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审计风暴推动制度创新
《21世纪》:李金华的“审计清单”被人们称为“审计风暴”的到来,为什么会给人们这种印象呢?
张以宽:审计工作揭示了财政、金融、企业,以及各方面的制度问题,对贪污腐败、违法违规行为的围剿力量是不可低估的,从对社会各方面影响来看,把它说成是一种风暴,我认为是客观的。
李金华审计长说,审计是透明,不是风暴。审计长讲的透明在于公开,以前审计报告不给被审计人审计结论、审计决定,审计报告只向内部审计组、审计机关和领导汇报,相对不够透明。
朱小平:过去国家审计机关在整个国民经济当中的地位被低估了,国家审计署甚至在一段时间内被取消,到1980年代初才恢复。所以,我个人感觉本届政府明显重视对审计署功能的发挥,审计机关在整个国民经济地位有大的提升,也是自然的事。
崔振龙:所谓审计风暴,是因为审计结果引起了比较广泛的社会关注,但是,审计署好像比较平静,从我们工作来看还是按部就班地做,一如既往。去年就有“审计风暴”这样的词汇出现,不过今年出现的频率更高一些。
审计风暴怎么产生的呢,我觉得有四个方面的原因。第一个方面,十六大报告当中把国家审计位置定在“加强对权力的制约和监督”上,这就足以说明审计机关的权力和作用,这是一个大的政治背景,没有这个背景,审计风暴不一定能够起来。
第二个方面,我们国家加入WTO以后,对政府公开透明的要求是增加了,不管是政府机关,还是社会公众。而审计机关这种透明又是双重的,一个方面就是审计署把工作向社会公布出来,先把自己透明化,另一个方面,透明化自己的同时把别人也透明了。
第三个方面,审计署最近几年工作力度确实在加大,透明的程度也在提高,特别是到了今年,审计署出了正式的文书——《中华人民共和国审计署审计结果公告》,定期向社会公布审计结果,更说明了这一点。
第四个方面,体现了公民的政府工作知情权要求的增加,这种倾向从去年的SARS时期就已经开始。
《21世纪》:那么,审计风暴砸出了哪些制度性问题呢?
崔振龙:宏观层面存在两类问题,一个是在预算管理上的问题,我个人感觉最大的问题就是预算管理权限划分不明确,比如说在转移支付上,中央和地方的事权划分不清楚,没有科学标准。在预算管理上,政府和人大权利划分不清楚,财政部和其它部委之间的权利划分也不是很清楚。
这次审计清单当中也体现出我们国家的市场经济体制还不完善,计划经济体制遗留的问题还存在,政府机关的行政力量对于国家建设项目拥有行政审批权。在目前的投融资体制之下,政府还是直接决策和管理了很多的建设项目。
微观层面,金融机构、企业的管理水平还存在很大的问题,内部控制比较弱,这种情况下产生的问题也很多。
王东京:说到审计风暴,刮风不是风暴,刮风而又下雨就是“风暴”。这次审计署给人以风暴的感觉,我觉得主要因为人们有两个“没有想到”,第一是没有想到国家审计署会把审计清单在网上公布;第二是没有想到政府有关部门问题会这么严重,而且是直指中央各部委,过去更多针对的是县以下单位。
中央颁布《党内监督条例》,就是要监督一把手,先小人后君子,我想审计也是这样的,先把政府每个有权力的部门,都先当“坏人”看,之后进行充分审计,监督政府必须当“好人”、做“好事”。
《21世纪》:也就是说我们的监察体系以前是金字塔结构,以后应该出现倒金字塔结构,对上层机构加强监督?
王东京:不仅如此,对于反复审计,反复出问题的单位,还应该思考一下深层的原因。李瑞环同志曾经在全国政协会议上讲过:反复出现的问题,要从规律性上找原因,普遍性出现的问题,要从制度上找原因。
从制度上考虑,我觉得现在投资体制肯定是一个大问题,主要表现就是有人花国家的钱不心疼。经济学讲,花钱办事有四种类型:花自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果;花自己钱办别人的事,只讲节约不讲效果;花别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约;花别人的钱办别人的事,既不讲节约,又不讲效果。所以,我们在追究领导责任的同时,要实行制度创新,关键在于产权制度改革,光靠审计风暴是难以解决根本问题的。
崔振龙:审计长关于加强中央预算管理的意见共提了四条,都是非常有针对性的:细化中央补助地方支出预算,增强资金分配的透明度;完善政府投资管理和审批体制,提高资金使用效益;改进税收管理机制,坚持依法治税等。这些建议都是从制度的角度提出的,说明了目前在制度建设上存在的问题,应当引起足够的重视。
审计如何独立
《21世纪》:在现代国家里,审计署主要起哪些作用?
崔振龙:关于审计署职能的问题,有一个发展的过程,以前审计机关一直定位为维护经济秩序。从最近几年发展来看,我们逐渐认识到,审计在民主政治的建设上可以发挥作用,这也是一个进步。
审计首先针对政府行为,特别是公共财政制度建立以后。不可否认,由于审计对政府经济活动加强监督,在反腐败当中的作用正在凸现,各国审计机关都承认审计机关在反腐败当中的作用。
我们原来审别的部委可以,但是不能审财政部,1995年审计法出台以后可以了,应该说覆盖面都有了。尤其是现在,应该是没有什么阻碍。就目前实践来看,审计署应该是没有受到其它行政机关的影响。
《21世纪》审计署之所以能够实施“铁腕审计”,其独立性至关重要,随着审计署地位的显著提高,这种独立性如何进一步加强呢?
王东京:审计署这样的机构特别要强调独立性。国家审计署在国务院领导之下,这里面隐含了一个前提,就是国务院的决策是永远不会错的。我们相信本届政府的总理、副总理、国务委员都勤政廉政,不会盲目决策。但是,一届政府只能管几年,制度设计才能管千秋万代。怎么样对国务院决策进行审计呢?现在还处于“够不着”的状态。
所以,我建议审计署划归人大,增加审计的独立性,这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委,还可以审计国务院的决策效果。
朱小平:我觉得审计署不是出纳会计,它只能是事后的报告,而不可能越俎代庖,进入监督决策层面。而且,在实践中,完成了事前审计,事后也不好再进行监督。
张以宽:在提高审计独立性方面,将审计署划归人大领导还是难以解决问题。西方很多国家的审计机关隶属于议会,但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制,我们国家审计机关确定归国务院领导,现在马上划归人大来领导也不行,人大的力量需要加强。
关于审计署的部门归属,可以有几种考虑,一种是建议成立审计委员会,隶属于国务院但高于一般的部委;也可以将审计署和监察部合并,使审计、监察一体化;还可以成立国家审计委员会,由国家主席直接领导,这在日本、菲律宾都有先例。
崔振龙:我们现在所谓监督不到位主要指决策领域,尤其是高层的决策,但实际上,决策会直接影响资金的流动,有流动都是可以监督的。
这里存在一个问题,就是审计机关对决策本身是不是可以拥有监督权。这要考虑两个方面,首先,如果是一个完善的人民代表大会制度,最高权力机关在国家预算管理当中实实在在发挥作用,这些问题应该是由决策机关拍板,审计机关由谁来领导都可以。如果这个问题解决不了,划在哪儿都不行。
其次,对于高层政府决策审不审的问题,在世界范围内是普遍存在的。澳大利亚就很明确,他们认为,新一届政府是选民选出来的,对其政策下面具体活动可以审,但是这个政策的好坏,只能由选民下一届投票的时候评价。所以,我们讲审计的独立性不可否认是非常重要的,但是任何形式的独立性都是有限的,不存在绝对的独立性,都是相对的独立性。
独立性也体现为两个方面,一个是形式上的独立,即组织机构独立。另一个是精神上的独立,比如说审计长自己能不能做到客观公正,这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”,事实上承认了审计长有精神上的独立。
审计长曾经表示,不断后路当不了审计长。其实,在世界上很多国家,当过审计长的人,以后再也不能任公职了,这是公职的最高境界。在我们国家,审计最后还是服务于我们党的执政,党的执政有很多平台,人大和政府是在党领导下的两个执政平台,审计机关设在哪个平台上取决于是否更有利于监管。我认为,目前的体制还是比较合适的。
《21世纪》:我国对地方各级审计机关实行双重领导体制,审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责,这会不会影响地方审计的独立性?
王东京:对于地方审计机关,还是垂直领导比较好,有利于独立性的发挥。审计机关属地领导,很难监督地方的最高行政长官。道理很简单,刀刃砍不着刀把,自己不可能监督好自己。
崔振龙:我的看法不太一样。审计长接受记者采访的时候也说,地方审计机关受政府干涉确实存在。但是,我们设计审计制度的时候,审计是为了监督预算执行的,是一级政府一级预算,对这一级预算的监督应该也是在同一级。如果我们什么都搞上下垂直领导,要地方政府干什么?
王东京:地方政府有很多事要做,但监督地方政府的职能,决不能由地方政府自己代理。过去的问题是该收的没有收,该放的没有放。比如投资决策权是要放的,但工商、审计、监察都要收。
效益如何审计
《21世纪》:审计署也提出来2003年到2007年两个并重,就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重,审计与专项审计调查并重,这里面强调效益审计和专项调查审计,在这方面目前执行层面存在哪些问题呢?
崔振龙:《审计法》当中已经确定了审计工作的三大目标,真实、合法、效益。效益从立法初始阶段,就定为审计工作的目标。就是说,效益本身就是经济责任的一个组成部分,其中不仅仅要真实、合法,也包括合理有效使用国家资产。所以,搞效益审计,这本身就是审计工作的组成部分,从世界范围来看,这恰恰还是一个重点,尤其是发达国家,合规性问题已经解决得比较好,发现的问题比较少,所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看,审计机关要强调效益,如果我们解读一下今年审计报告,有相当一部分是效益审计的结果。
张以宽:效益审计简单地说就是“考其出入、以定刑赏”,看项目的经济、效率、效果,我们统称为经济效益,主要看这个项目跟你原来的设想是不是达到了预期的设想。
效益审计以前在审计署工作安排上没有放到重点。现在,人民民主意识加强了,纳税者要求搞效益审计,其实效益审计在国外已经有三十多年的历史了。以后,审计领域还逐步扩大,比如说环境审计也要搞。
王东京:比如说在某地方修路,效益不是一两年可以看出来的,怎么衡量效益呢?
崔振龙:第一可以看修路是不是做到经济节约了,第二可以看工作效率,是不是按照计划时间完成了,质量是否有保证,主要看修路设定的目标是否实现,而不一定考虑经济上的回报率。
王东京:现行的审计不也在这样做吗?我认为效益审计至少还应包括一项内容:即某个项目从经济效益方面看,当初到底该不该上马,决策到底对不对。这样,就可以为政府今后的决策提供一些经验与教训。
谁来问责
《21世纪》:无论效益审计还是专项审计,都需要大量的审计资源,我们也注意到审计署开始加强地方派出机构的人力,在人员扩张上目前已经开始做了一定的努力,这在以后是一个方向么?
崔振龙:驻部门审计局原来是190人,现在是增加了一些人,但也不是很多。实际上,更大的变化在于审计的重点转移,原来我们大量地审计企业,企业市场化以后,特别是国有企业数量在减少的情况下,审计更多的就是关注国家预算资金。中央这一级各部委有相当大的预算资金分派权,现在强调各部委审计局职能加强,包括人员的增加,就是要进一步加强中央预算资金审计。
《21世纪》:有人提出撤掉县级审计机关,你怎么看?县级审计机关存在哪些问题?
崔振龙:现在县级审计机关最大的问题是纳入监督范围的事项越来越少,国有企业有进有退,县级国企基本上属于退的范围,监督的范围越来越小,这是一个挑战。第二个挑战就是由于政府管理中存在的问题,很多县级审计机关成为了一个安排人的地方,乡镇合并之后,很多乡干部没有地方去了,进到审计局成了很好的选择,一个审计局十几个人,五六个副局长,一个驾驶员,一个打字员,会干活的很少,这样的情况大量存在。
怎么改呢?这个问题不好说,县级审计机关,是写在宪法里面的——县以上人民政府设审计机关,这也是宪法确立的一项制度,轻易撤销也不那么简单。目前审计署已经开始进行调研。
《21世纪》:在审计结果清晰之后,由谁来问责,怎么问责,都是不容回避的问题,纪委在哪里,司法机关在哪里,成为焦点问题。那么,审计署的工作如何跟人大、纪检、司法机关相协调呢?
王东京:如果真审计出来是违纪的,那么由纪委处理,违法的由司法机关处理。现在我担心的就是很多政府违规是集体行为,这不像个人违纪,可依法追究个人责任,集体负责、通报批评没有用.起不到惩前毖后、杀一儆百的作用,一定要有人负相关责任,就是要一把手负主要责任,避免把过去所谓集体负责做一个挡箭牌。
崔振龙:问责有这样几个方面,就个案来看,应该说是审计机关对案件该移交的已经移交了,该司法介入的也已经介入了,只不过现在公众知情还不够。国务院将在今年年底向全国人大会做出专题报告。这就是说应该是有交代的,对于社会公众来看,还需要更充分的知情权,不涉及重大机密,案件的结果应该也是要透明的。另外,在问责当中人大应该发挥很重要的作用,人大不去追究,问责可能落不到实处。
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