发现大要案线索方面成果显著，在揭示重大违法违纪违规问题中突出体现了审计的监督职能，但在防范金融制度性和系统性风险方面还做得不够，国家审计在新的全球竞争格局下对国家经济安全保障的体制性建设方面存在明显不足，尚未建立起宏观经济预警等事前审计机制。
由反应式(1)至式(5)可以看出，在磁性颗粒Fe3O3生成的过程中，OH-是沉淀剂。本试验选择氨水作为沉淀剂，试验条件为：Fe2+浓度为0.021 mol/L，温度为60℃，恒温搅拌8 min，其结果见图5。
（三）聚焦高质量的审计服务方法
高质量的审计服务，是保障国家经济具有适应外部变化的能力和竞争能力的重要手段，是保证我国经济体系的正常运行和持续发展的必然需求。一是通过绩效审计，采取社会责任审计和环境审计的形式监督国家经济安全各方面。二是建设和完善强大的审计数据库是国家经济安全审计的先决条件。国家经济安全预警机制是建立在国家审计对涉及财政、金融、外贸、关键公用事业、制造业等核心部门和关键行业数据的基础上，对关键领域、核心部门、关键行业数据的全覆盖。三是国家审计通过构建经济安全审计预警系统，确定国家经济安全审计重点覆盖领域，特别是金融行业必须大力提高风险制度建设，维护国家经济安全。四是国家审计机构所具备的信息优势能及时采集到国家经济运行的数据，进行汇总分析，迅速利用数据分析来发现经济风险苗头，全面提供高质量发展的审计服务，全方位保障经济平稳健康地发展。
在模式识别领域中，生物身份识别技术，在访问控制、机器人等领域被普遍使用[1]。目前，基于稀疏表示的身份识别算法[2-4]（SRC）是模式识别中的重要算法。该算法可一定程度上抑制噪声、光照、遮挡等干扰。为进一步提高识别率，文献[2]对过完备字典进行优化，提出基于稀疏表示的Metaface字典学习算法。为解决误差字典的不足，文献[5]采用训练样本减去对应的类均值作误差字典提高了算法对误差抗干扰能力。文献[3]利用向量总变差和Gabor特征对稀疏表示算法作进一步改进。文献[6]测试样本由块稀疏进行表示。以上SRC算法取得了巨大突破，但仍受误差干扰影响较大。
（四）实施全覆盖的国家审计路径
统筹和整合审计资源，实施全覆盖的国家审计路径。一是加强审计项目的规划和统筹。在充分了解审计对象业务属性和规模的基础上展开分析，按行业规模、企业性质、细分领域建立审计对象的数据库，分类处理、区别对待，确定审计风险清单，编制出科学合理的中长期审计规划，实现审计周期全覆盖。二是科学安排审计资源。全覆盖的审计任务繁杂与审计资源不足是客观存在的矛盾，不同的审计主体虽然审计目标不尽相同，但审计程序和审计周期容易存在交叉和重叠而导致重复审计消耗更多的审计资源，应对战略性突出、涉及产业全局的重大项目和重点资金实施全面审计，对热点问题则展开专项审计，对难点问题重点跟踪审计。三是加强干部问责制度。建立廉政档案，全覆盖历史审计信息，审计与问责同步进行，各级别审计机关之间的审计信息实现复用和共享，实现事先、事中、事后审计成果运用全覆盖，国家审计与内部审计相结合，最大化已有内部审计的成果。四是广域审计与深度审计的交叉覆盖。对具体审计项目深入审计，找出典型案例和行业普遍性问题和漏洞。五是调动全社会审计资源，发动民间和社会审计资源助力国家审计。
我国拥有22%的世界人口，世界7%的耕地，化肥农药消耗世界第一。农用化学品长期过量投入导致农业环境污染问题的日益加剧，复种指数高和连作产生的土壤持续生产力障碍问题及土壤质量健康、农产品质量安全问题日益严重。同时，导致我国现阶段面临土壤养分转化慢、土壤污染物积累、土传病害频发三大土壤障碍。不治土壤疾病，就没有舌尖上的安全，这样的现状决定了中国比任何时候更需要发展和使用微生物肥料产品。现如今，我国微生物肥料发展现状怎样？前景如何？将给肥料行业带来哪些机遇和挑战？
（五）运用信息化科学技术强审
审计干部队伍加强认识，时刻意识到国家审计是维护国家经济安全的重要手段，主动加强审计新技术、新方法、新经验的学习，强化审计信息技术研究，全方位、多层面完善审计信息技术手段。一是构建审计新技术环境。适应大数据时代的发展需求，充分运用新的审计技术方法和手段，深入挖掘国家审计大数据，全面提升国家审计信息技术实操水平。二是培养“审计+技术”的审计信息化人才。全力吸收更多信息化人才参加审计队伍建设，积极支持信息化社会力量加入国家审计工作，全面加强专业审计机构、民间科研团体及高校审计研究部门机构直接的横向合作，加快懂审计、会技术的新时代审计人才培养。三是运用大数据、新技术实现科技强审。强化计算机网络技术的运用，构建大数据下国家审计工作的全新工作模式，以国家审计数据系统以及数字化审计平台的建立为基础，强化以数据库、数据系统为基础的审计数据挖掘能力，全面实施联网审计，加快“在线+现场”的国家审计新模式落实，积极探索构建国家审计实时监督系统。
参考文献
[1]李明辉，刘笑霞.国家治理现代化视域下的国家审计 [M].北京：经济科学出版社，2016.
[2]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015，（09）.
[3]秦荣生.公共受托经济责任理论与我国政府审计改革[J].审计研究， 2004，（06）.
[4]审计署.国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c133000/content.html
[5]王立彦.国家审计体系：中央审计委员会机制下的转型[J].财会月刊，2019，（10）.
[6]徐荣华.国家审计功能拓展与方法创新研究[M].杭州：浙江大学出版社，2018.
[7]徐薇，陈鑫.生态文明建设战略背景下的政府环境审计发展路径研究[J].审计研究，2018，（06）.
[8]尹平.现行国家审计体制的利弊权衡与改革决择[J].审计研究， 2001，（04）.
（本栏目责任编辑：阮静）
（作者单位：中南财经政法大学会计学院、北京华一科技投资发展有限责任公司）
标签：国家审计体制论文; 中央审计委员会论文; 国家治理论文; 新时代论文; 中南财经政法大学会计学院论文; 北京华一科技投资发展有限责任公司论文;