史学博士论坛 寻求社会的quot;公正quot;——20世纪英国贫富问题及福利制度演进，本文主要内容关键词为：英国论文,史学论文,贫富论文,公正论文,博士论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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1905年，英国自由党议员L·C·莫尼出版了一本书名曰《富与贫》，他在考察英国当时贫富不均的情况时说：“国家全部收入的将近一半是由人口的九分之一享有的，我们还应该加上另一个更为惊人的事实，即：联合王国全部收入的三分之一以上由国民的不到三十分之一享有。”〔1〕确实，在20世纪刚开始的时候，贫与富的差距非常之大。 这时，土地仍然是最坚实的财产，新富和老富都以土地为归宿，将土地看作财富和身份的最终标志。
20世纪初，第十七代德比伯爵拥有几处大庄园，7万英亩土地， 从矿井、房租和地租中每年收入30万英镑。军火商威廉·阿姆斯特朗爵士靠军火生意发财，1900年殁世时已经有两个大庄园，16000英亩土地， 曾经花125万英镑改造他的第二个庄园。 第一代威斯敏斯特公爵在1899年去世时，留下1400万英镑财产，他的金融帝国分布在四大洲，而伦敦市中心则拥有300英亩土地，这是一笔巨大的财富。
在贵族与金融巨头之下，是中等阶级的行列。那时，一个成功的大律师年收入可达28000英镑， 一个高等法院法官固定的年薪应该是5000英镑；1000英镑以上的收入就可以维持很舒适的生活了，而500 英镑收入则可能随时感到捉襟见肘。另一方面，一个已经有4 年教龄的私立学校教师每年只会有200镑的薪水。即使教满10 年书达到教师的最高薪金，每年也只有300英镑。小学教员每年的收入不到100镑，一个乡村小教区的牧师每年薪水也差不多，他们跻身于“中等阶级”，主要是由于地位和职业而不是收入。中等阶级的生活水平千差万别，从接近一个奢华的贵族到几乎是个普通的工人。
与有产者相反的社会的另一极，20世纪初的工人阶级平均工资每周27先令，亦即年薪70英镑出头。技术工人与非技术工人的差别很大，技术工人每周40先令；非技术工人则只有这个数字的一半多一点。依靠这笔收入，一个四口之家很难维持象样的生活。1913年有人估计，全国有200万男子或总共800万人口在每周25先令以下的收入水平中生活，而工资越低，失业的可能性越大，因此低工资家庭的实际收入要比人们所能估算的更低。1904 年对2000 个工人家庭所作的调查表明：每周收入在25先令以下的家庭要将收入的67%用于伙食，而且只能以面包、土豆、茶和罐装牛奶为主。工人们的住房肮脏、狭小，卫生设备很差，每个城市都有大片大片的工人住宅区。这种住宅低矮、阴暗、狭窄的街道满是污泥浊水。根据1911年的统计，全国有1/10 的人口居住在过度拥挤的房屋里（即每间房超过两人）。在伦敦，这个数字是16.7%，在桑德兰则是32.6%。许多偏远乡村似乎没有受到工业化的影响，生活方式还是传统的，一切生活品都在农场上自行生产，许多人从来没有离开过出生地。据估计，农业工人平均每星期收入只有17.5先令，其中包括以货币形式支付的工资，也包括一切实物形式的收入如免费的住房、牛奶、土豆等。
1899 年西博姆·朗特里在约克市进行了一次社会调查， 他发现有10%的人生活在贫困线以下，另有18%接近于贫困线。他所测定的贫困线是指家庭收入只够“单纯维持体力”，这意味着一家人“决不花一个子儿去坐火车或坐汽车，不到乡下去，除非走着去；不花半个子儿买报纸，不花一个子儿买通俗音乐会的门票；他们买不起邮票，所以决不会给在外地的孩子写一封信……”；孩子不能买玩具，父亲不能抽烟喝酒，母亲不能买新衣服，“除了维持体力所需要的东西外，他们不能买任何东西，而要买东西就必须是最简陋最省钱的品种”〔2〕。1913 年朗特里又发表对农村的考察，其中认为除五个郡之外，英格兰和威尔士所有地区的农业工人平均收入都在“单纯维持体力”的贫困线以下〔3〕。
第二次世界大战之前的各种调查表明：大约有1／3的人生活在贫困之中，其中又有相当数量的人生活在赤贫中。社会学家们发现：贫困的原因依次是：1.老年，2.家庭因疾病或死亡而丧失劳动力，3.失业，4.低工资和无固定工资，5.家中人口过多。由此可见，解决年老、 疾病和失业问题是解决贫穷问题的关键。
总之，贫穷以及与贫穷有关的诸多问题已经成了社会的显患，不解决贫穷问题，社会便不能和谐地发展。贫富之间的沟壑使解决贫穷问题具有特别的紧迫性，19世纪最后十年爆发的激烈的劳资冲突充分地显示了这一问题潜在的爆炸性。
于是，从1906年开始，新上台的自由党着手解决贫穷问题，由此而开始了20世纪大规模的社会立法过程。1906年“工伤赔偿法”将工伤赔偿的范围扩大，使600万工人能得到此法律保护。 同一年的“学校就餐法”授权地方当局向家贫的学童提供免费午餐，尽管到1914年只有一半的地方当局执行了该项法律， 但却有31000 名穷人的孩子从中获益。1907年一项法律规定对儿童进行体检并允许作治疗，到1914年有3/4的地方当局加以执行。1908年的“养老金法”规定向70岁以上，每年收入不到26英镑的老人发放每周1先令的养老金， 这是国家用行政手段向穷人提供生活补助的第一个举措，是用社会的力量认真地清除贫穷的第一次尝试。
1909年，自由党政府提出一份前所未有的预算法案，把矛头直指富裕阶层，由此而得到“人民预算的”美名。根据该项预算，政府将对年收入5000镑以上的人则征收超额所得税；同时，对低收入家庭发放儿童补助金，从而在实际上减轻了穷人的负担。需要交纳超额所得税者在全国只有12000人，但这种征富人税用来补贴穷人的做法却带有革命性。与此同时，“人民预算”还对土地增值部分征收20%转手税，对未开发的土地、矿山加收每英镑3便士的附加税， 对租约期满的土地征收增值部分的10%为回归税。尽管这些税收只给国库增加了50万英镑的收入，但却是向传统的统治阶级开刀，因此意义重大。
1911年，自由党政府又挟初胜之勇，在议会提出了“国民保险法”。在医疗保险方面，法律规定在强制交纳保险金的基础上，为16—70岁的体力劳动者，及年收入低于160 镑的其他工资收入者（如低级文职人员）提供保障。职工在生病的前13个星期，男性可领取每星期10先令的生活补助，女性7先令6便士；在随后的13 个星期中， 无论男女都领取5先令。在伤残情况下，基本保障是每星期5先令；投保人的妻子生产时，可领取30先令津贴。为取得受保资格，男工每星期须交纳4便士， 女工交纳3便士，雇主为每个雇员交纳3便士，国家补贴2便士， 由此组成全国性医疗保险基金，法律委托所谓的“授权团体”如工会、互助会等负责具体执行。在失业保险方面，法律规定职工和雇主每星期各交2.5便士，国家补贴全国总金额的1/3，从这笔资金中，工人失业时可每星期领取7先令生活补贴，但每交纳5个星期才可以领到1星期补助， 而且每年最多领15个星期。尽管如此，这项法律却第一次为低收入者提供了全面、广泛的社会保险，使他们在很大程度上摆脱了贫病交加的威胁。但法律适用范围很小，只适用于某些特定行业的工资劳动者，已参加其它保险项目者不在其列，不受雇于他人的人（如独立劳动者）也不在适用范围内，职工家属也未受到保护。法律刚生效时，只有225 万人受益，后来，法律经过两次修改（1920、1942年），降低了标准，扩大了范围，到1938年，大约有2000万人受到该项法律的保护。
第一次世界大战时，物价上涨，工资也上涨，且涨幅高于物价涨幅，工人的生活水平大为改观。比如，在非技术工人方面，泥水匠帮手的工资从29先令1便士提高到65先令2便士， 机械工帮手的工资从22 先令10便士提高到58先令3便士。据推算，如果以1930年的数字为100%，那么1913年的工资指数是52.4%，1920年是143.7%； 扣除通货膨胀因素，1913年实际工资是82.8%，1920年的实际工资是91.2%。因此，战争结束时工人的生活强于战前， 而且越是收入低的阶层获益越大， 以至1918年伦敦负责学生保健工作的官员说：“营养不良的孩子比例已不足1913年的一半。”
战后各阶级生活水平普遍提高，首先表现在收入方面。比如，高级律师在1913年收入为478英镑，到1937 年达到1090 英镑； 开业医生在1913年收入395英镑，1937年1094英镑；政府职员1911年收入116英镑，1935年260英镑；火车司机1906年收入119英镑，1935年258英镑； 排字工人1906年收入91英镑，1935 年218 英镑。 就连农业工人的工资也从1906年的48英镑提高到1935年89英镑〔4〕。收入虽是成倍增长， 物价在1913至1935年间却几乎没有什么变化。比如，1913年的批发价指数是26，零售价指数是21；1935年的指数则分别是27 和30 ， 可见， 到1935年，各阶级的实际收入都比第一次世界大战爆发前高出了许多，因此消费水平和生活水平都大为提高。有人统计说：1910—1914年间，食品消费增长了30—35%，其中水果增加88%，蔬菜增加64%，黄油增加50%，鸡蛋增加46%。随着营养增加，国民健康状况也明显改善。两次大战期间，人口死亡率降低，平均寿命延长，青少年体重增加，身高增加。
收入的增加还改变了消费结构，1914年工人阶级家庭要把60%收入用于食品，另外16%用于房租和纳税；到1935年，用在这两方面的比例已下降到35%和9%，余下部分可用于物质和文化娱乐方面的消费。 约翰·希尔顿在《富与贫》一书说：工人阶级增加的收入不仅用于更好的吃、更好的穿，而且用于“打赌、烫发、下酒馆、抽香烟、看电影、打球、游泳、上公园球场、看赛马、玩乐器，以及其他各种一两个便士的玩意儿。”〔5〕财富的分配也比过去合理。1913年，人口中71.4 %的人从事体力劳动，1938年只有71.4%，但他们在国民收入总数中所占的比例却几乎没有变，这说明体力劳动者的总体收入提高了。1945年进行的一项研究表：通过税收及国民保险法的渠道由富裕阶层流向贫困阶层的财富，在1937年达到2—2.5亿英镑，其中多数以生活补贴的形式支付给年收入低于125英镑的阶层。 如此造成的结果是：工人阶级的总体收入提高了8—14%，上层和中层的收入则减少了10—18%。
尽管如此，贫富之间的差距仍然很大，1938年，人口中88%的人年收入在250英镑以下，即每星期不到5英镑，其中31%周工资不足2.5 英镑。假如把家产变换为货币，那么有3/4 的家庭其财产总值不超过100英镑。另一方面，大约有50万人每年收入超过685英镑，其中约2000 人收入在2万镑以上，其纳税前的平均收入是43500英镑，他们是英国真正的富翁。在1937年，1%的人拥有国家财富的55%，5%的人拥有国家财富的79%。由此可见，在两次大战期间，一方面是生活水平的普遍提高，另一方面却是贫富差距继续明显。
1936年，朗特里对约克市进行了第二次社会调查。他使用的判断标准与1899年基本相同，但最低贫困线有所提高。 结果， 他发现大约18%的人（占工人阶级31%）处于新的贫困线之下，其中约一半属于赤贫。他还发现，贫穷的三大原因依次是：1低工资（32.8%），2失业（28.6%），3老年（14.7%）。这和1899年已有所不同。 在指出贫穷依然存在的同时，他认为与1899年相比，工人阶级的总体生活水平提高了大约1/3，因此在两次世界大战之间，工人阶级的生活水平虽有所提高，但却未能消除贫穷。
失业是贫穷的重要原因，失业问题在两次世界大战之间特别严重。1921—1940年，失业人数从来没有少于100万，1921—1922、1931 —1935年甚至超出了200万。四大支柱产业受失业的打击最大。1936年， 威尔士每1000工人中有322人失业，英格兰东北部有212人失业，英格兰西北部有186人，中部地区101人，西南部89人，伦敦地区76人，东南部是62人，许多人失业时间超过一年。全国各行业长期失业者平均比例为4.1%，而四大支柱产业占了其中的40%〔6〕。失业给工人的心灵蒙上一层阴影，纽卡斯尔一个工人回忆说：在大萧条时期，“碰到熟人……问候时不是说‘嗨，你好’或‘家里都好吗’，而是说‘你还有工作吗？’”一个已失业两年，曾参加过第一次世界大战的工人说他感到“孤独无望”；他说在打仗的时候人们对他说“国王和国家需要你”，但现在怎么不说“国王和国家不需要你”呢〔7〕？
贫困的另一原因是老年。1934年出版的《伦敦生活与劳动新考》中说：“任何年龄在65岁以上者，若其单独生活，除养老金外又无其它生活来源，在1929年就一定要落于贫困线以下。”多子女是贫困的另一原因，贫困线以下生活的人口中，16岁以下者比例较大。贫穷意味着生活条件恶劣，1943年“妇女关心公共福利小组”曾说：“伙食差、睡眠不足、空气不好、没有健康的运动和娱乐，这些都影响人们的心身。”
虽然1911年的国民保险法为缓和贫困做出了很大努力，但领取补助金并不是无限期的，超过一定期限就会丧失资格，因此长期失业者前景非常不妙。此外，许多行业被排除在保险范围以外，其中最大的群体一是农业工人，二是家庭仆佣，三是小手工艺者。20年代末开始失业人口激增，国民保险制度承受很大压力，政府为应急，便允许预支以后可能得到的生活补助金，待今后经济形势好转时再偿还。1931年，经济衰退更趋严重，失业人口更多。为减少开支，政府引进了“家产检查”制度，即派员去申请者家里检查其家庭的整个经济状况。检查官要求被检查者出示一切家产，包括家具、家用设备、存款、儿女的收入等等，根据这些情况决定是否补助及补助多少。检查官还多提出一些“建议”，比如卖掉某些家具，节省某些开支等。“家产检查”使大批工人失去受补助的资格，据称在兰开郡，只有16%的申请者能够领到补助，有1／3的人被完全拒之于外。
总之，到30年代，国民保险制度已充分暴露其不足之处，无论从其覆盖面之小，其资金额之不足，还是从它不得已而实行的“家产检查”制度来看，它都跟不上形势的需要了：1911年的国民保险法只着眼于缓和某些职业集团的贫穷，而不认为国家应该承担责任，彻底清除贫穷现象。
第二次世界战中，由国家来承担责任的想法开始形成。1941年6 月，政府组成一个有12个部参加的委员会，“调查现存的国民社会保险方案及其有关的服务措施……并提出建议。”〔8〕1942年12月， 委员会提出正式报告，对战后的社会发展方向设定了一系列原则。报告认为：社会保险是社会进步的一个重要表现，它只有在个人与国家合作下才能完成。报告建议在全国建立统一的社会保障制度，不分阶级，不分贫富，适用于一切人，按统一标准收费、管理并分发补助费。它主张制定全国最低收入标准，标准的制定以生活需要为根据；一个人即便丧失工作能力，也应该得到最低的生活保障。通过这些措施，委员会指望可以彻底清除贫困，将社会推进到一个新的发展高度。
“报告”发表后引起强烈的社会反响，在战争中做出了巨大牺牲的人憧憬着“报告”所勾勒的蓝图，对“报告”寄予无限的期望。迫于强大的舆论压力，政府于1943年发表白皮书，基本上接受了“报告”的原则。1945年工党政府开始兑现白皮书的内容，于是当年通过“家庭补助法”，法律规定对各家庭从第二个孩子起每个子女每周提供5 先令生活补贴，以解决因多子女而引起的贫穷问题。1968年，这项补贴已增加到第二个孩子每周15先令，以后的孩子每人每周1英镑。
1946年，工党政府连续通过两项重要法律，从而为“福利国家”打下了关键性的基石。根据新的“国民保险法”，一切有收入的英国人都定期向“国民保险基金”交纳同等数目的投保金，任何人失业，都可以从基金中领取12个月的失业津贴。1948年法律生效时，失业津贴数额为每周26先令，外加妻儿补贴。为保证由于种种原因未被此项法律所覆盖的人也能过上温饱生活（如残疾人从来没有工作，失业时间过长丧失受保险资格等等），1948年又通过“国民救助法”，使这些人生活也有了保障。
根据“国民医疗服务法”，全国几乎所有医院都收归国有，由卫生部及所属地区医院理事会、地方执行委员会等机构管理。全国实行免费医疗，医疗费用由国家支付。全国按地区建立中心医院，为国民提供最高水平的综合医疗服务。“国民医疗服务法”最终解决了贫穷阶层的医药问题，使英国人不用为疾病而担忧。后来，由于费用负担沉重，“国民医疗服务法”屡经修改，规定某些医疗项目实行收费服务，不过基本的医护费仍然由国家负担，这个原则并没有改变。
国民保险制度经历过两次重大修改。1959年的“国民保险法”允许投保人交纳比别人多的老年保险金，作为交换，他在退休后也将领到比别人多的养老金。1966年，工党政府将失业投保与收入联系起来，按收入比例交纳投保金，在失业后的一定时期内，投保人也将按原有的工资比例领取失业津贴，这就是说，原有的收入越高，失业后的津贴也越高。与此同时，政府还通过“社会保险部法”，将维持最低的生活水平作为一项权利确定下来，凡是其中收入达不到法律所规定的生活标准的，将补足到该标准，而不论其交纳投保费的情况如何。总之，从战后直到70年代末，历届政府都不断制定各种立法，完善和改进社会福利体系。各种立法涉及到伤残、老年、产妇、孤儿、精神病患者、鳏寡、儿童等等。由于一系列立法，福利制度确立起来，英国成为“福利国家”。
福利制度使贫穷问题得到比较彻底的解决。 在济贫制度实行的300年中，贫穷愈演愈烈，终至成为社会的恶瘤。福利制度建立后，济贫制度就终止了，福利制度把基本的生存保障作为“权利”确立起来。所有人都应该达到基本的生活水平，贫穷问题消失了，剩下的只是生活水平的差距。在这种情况下，朗特里于1950年对约克市进行第三次调查。他发现只有2.8%的工人（占居民总数的1.7%）仍生活在贫穷中，贫穷的主要原因第一是老年（68.1%），第二是疾病（21.3%）。朗特里根据调查结果宣布：贫穷——人们所熟知的18、19世纪式的贫穷，到20世纪下半叶已经消失了。但他为贫穷划了一条新的标准线——“国民救助法”所规定的领取救助线，在这条线之下，仍有5.8%的居民（占工人阶级的9.7%）需要补助。
无论如何，繁荣已成为战后英国的现实，一个全民富裕的社会可以说已经到来。80年代以后，放像机、微波炉、家用电脑、电话、冰箱冰柜、电话普及率相当高。现代的家庭设备已经是基本的生活条件了，进入90年代，这个数字还在增加。住房是衡量生活水平的一项重要标准，20世纪初，人口多数的居住条件还相当差，许多人住在拥挤的小屋里，空间狭小，环境恶劣，没有厨房，也没有卫生设备。为解决这个问题，历届政府都把建筑住房作为大事来抓，而且视之为判断政府业绩的主要依据之一。由此在英国掀起规模宏大的建房热潮。在这种持续不断的建筑热潮冲击下，住房问题已基本解决。据1977年统计，有54%的住房为居住者自己所有；到1987年底，由于政府鼓励住房私有化，这个数字已增加到64%，按现在英国的标准，平均每间房住两人以上就算拥挤住房。
国民健康状况也有了很大改进。1850年，有15%的初生儿在出生后一年内死亡，1970年这个比例下降为1.5%，1900年，只有5%的人活到65岁以上，1991年有21%的人活过这个年龄。1890—1970年，男性的平均寿命从44.1岁增加到69.6岁，女性的平均寿命从47.8岁增加到75.8岁。一个15岁的男孩在19世纪末可指望活到60.2岁，女孩可指望活到62.6岁；到1970年，男孩可指望活71.2岁，女孩可指望活77.1岁。19世纪末最致人命的病疾是传染病；80年代则是心脏病、循环系统病和癌症。1983年全英国只有923人死于19世纪末的致命传染病，但是有7189 人死于车祸。
财富不均已大为缩小。1911年，最富裕的1 %人口拥有国家财富的69%，1946年已减少到50%，1951年这个数字再减少到42%，1977年只剩下24%。1938年，10万收入最高的人得到国民收入总数的11.7%，到1955年只得到5.3%；1938年，100万收入最高的人其收入总数占国民总收入的21.5%，到1955年只剩下12.3%。1938年，2200万在职人员中，1200万收入最低的人其收入在123英镑以下，1955年已提高到510英镑，尽管当时的币值大约只有1938年的一半。他们在国民总收入中所占的比例虽说没有提高，但1949—1955年，他们实际收入却增加了24%，而收入在他们之上的另外那1000万人，其实际收入只增加了14%。 1953 —1973年，最贫穷的5%及10%的人其实际收入都提高了75%；而在1953年最底层1／5人口所过的那种生活，到1973年只剩下1／40 的人仍停留在那个水平上。
不过，生活水平的差距仍然是巨大的。从1970—1972年45—64岁各职业类型人口死亡率的统计中，可清楚地看出这一点。比如说，工厂经理和专业技术人员每10万男性人口平均死亡数字为559人和512人，非体力劳动的低级职员和体力劳动的技术工人则达到832人和784人，半技术工人的死亡数字是828 人， 提供私人服务的工人和非技术工人则高达1069人和1079人〔9〕。死亡率依职业地位下降而急剧上升的情况， 表现了收入差距对生活水平和健康状况有决定性影响。
资金的大量投入虽然使社会发展水平达到一个全新的高度，但也使财政开支的承受能力抵于极限。70年代后期，失业人口剧烈增加，失业津贴直线上升，人们的期待值又越来越高，福利制度面临严峻的考验。撒切尔政府上台后，以“鼓励私人创造性”为名节制福利开支，绝对价值虽仍旧增加，但占国民生产总值的比例却持续下降，比如用于医疗服务的开支从1983年的6.29%降为1985年的6.02%，再降为1987年的5.2%，比她1980年上台时的5.98%还要低。1986年撒切尔政府还制定一个“社会保障法”，对60年代以来名目繁多的各种补助加以砍伐，申请补助者要经过严格的财产审核，失业津贴只向确有能力工作者发放。一视同仁的原则被取消了，福利补助只适用于在一定财产以下的人。总之，福利制度在英国解决了不少问题，但也有许多问题仍未解决，而同时又产生了不少新问题。
注释：
〔1〕摩根：《劳合·乔治时代》，伦敦1978年版，第132页。着重号为原文所有。
〔2〕〔3〕考特：《1870—1914年的经济史》，剑桥出版社1965年版，第302—303、314页。
〔4〕伯内特：《生活费用史》，企鹅出版社1969年版，第298—301页。
〔5〕史蒂文森：《1914—1945年的英国社会》， 企鹅出版社1990年版，第127页。
〔6〕康士坦丁：《两次大战期间的英国失业问题》， 埃塞克斯1992年版附录。
〔7〕哈里森：《平民百姓》，伦敦1984年版，第369—370页。
〔8〕哈维格斯特：《转型中的英国》，芝加哥与伦敦1985年版，第330页。
〔9〕卡特勒等著《凯恩斯、贝弗里奇反其后》， 伦敦和纽约1986年版，第57页。