从海南的发展变化探析——经济特区仍需要税收优惠政策，本文主要内容关键词为：探析论文,海南论文,经济特区论文,税收优惠政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
办经济特区能取得巨大成功，是许多因素促成的，其中一个非常重要的因素是国家对所有经济特区都给予了一些其它地区没有的特殊政策，其中最主要的是税收优惠政策。本文仅对海南经济特区税收优惠政策的运行情况及继续保留经济特区税收优惠政策的必要性进行讨论。
一、特殊政策是经济特区的必然要求
任何经济特区都是特殊政策的产物。从世界范围看，各种类型的自由港、自由贸易区，出口加工区、综合型自由贸易区和科学工业园等大体上可归纳为三种：一是世界经济特区；二是自由港区；三是世界自由经济区或经济自由区。虽然各类经济模式不同，但其区域性、经济性、政策性、自由性、开放性、特殊性等基本特征却是共同的。其中的政策性、开放性、区域性也是目前我国经济特区的通用基本准则。在这些基本特征中，最根本最关键的是政策性特征，而政策性特征主要是税收优惠。这既是世界各国通行的国际惯例，又是被我国经济特区实践证明了的，特殊政策是经济特区产生、存在和发展的前提，是经济特区的基本特征，也是经济特区内在的必然要求。
在新的历史条件下，在要不要继续给经济特区特殊政策的问题上，有两个认识问题需解决：一是把经济特区看成是一般的经济发展区，认为经济特区经济发展到一定阶段，经济素质趋于成熟，经济实力达到一定规模时，也就完成了它的历史使命；二是用经济公平观念看待经济特区的发展，认为经济特区的实质性存在与市场公平竞争的原则相悖。而经济特区从一开始就负肩着改革的“试验场”和对外开放的“窗口”的使命，这一使命本身就超越了经济公平的内涵。在党的十五大报告中，江泽民同志再一次强调要进一步办好经济特区，鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面，发挥对全国的示范、辐射、带动作用。落实十五大精神，作为经济特区就是要高举邓小平理论的伟大旗帜，把特区的事情办好，并对全国发挥“示范”、“辐射”、“带动”作用。而要发挥好这三个方面的作用，就必须有相应的政策支持。经济特区能否继续有特殊政策，不仅关系到特区的继续发展问题，也关系到中国改革开放形象，关系到中国特色社会主义全面推向二十一世纪，关系到邓小平关于经济特区的理论的贯彻落实。
邓小平同志建设有中国特色社会主义理论中，对在社会主义国家建设经济特区提出了许多重要的论述。根据他的倡议，我国新时期对外开放的突破也首先是从沿海建立经济特区开始的。邓小平同志在视察深圳、珠海、厦门时的题词中，对经济特区进行了充分的肯定。1984年2 月，他在深圳经济特区题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”。同年在珠海题词：“珠海经济特区好”。在厦门题词：“把经济特区建设得更快些更好些”。后来小平同志在1987年对建立海南经济特区，1991年对开发浦东新区，1992年再次视察深圳、珠海、上海，又多次对经济特区发展作出重要指示。与此同时，经济特区的探索实践在中国取得了巨大的成功，带动了全国的对外开放，以无可争议的事实证明了在中国建经济特区是一个伟大的成功的创举。
二、特殊政策是经济特区的内在动力
海南经济特区税收优惠政策的运行情况可从中央给予海南的税收优惠政策及其产生的效应来考察。1988年4月13日， 海南建省办经济特区后，中央给予海南的税收优惠政策以1994年工商税制改革为分界，大体可分为两个阶段：
第一阶段主要是根据第七届全国人民代表大会第一次会议关于设立海南省和建立海南经济特区的决定、国务院国发[1988]24号批转《关于海南岛进一步对外开放、加快经济开发建设的座谈会纪要》和国发[1988]26号文件《关于鼓励投资开发海南岛的规定》来制定的。当时中央及海南省人民政府对外发布的税收优惠政策的内容主要有以下方面：
1、海南岛内的国内企业和外资企业实行一样的税收制度， 平等竞争。据此，海南省制定了内外资企业应纳税所得额计算的统一标准，并对内外资企业统一征收产品税、增值税、营业税和其它地方各税；
2、海南岛内的企业（国家银行和保险公司除外），均按15 %的税率征收企业所得税，并分不同项目和行业，给予不同期限的企业所得税减免优惠；
3、 境外投资者在海南岛内没有设立机构而有来源于海南岛的股息、利息、租金、特许权使用费和其它所得，免征所得税；
4、境外投资者按规定享受再投资退税优惠；
5、海南岛内的企业，免予缴纳地方所得税；
6、海南岛内的企业进口本企业建设和生产所必需的机器设备、 原材料、零配件、交通运输工具和其他物料，以及办公用品，均免征关税、产品税或增值税；
7、海南岛内企业进口供岛内市场销售的货物，减半征收关税、 产品税或增值税；
8、海南岛内企业生产的产品，在岛内市场销售的，除矿物油、 烟、酒、糖减半征收产品税、增值税外，其余产品免征产品税、增值税，如销售的产品含有进口料、件的，减半补征进口料件的关税、产品税或增值税；
9、海南岛内的企业生产的产品销售出省外的， 应照章征收产品税，含有进口料件的，照章补征进口料件的关税、产品税或增值税；
10、海南岛内的企业生产的出口产品，免征关税，除原油、成品油和国家规定的少数产品外，退还已征的产品税或增值税。其后于1991年起，国家将这项政策调整为对国内经批准有出口权的企业仍实行出口退税政策，但对外商投资企业改为实行出口免税办法。
第二阶段国家对海南经济特区的税收优惠政策进行了较大的调整，主要是：
1、对海南岛内的企业进口的消费税应税货物，照章征收关税， 消费税；
2、从1996年4月1日起，对海南岛内的企业进口的货物， 照章征收关税、消费税或增值税；后来又部分货物恢复为先征后退每年递减20%。
上述情况和变化对海南经济发展的影响效应很大。海南建省办经济特区后，由于中央的大力支持和省委、省政府的高度重视，就海南经济特区税收优惠政策制定了具体优惠办法和管理措施，税收优惠政策的运行和经济发展情况总的说是好的，并取得了显著的成效，主要标志是：
1、税收优惠政策对促进海南经济特区的对外开放， 吸引国内外投资起到了积极的促进作用。据1997年一季度资料统计，海南建省办经济特区8年，共吸引国内资金400亿元，国外资金65亿美元，其中外商直接投资约47亿美元，间接利用外资约18 亿美元； 用于基础设施的投资为180亿元。
2、 税收优惠政策对海南经济特区的经济建设和发展起到了巨大的推动作用。 海南建省办经济特区后国内生产总值按当年价格计算， 由1987年的57.3亿元起步，至1996年已达到383亿元， 年均递增速度为26.8%。与此同时，经济结构和产业结构也有了较大的调整，其中，第一产业占国内生产总值的比重， 由1987年的50.07 %下降为1996 年的37.52%，第二产业占国内生产总值的比重，由1987年的19.01 %上升为1996 年的21.26%，第三产业占国内生产总值的比重， 由1987 年的30.48%上升为1996年的43.8%，已经逐步形成热带高效农业、 新兴工业和海岛热带旅游业三大支柱产业。
3、 税收优惠政策对地方财政收入及各项税收的增长具有重大影响。海南建省办经济特区后，地方财政收入及各项税收都有了较大增长，其中地方财政收入由1987年的29588万元增长为1996年的304100万元， 年均增长33.81%， 各项税收由1987 年的35068 万元增长为1996 年的319385万元（含中央级税收82715万元， 但不含海关代征消费税和增值税），年均增长为31.8%，其中工商税收由27932万元增长为277325 万元，年均增长32.33%。
4、税收优惠政策有利于各类企业在海南经济特区内公平税负、 平等竞争，有利于建立适应社会主义市场经济要求的新的经济运行机制。从企业组织结构看，全省乡及乡以上独立核算企业有1045家，其中国有经济480家，占企业总数的46%，集体经济291家，占企业总数的28%，其他经济类型企业274家，占企业总数的26%。从工业增加值构成看， 国有工业所占比重为42%，集体工业所占比重为6%， 其他经济类型所占比重为52%。
以上情况表明，海南建省办经济特区后经济和税收稳步发展，与中央给予海南的特殊经济政策密不可分，其中税收优惠政策更是功不可没。正是因为有了税收优惠政策和良好的税收环境，海南才能吸引大量的国内外资金，促进经济和社会较快地发展，实现中央为海南制定的战略目标。
另一方面，中央对经济特区税收优惠政策的每一次调整，也对海南经济特区的对外开放和经济建设与发展带来了一定的负面影响，经济发展速度也明显减缓，1995年国内生产总值仅比上年增长4.3%，1996 年比上年仅增长5.2%，不仅大大低于建省后各年份的增长速度， 也大大低于全国的平均速度，而且目前还看不到明显大幅度回升的迹象。
三、经济特区改革开放与经济建设迫切需要进一步稳定税收优惠政策
1994年工商税制改革后至今，中央对经济特区的税收政策已作出了大幅度的调整，目前只有企业所得税优惠及特区内企业地产地销货物免征增值税政策仍然予以保留，这对于经济特区的存在和发展具有息息攸关的重大意义。从海南经济特区的现状及发展需要看，继续保留和不断完善现行的特区税收优惠政策是海南持续发展的客观需要。
（一）特殊的省情急需进一步稳定税收优惠政策
海南既是中国最年轻的省份，又是起步最晚的经济特区，与深圳等单一城市型特区不同，我们是在基础薄弱的低起点上起步运作的。一是贫困的山区和占总人口80%的农民（目前还有45 万人口没有脱贫）， 80%以农业为主的市县（建省初期19个市县中农业产值占GDP比重50 —80%的市县14个），这两个80%构成了我们的基本省情；二是工业欠帐太多。由于历史原因，海南工业基础极其薄弱，建省前基本没有什么大工业，名牌产品、产业体系更是无从谈起，直到1990年我省才有了第一个“红绿灯”，还是外商送的“二手货”，目前农业产值占工农业产值的比重仍高达50%以上；三是建设的时间短。深圳、厦门、珠海和汕头四个城市型特区起步早，机遇好，政策效力充分，经过近二十年的开发建设已占据了区域经济的优势地位，随着结构调整步伐的加快，其产业竞争优势将更加明显。而海南特区只有“九岁”，九年间先后经历了治理整顿、“六四”风波、“洋浦风波”、宏观调控等特殊阶段，政策优惠、体制创新、产业培育的时间较短，真正大规模开发建设的时间屈指可数。因此，与其他经济特区相比，海南面临的问题更复杂，开发建设的任务更繁重，付出的改革成本更大，需要税收优惠政策也更加客观迫切。
（二）海南经济特区对外开放与促进祖国和平统一的历史使命仍然是任重而道远，迫切需要优惠的税收政策扶持
海南建省办经济特区之初，中央就确定了海南要继续以对外开放促进岛内开发的方针，经过九年多来的积极探索和艰苦努力，全方位开放的格局虽已形成，但利用外资的问题仍然满足不了经济建设和发展的需要，利用外资的结构仍需要进一步进行调整，特别是从中央为海南制定的近期经济发展目标看，要在本世纪末达到国内发达地区水平，进而赶上东南亚较发达国家和地区的水平，必需加大对外开放，引进外资、技术和人才的力度才能实现。另一方面，海南与台湾为祖国两大宝岛，人文、地理环境相似，目前台湾同胞在海南的投资已占居重要地位，特别是对海南热带农业的开发表现出浓厚的兴趣，并已取得较大的成绩。因此，继续保留经济特区税收优惠政策，对于鼓励台资开发海南，加强琼台经济合作与交流，早日实现统一祖国的大业，具有不可低估的重要战略意义。
（三）海南经济特区是开发利用我国南海资源的重要战略基地，急需税收优惠政策支持
根据第七届全国人民代表大会第一次会议关于设立海南省的决定，海南是我国唯一的享有海洋管辖权的省份。祖国南海200 万平方公里的海域，蕴藏着极为丰富的石油天然气资源和其它海洋生物资源，继续保留经济特区税收优惠政策，对于进一步扩大开放，鼓励国内外投资者开发利用南海资源，并在海南岛建立大型资源工业加工基地，使所有开发利用的自然资源在岛内加工升值，从而使之成为国家经济和税收的新的增长点，具有不可低估的战略意义。
（四）海南经济特区经济结构和税收结构的调整，以及热带高效农业、新兴工业和海岛旅游业的培育和发展，需要经济特区税收优惠政策的继续扶持
从海南经济特区的经济结构来看，工业经济和农业经济的总量较小，且结构失衡。据1996年资料统计，全省工业增加值为47亿元，与资源开发相关的工业增加值占比重小，产量和份量易受自然因素影响，这与积极吸引外资，开发利用海南得天独厚的工业资源和热带农业资源的要求极不相称。因此，进一步扩大对外开放，大力吸收外资，发展具有独特资源优势的热带高效农业、新型资源加工工业和海岛旅游业，是海南经济特区经济建设与发展所面临的新课题。另一方面，随着经济结构和产业结构的调整，税收结构也发生了较大的变化。其主要表现是：来自第一产业的农业税收由1987年的4055万元增长为1996年的39096万元， 占各项税收的比重由13.7%下降为12.36%；第二产业的增值税、 消费税和营业税由1987年的11744万元增长为1996年的64087万元，占各项税收的比重由33.49 %下降为20.26 %， 其中来自工业的两税收入只有40270 万元（增值税24939 万元）来自第三产业的增值税、 营业税由1987年的10640万元增长至1996年的157183万元（增值税52235万元），占各项税收的比重由30.34%上升为49.68%。从税收结构上看，海南建省后，农业经济和税收虽有较大发展，但近两年来增长缓慢。工业经济和税收虽有较快增长，但总量较小，基础薄弱，后劲不足。商业及其他服务行业和税收发展较快，仍具有较大潜力。按照海南省政府制定的“九五”规划，要实现预定的经济发展目标，“九五”期间需要利用外资75亿美元，内资至少300亿元。以上情况表明， 海南经济特区的经济建设与发展仍处于初始阶段，仍需要大量的资金、技术和人力资源的投入，中央宜从战略高度继续保留经济特区现行的税收优惠政策，促进海南经济特区经济和社会各项事业的持续、稳定、健康地发展。
（五）海南作为祖国边疆和少数民族聚居地区，尤其是中西部地区还比较贫穷落后，尚有45万贫困人口，继续保留经济特区税收优惠政策，对于巩固国防，维护民族团结和民族地区的社会安定，促进边远落后地区的经济发展，帮助贫困地区人口尽快脱贫致富，同样具有重要的战略意义。
四、政策支持与苦练内功要并举
海南建省办特区九年多来，开发和建设取得了重大成就，社会经济面貌发生了显著变化。这些成就从根本上讲，一是得益于特区发展的后发性利益，即后起工业化地区利用先行工业化国家或地区的资金、技术加快发展；二是得益于特区改革的先发性利益，即特区首先从改革开放中得到好处，在政策上处于优势。发展的后发性利益与改革的先发性利益的结合是经济特区的根本优势。十四大以后，地区倾斜发展政策迅速转向地区协调发展政策，特区政策优势在逐渐弱化，在这种形势下以体制优势、资源优势、法制优势、产业优势替代政策优势以继续保持特区发展良好势头显得十分紧迫。不仅如此，面临国际国内机遇与挑战并存的大环境，赋予特区特殊政策已不再是减税让利这样一些优惠的财税政策，而应该是允许和支持特区按市场经济规律办事，按国际惯例办事，给予特区改革开放的试验权，使特区在更高的层次和更宽的领域推进改革开放的试验，把特区的发展从主要依靠优惠政策向提高整体素质、增创新优势转变。把工作的立足点放在苦练内功上，使优惠的税收政策在推进改革试验、提高整体素质上发挥更大的效应。
（一）用好用足现有的税收政策
经济特区税收优惠政策经过中央近两年来的较大调整，已所剩不多。目前，仍然保留的企业所得税优惠税率和地产地销免征增值税的政策按原来的规定也将在1999年终止。因此，在深入进行体制创新、产业培育、扩大开放的同时，要在有限的时间内用好用足现有的优惠政策。
1、继续保留经济特区现行企业所得税优惠政策，按规定实行15 %的企业所得税税率，并按产业政策要求，分行业和项目给予不同的税收优惠，此项税收优惠政策不应因内外资企业所得税的归并和统一或进行的新的立法而进行调整；
2、 继续保留经济特区现行的对地产地销货物免征增值税的优惠政策，并要求经济特区国税机关进一步完善现行的地产地销货物税收管理办法，进行科学管理。
（二）搞好洋浦开发区、海口保税区的建设
洋浦开发区和海口保税区是目前我省最大最现实的政策优势区域。要充分利用我国加入世界贸易组织前的有效时间，加大对这“两区”的招商力度，使这“两区”既成为新的经济增长点，又成为用好用足用活税收优惠政策的区域。特别是要充分利用以洋浦、八所港等港口加工区为主的西部工业走廊的战略布局，尽可能多的把项目摆进去。要学会打“擦边球”，能摆的摆进去，能靠的靠过去，能联的联上去，以迅速形成产业群和产业链，为进一步振兴特区经济做出贡献。同时，还可以考虑在工商注册、地价等方面实行更加灵活的方式和政策，以便让更多的企业和项目进去。建议省委省政府应在这些方面进行一些尝试和探索，以便使两区的优惠政策能发挥最大效应。如何利用“两区”的特殊政策促进全省经济发展是一个值得深入研究的课题。
（三）继续争取的一些政策
1、对经济特区内符合国家产业政策要求， 有利于资源开发的大型工业项目进口的机器设备，零配件等恢复实行免征进口关税和增值税优惠政策。
2、在今后的税制改革中，通过国家法律程序， 进一步完善和规范经济特区税制，使之符合经济特区长远战略发展目标的要求，而又不影响非经济特区。
3、 继续将经济特区作为深化税制改革与借鉴国际上税收管理成功经验和科学作法的前沿试验地区，为我国建立符合社会主义市场经济运行机制要求的税收制度进行积极有益的探索。
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