美国对台政策的演变及中国的对策研究，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,对策研究论文,对台政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D829.712文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2006)04-0003-05
中华人民共和国成立后，美国对台湾政策经历了三个阶段的演变，但一直有不变的东西。针对这些不变的、带有规律性的因素，中国应依托现实，着眼长远，主动应对，为解决台湾问题妥善制定并适时修订相关对策。
一、美国对台政策的演变
二战结束前夕，《开罗宣言》、《波茨坦公告》等一系列国际性法律文件规定了台湾归属于中国的法律地位。1943年12月1日，中、英、美三国政府签署的《开罗宣言》庄严宣告：“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国”[1](1417-1418)。美国作为“开罗会议”等国际会议的主导方，在台湾归属问题上态度明朗、没有含糊，积极支持将台湾归还中国。应该说，在开罗会议上尽管美国有扶持国民党政府的考虑，但是在台湾归还中国这一问题上是做出了贡献的，这是不争的事实。
1.20世纪50年代初至70年代初的美国对台政策
台湾之所以成为问题，始作俑者是美国。1950年，朝鲜战争爆发后，美国杜鲁门政府一改开罗会议所坚持的台湾归属中国的政策，一方面派美国第七舰队侵入台湾海峡，军事上公然干涉中国内政，另一方面，抛出了所谓的“台湾地位未定”的谬论，自此迈出了美国直接干涉海峡两岸事务的第一步。1954年12月2日，美蒋签订的《共同防御条约》，这标志着美台军事联盟体系的正式确立，台湾由此成为美国在西太平洋地区建立的集体防务锁链体系中的一环。20世纪50年代初至70年代初，中美两国一直处于敌对状态，美国的对台政策的主要内容是：第一，武装台湾，对台进行军事占领；第二，企图“划峡而治”，图谋制造台湾从中国分裂出去的事实。对于前者，中国政府予以坚决反对。对于后者中国政府和台湾国民党当局都进行了有效的抵制。20世纪50年代后，美国在台湾问题上的立场经历了从明确支持台湾回归中国到公开提出“台湾地位未定”论，从“不介入”台湾问题到武力侵占中国台湾海峡的两大变动，这两大变动始终遵循的原则是，台湾是否纳入美国的亚洲战略轨道，是否符合美国的全球利益。[2]
2.20世纪70年代初至90年代初美国对台政策的调整
20世纪70年代初，出于共同抗苏的战略需求.中美关系得以改善。1972年2月28日中美在上海签署了《联合公报》，美国声明：美国认识到“在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”1978年12月12日，美国政府表示接受中国政府提出的建交三原则，即：美国与台湾当局“断交”、废除美蒋《共同防御条约》以及从台湾撤军；并于1979年1月1日起同中国正式建立外交关系，在中美《建交公报》中美国承认了台湾从属于中国的法理事实。但是，1979年4月10日，美国国会通过的《与台湾关系法》签署生效，提出中国以任何非“和平方式决定台湾将来命运的努力”，都会被美国视为“对西太平洋地区的和平与安全的威胁”，都会“引起美国的严重关切”，[3](473-474)并向台湾提供防御性武器，继续干涉中国的内政。1982年8月17日，中美两国政府就分步骤直到最后彻底解决美国向台湾出售武器问题发表了联合公报，美方承诺：它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器，在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。此后，在整个80年代，美国出于同中国结盟的需要尽量控制对台军售。
这个时期，从中美共同发表的三个联合公报可以看出，美国对台政策的调整表现出两面性，一方面公开官方场合支持“一个中国”的政策，不支持“两个中国”或“一中一台”；另一方面美国并未放弃对台湾的插手和干预，继续谋求在台湾的政治、经济、军事利益。
3.冷战后至今美国对台政策的演变
冷战后至今，美国对台政策主要体现在克林顿和小布什的任期里，其主要内容有：第一，继续坚持“一个中国”的原则，反对“台独”的声音明确，美国前总统克林顿1998年访问中国时公开宣称不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持“台湾独立”，不支持台湾加入任何主权国家才能加入的国际组织。小布什政府也多次在中美首脑会晤等国际场合宣称美国政府“一个中国”的政策主张。第二，美国“以台遏华”的一面逐步上升，特别是对台军售不断升级，加速武装台湾，美国“对台关系法”优于“三个联合公报”乃至架空“8·17”公报的趋势十分明显。布什在第一任期执政时曾经表示要“不惜一切代价协防台湾”。第三，为维护美国的全球战略利益和在台海地区的最大利益，美国在台海地区竭力维持“不统、不独、不战”的现实分裂状态，不愿意看到因两岸军事冲突而把美国拖进战事，最终损害美国的国家利益，所以在小布什政府的第二任期，中美联手遏制“台独”的需求更为突出，而且中美两国至今对于台海局势的沟通渠道是顺畅的。
二、美国对台政策演变中的“不变”
美国对台政策从20世纪50年代开始，至今经历了“台湾地位未定”、军事占领台湾海峡到承认世界上只有一个中国及与台“断交”、“废约”、“撤军”，再到既宣示对台“三不”、又不断提升美台关系、以台制华的演变历程。从中不难看出，美国对台政策的演变始终是围绕着美国的国家利益进行的，美国的利益需求才是美国对台政策“变”与“不变”的出发点和立脚点。从其“变”的过程中可以总结出三条“不变”的基本规律：
第一，美国对台政策从属于美国全球战略没有改变。美国对台政策从来不是只涉及美台关系，而是涉及美国全球的战略利益。20世纪50年代，台湾是美国反共、反华的前沿；70年代后，美国的台湾政策服从于美国与中国联手对抗苏联的战略需要；冷战结束后，台湾成为美国推行亚太战略的重要力量和前哨阵地；“9·11”后，美国对台政策的调整着眼于台海局势的稳定，主要在于服从和服务于美国以“反恐”为中心的国家安全战略的确立，特别是伊拉克战争的需要。
第二，美国对台政策从属于美国对华政策没有改变。20世纪50年代开始的对台政策是从属于对华对抗关系的；70年代开始的对台政策是从属于缓和的中美关系的。“冷战期间，美国对台湾政策以三个联合公报为标志，出现三次大的变动，尽管依然或明或暗保持与台稳定的关系，但出于借助中国这支无可替代的重要力量，抵御苏联威胁的战略考虑，三次大的变动，还是体现了向中国大陆倾斜的立场。其对台湾旧有关系的发展较为谨慎，较有限度。”[4]90年代以来，随着中国经济的快速发展，综合国力明显增强，中国在美国的对外战略中的地位明显提升。特别是“9·11事件”后，美国在反恐、军控等领域里一直在寻求中国的合作与帮助。最近，美国常务副国务卿佐利克提出“中国是美国的利益攸关方”，此提法又被正式吸纳进美《国家安全战略报告》等官方文件，可见中国地位之重要。虽然美国在台海战略中，一直面对着“中国大陆”和“台湾”两个方面，但现在看来“中国大陆”的分量更重一筹。
第三，美国“以台遏华”的战略图谋没有改变。在美国的对外战略中，从来就没有放弃台湾这个合作伙伴。美国在台湾有着巨大的军售利益；美国以台湾的民主制度、价值观为亚洲国家树立样板，更重要的是美国可以利用台湾问题干扰中国的现代化建设，阻挠中国的和平崛起，达到“以台遏华”的战略图谋。所以，美国在主张“和平解决台湾”问题的背后更加倾向于和平地“维持台海地区的现状”。
以上三条“不变”的规律相互依存，相互补充。美国的全球战略决定了美国的对华政策的走向，美国的对华政策决定了美国的对台政策的走向。而“以台遏华”的战略图谋是美国全球战略和美国对华政策的重要组成部分。
三、我国应对政策的几点建议
根据美国对台政策的演变及其内在规律，特别是围绕美国对台政策的“不变”，中国对台、对美工作的基本方略和相关对策要有针对性地加以制定及调整，推动美国对华、对台政策中的“不变”向有利于中国国家统一的方向转变。
1.根据美国对台政策第一条“不变”的规律，中国必须围绕自身国家利益制定对台工作的基本方略，同时要主动应对美国等西方国家对于中国“民主化”进程的指责和攻击。
任何一个国家的国家利益都分为核心利益和非核心利益，而国家主权是一个国家的最为重要的核心利益，具有最高权威性、绝对的排他性和无可争议的合理性。台湾问题触及中国的核心国家利益——国家主权和领土完整。[5]由于美国对台政策从属于美国全球战略，而台湾问题没有触及美国的核心国家利益，所以保持台海局势“不统、不独、不战”的基本态势，既维护了美国自身的安全及经济利益，又可以遏制中国的迅速崛起，从而最大程度地维护和实现美国的国家利益。因此，中美两国在台湾问题上的利益是不对称的。
第一，中国要根据自身的国家利益并利用中美两国在台湾问题上的利益不对称，准备解决台湾问题的多种预案。第一预案，争取台湾问题取得最好的结果，即通过两岸和平统一达到国家利益的最大化；第二预案，维持台湾和大陆同属于一个中国的现状，在台湾当局不实质性地推动“台独”分裂进程的前提下，维持台海在相当时期内的和平局面，实现国家利益的中度化；第三预案，根据《反分裂国家法》，如果出现“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整”，从而维护国家的核心利益。
从现在的台海局势看，第二预案具有其现实性和可操作性。对于中国而言，一个中国的事实并未改变，中国可以紧紧抓住战略机遇期，通过发展经济以增强综合国力，这是维护中国国家利益的核心体现。对于美国而言，中国的对策基本上不会危及美国在台海地区的现实利益。今后中国要多管齐下，“防独”与“促统”并举，一方面通过美国的对台政策“促美压扁、促美压独”，以遏制实质性“台独”，另一方面要加快发展经济的步伐，增强包括国防实力在内的综合国力，争取早日解决台湾问题，从而实现国家利益的最大化。
第二，由于美国在台海地区的意识形态利益相对突出，中国要主动应对美国等西方国家对于中国“民主化”进程的指责和攻击。布什在第二任期里完全接受了新保守主义的理念，把推进民主作为美国国家安全战略的关键。中央党校国际战略研究所刘建飞教授在《推进民主：美国全球战略的重要目标和手段——解读美国新〈国家安全战略报告〉》一文中指出在美国新的《国家安全战略报告》中：“布什声称打赢反恐战争和推进自由是不可分割的两项优先考虑。而在美国的逻辑中，自由与民主是不可分割的。在（《报告》）短短两页篇幅的序言中，‘民主’一词用了7次，‘自由’一词用了7次”。而美国一直把台湾作为在亚洲推行其民主价值观和社会制度的“桥头堡”，相反对于中国的政治制度大加指责，并以此作为干涉中国实现国家统一的重要理由。因此，我们一方面要坚决在国际舆论上反驳美国等西方国家对中国的无理指责，例如连续几年发表的《美国的人权记录》。另一方面，要有思想准备，不能寄希望于美国在推进民主化的进程中不对中国指手画脚、攻击责难。要在政治上主动应对，改变被动辩解的局面，通过政治体制和机制的逐步改革，树立中国的整体民主政治形象，树立中国在国际舞台上负责任的大国形象。十六大报告指出：“必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”，“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”[6]
2.根据美国对台政策第二条“不变”的规律，要借助于“大两岸”（中国—美国）关系推动“小两岸”（大陆—台湾）关系的发展。
中央党校国际战略研究所宫力教授指出：美国是当今世界上唯一的超级大国，是中国解决台湾问题，实现祖国统一的最大障碍，同时也是中国制约“台独”的借助力量。根据美国对台政策总体上从属于美国对华政策这一“不变”的规律，我们要积极发展“大两岸”（中国—美国）关系来影响和推动“小两岸”（大陆—台湾）关系。
第一，目前，就中国内地和美国政界对于台海局势的影响看，美国方面对于台湾的影响要大于大陆的影响。陈水扁几次在“统独问题”上挑衅，制造麻烦，现在看来，事前和事后都积极与美国当局进行沟通，希望能够得到美国的支持或者谅解；2006年3月，国民党主席马英九访问美国，希望能够取得美国对其竞选2008年台湾地区领导人的支持。所有这些都说明，美国政界对于台湾政坛的走向具备相当的影响力和操控能力。
第二，“大两岸”关系。中美关系在未来20年即中国的战略机遇期内，“彼（美国）强我弱”的态势不会改变，而“小两岸”关系中“我强彼（台湾）弱”的态势也不会有重大改变，此间如与美正面冲突对我不利，既破坏了“大两岸”关系，又不利于“小两岸”关系的改善。争取有利的战略机遇期是中国对美政策及处理两岸关系的基点。
第三，“反恐”与“维护国土安全”仍是美国的中心任务，在这两方面美国都离不开中国的支持与配合，美国不愿意因台海局势紧张而影响其全球战略的部署。所以，中国要抓住有利时机通过在多个领域（经贸、反恐、反扩散、联合国事务等）大力发展中美关系，促使台湾问题在美国国家安全战略中的边缘化。在美国对台海政策从属于对华政策的前提下，健康、平稳发展的“大两岸”关系有助于推动“小两岸”关系向积极方面发展。
3.根据美国对台政策第三条“不变”的规律，继续贯彻“寄希望于台湾人民”的方针，同时加大两岸经贸整合，促进两岸交流，提高台湾对于大陆的依存度。美国“以台遏华”的图谋不会改变，中国要清醒地认识解决台湾问题的长期性和复杂性，加强两岸的全方位交流，最终实现国家的统一。
第一，通过加深海峡两岸在经贸等领域里的依存度可以反制美国“以台遏华”的图谋。2004年，尽管台湾当局对多达2300多项的大陆商品设限，但大陆对台湾的出口额仍达135.5亿美元，比上年增长了50.4%，净增45.5亿美元。同时，大陆从台湾的进口额达647.8亿美元，比2003年净增了154亿美元，由此大陆对台湾的贸易逆差达512.3亿美元，比上年增长110亿美元。大陆已经成为台湾最大的出口市场和贸易顺差来源地。2005年，两岸贸易额近900亿美元，每年有300万人的人员往来。2006年以来，台湾方面紧缩了两岸政策，从过去的“积极开放，有效管理”，转变到现在的“积极管理，有效开放”，限制两岸的经贸交流。今后，不管台湾当局如何阻挠两岸的经贸往来，我们要在经贸上继续放宽政策，大力推动两岸经济交流与合作，为台商投资大陆提供便利，促进两岸直接通邮通航通商，密切两岸经济关系，互利互惠，增强台湾经济和大陆经济的不可分离性。2006年4月，中共中央台湾工作办公室主任陈云林受权宣布的大陆方面为促进两岸交流合作、惠及台湾同胞的15项政策措施代表了两岸的主流民意，对深化两岸互利双赢，对实现两岸关系和平发展意义重大。事实上，“两岸经济关系越密切，相互依赖越强，台湾独立的可能性越小；反之，没有两岸经济关系发展与相互依赖，在没有武力威慑的前提下，台湾更加容易独立，”[7]最终两岸的经贸整合将会弱化美国以台湾问题制约中国内地发展带来的负面影响。
第二，继续贯彻“寄希望于台湾人民”的方针。2005年3月4日，胡锦涛同志强调，我们贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变，只要是对台湾同胞有利的事情，只要是对促进两岸交流有利的事情，只要是对维护台海地区和平有利的事情，只要是对祖国和平统一有利的事情，我们都会尽最大努力去做，并且一定努力做好。这是我们对广大台湾同胞的庄严承诺。
在将来相当长的历史时期内，应该继续把握“寄希望于台湾人民”的方针，不可以“押宝”式地把希望寄托在某个政党甚至个人身上，要看到台湾问题的解决也不会一蹴而就。只有深入、细致地展开对台湾民众的各方面工作，着力做好台湾的民心工作，同时大陆的经济文化、民主政治建设大力推进，国家统一成为大势所趋的现实双赢选择，在这种情况下的统一就不是某个人或者某个政党、团体所能够阻挠的。贯彻“寄希望于台湾人民的方针”，就要增强大陆的感召力，增强岛内民众对于大陆的认同感，通过民族文化上的认同达到情感上的认同，最终达到国体及政权上的认同。
第三，正确认识和把握解决台湾问题的最佳时机。随着中国综合国力的日益增强，台湾问题的解决就越来越成熟，时间有利于大陆这一边，但是不可以简单地制定国家统一的时间表，要对解决台湾问题的复杂性有一个清醒的认识和全面的把握。而随着两岸经贸整合力度的加大，两岸文化交流的加强，那种“同根同祖”的家国意识会越来越在岛内民众中扎根，解决台湾问题的最佳时机必然到来。
当前，求和平、促发展、谋合作是时代的潮流，在这样的大势下，我们应站在历史的新高度来审视和处理两岸关系，最大限度地为两岸同胞谋和平、谋福祉。当两岸人民在感情更融洽、合作更深化，共同为开创两岸关系和平发展新局面，共同为促进中华民族的伟大复兴而奋斗之时，美国“以台遏华”的战略图谋自然无法奏效。而这才是对台湾问题的最大受益者美国的最好应对。
收稿日期：2006-04-23