摘要：食品安全一直以来都是我国民生的重要问题，其具有复杂性、多变性和非结构性的特点，因此对食品安全展开的监管工作必须一致和统一。尽管我国多年来致力于食品安全监管工作，体制不断变革调整，但在实践中还是存在不少“碎片化”的样态。本文对相关问题进行探讨，总结有效的防治措施，以供参考。
关键词：食品安全监管；碎片化；防治策略
长期以来，我国的食品安全问题一直是国计民生的热点话题，不但与公众健康相关，还与政府整体的治理水平相关。对食品安全监管现存的一些“碎片化”问题进行探讨，总结有效的防治策略，在当下具有非常重要的意义。
1.我国食品安全监管的碎片化问题
1.1责任理念的碎片化
食品安全监管的碎片化表现在多个方面，尤其在责任理念上最为根深蒂固。在食品安全监管中，责任理念的碎片化主要体现在两个方面：一方面，中央和地方食品安全监管机构基于不同的利益考量，导致责任理念的冲突。中央层面的食品安全监管部门，考虑的更多是社会公众的长远利益，而地方层面多以本部门或本地区的局部利益为出发点，处理社会事务时公共性不足，两者在价值理念上存在冲突。同时，国家食品药品监督管理总局作为综合协调机构，对各级食药监督局并未实行垂直管理，权威性不足，中央要求的协调统一的食品安全监管理念并未在实践中得到真正落实。另一方面，中央和地方食品安全监管机构存在“集体行动困境”，导致责任理念的弥散[1]。
1.2资源配置碎片化
食品安全监管资源包括行政资源、检验检测资源以及社会资源三大类。资源配置的“碎片化”，一方面是指监管资源分配的“碎片化”，主要是食品安全监管的资源和职能分配趋于分散，配置不当，效率低下；另一方面是指食品安全监管偏差执行的“再碎片化”。由于地方政府和食品安全监管机构自身能力建设的滞后，加之食品安全监管难度的提升，以及复杂性的增加，使得三类资源的运用存在偏差，未能使监管任务规范运行，造成“再碎片化”问题。另外，“食品安全问题容易引发社会风险和矛盾。
1.3监管主体碎片化
食品安全机构和职能的整合只发生在中央层面，在地方政府的实践中多部门监管现象并未根本改变，监管过程中不同部门间职能交叉、“公地悲剧”和“搭便车”行为屡见不鲜，有利可图则一哄而上，出现问题便相互推诿，导致不同的食品安全监管部门间内耗严重，使得食品安全监管职能被分割为多个自利性的独立部门，行政监管主体碎片化问题严重[2]。从社会性力量来看，本可在食品安全监管中利用自身优势发挥关键作用，却因为体制内部门的权力分配格局被地方政府和食品安全监管机构一再压制。
1.4体制改革碎片化
首先，机构设置呈现碎片化。食品安全监管在改革前后本质上都是总分式的监管结构。改革后地方层面的监管结构依旧按照专业分工进行划分，共同向一级政府负责，在职能分配和组织设计上仍存在职能交叉、地带模糊的困境。其次，在我国食品安全监管中，部门之间缺乏协作机制，强调部门间的合作又没有相应的制度约束，导致条块分割式协调，协调成本不断增加，效果却不容乐观，难以真正实现统一监管。最后，我国食品安全监管体制的改革历程，从未改变政府作为监管单一主体的本质。
2.治理食品安全监管碎片化的有效策略
2.1修正与培育责任理念
首先要着重解决传统观念中根深蒂固的官僚主义思想，重塑部门协商合作的价值理念。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆合作理念并不是要求各个食品安全监管部门的文化价值观念完全一致，而是要求监管部门间在利益均衡的基础上，以协商合作的态度共担公共责任，这不仅需要各部门树立公共利益的理念与合作共享的价值观，更需要彼此间形成良好的信任关系。一方面，树立整体监管理念，形成公共利益与合作共享的价值观。食品安全监管机构要明确跨部门合作治理对食品安全监管的重要意义，强化监管部门的公仆意识，促进对政府责任感的追求，对在食品安全监管中共担风险、共享收益的治理规则形成正确的认识。另一方面，推动部门间良好信任关系的形成。组织间的信任是一种强有力的资源，食品安全监管部门之间信任的增加有助于整体性监管的有效运作，促进部门合作态势的形成，做好食品安全监管整体性治理的基础。
2.2调试与整合监管主体
在整体性食品安全监管理念下，要转变政府作为单一食品安全监管主体的局限思维，促进各方监管主体之间的衔接，以及单个主体内部的融合，形成整体性、综合性的食品安全监管体系。第一，需要促进不同层级政府及监管部门的协调与整合。要将整个监管体系形成一个统一整体，就必须加强中央政府和综合协调部门的权威，强化对地方的领导力与监管力，使其与中央行动保持一致，确保食品安全监管政策能够在地方得到准确的执行，通过上级协调促进地方的合作行动，实现不同部门间的信息共享。第二，要促进平行部门之间的协调与整合。相对于综合协调机构的统一协调，食品安全监管部门间的沟通合作是一种更加普遍和常态的要求。要想促进平行部门间协调合作，除了必要的制度约束，还要建立合作行动的激励机制，通过资源配置、绩效考核等方式调动各部门资源共享、协商行动的积极性。
2.3再造和运营监管机制
机制的设计与运用是食品安全监管主体协商合作与治理目标协调一致的要枢，食品安全监管资源配置过程中出现的“碎片化”现象，亟待通过监管机制创新进行整合。在整体性治理过程中，信息共享，公共责任等理念为食品安全监管资源配置的合理与有效提供了新思路。要建立食品安全监管的信息共享与责任考评机制。现代科技和信息技术的有效运用，在食品安全监管的过程中扮演着重要角色，信息共享与数据分析能够促进食品安全监管行动的精准和科学。要实现监管系统中的资源共享和协调统一，就必须强调监管效果、责任承担以及利益激励。一方面，要将食品安全监管的合作成效与评价结果作为考察政府绩效的重要标准，同时，将其与政府官员的考察任用相联系，激发部门间信息交流与协调合作的主动性与积极性。另一方面，要完善监督管理机制，构建合理的监管结构，对以权谋私、暗箱操作以及破坏合作行为严格追究法律责任，保证食品安全工作规范有序开展[3]。
2.4优化和重塑治理结构
首先，要优化中央组织结构，改变食品安全监管主体职能分散、权力交叉的配置架构。通过立法科学设置监管机构，注意构建与各级机构的全面协调机制，适当进行事权下放，与
各级食品药品监督管理局形成经济上的协作与信息上的共享，对食品安全工作进行统一调度。其次，在地方层面，为整合监管体制中的碎片化现象，地方政府要注重当地食品安全监管部门过度分工和职能交叉问题。这就要求政府将部门中功能相近、职能交叉的机构进行科学整合，调整部门分工并剥离多余职能，明确执法决策部门和专业监管部门之间的权责界限，构建权责一致的食品安全监管体制。最后，进一步转变政府职能，厘清角色定位。政府在食品安全监管中要明确自身的角色定位，协调各部门之间的利益关系，明确地方食品安全综合协调机构的目标，并为其提供实现监管目标所必须的职能和资源，发挥不同机制的作用。
3.结束语
综上所述，食品安全是我国重要的民生问题，要解决当前存在的食品安全监管碎片化的情况，政府相关部门必须强化管理，加大监管力度，预防监管碎片化的情况，促进其向整体化发生转变，保障我国食品安全。
参考文献：
[1]徐鑫钰.从“碎片化”监管到整体性监管：我国食品安全监管体制重构研究[J].哈尔滨学院学报，2015，112（20）：12-13.
[2]谢金林.政府食品监管职能缺失的体制分析及其治理策略——基于整体性治理的视角[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2013，4（5）：66-67.
[3]王冠时.提高食品安全监管成效的对策研究[D].青岛大学，2017.
论文作者:陈亦唯
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/16
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