领导干部自然资源资产离任审计研究，本文主要内容关键词为：自然资源论文,领导干部论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。中办国办2015年10月印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，以自然资源资产负债表反映的自然资源资产实物量（包括数量与质量）和生态环境质量状况变化为抓手，围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计评价，重点审计领域包括土地资源、水资源、森林资源、矿山生态环境治理和大气污染防治等。我国对党政领导干部主要实施经济责任审计，而将自然资源资产纳入领导干部离任审计是重大的制度创新。领导干部自然资源资产离任审计，可以促进领导干部对环境保护尽职尽责，使自然资源的开发利用更加注重经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。 一、领导干部自然资源资产审计研究述评 一是关于自然资源资产审计内容的研究。一些学者对土地资源、矿产资源、水资源的审计目标、内容和方法等进行了研究。如矿产资源专项资金审计要以该专项资金收缴为主线，严把项目申报审批、征收管理和使用三个环节的审计思路（宋宝中，2010）。土地出让金审计要延伸审计征收占用土地资源是否遵守了审批制度，是否执行土地利用总体规划（孙本广，2011）。而李运亮（2012）分析了资源环境审计的对象。二是关于自然资源资产绩效审计的研究。徐泓、曲婧（2012）认为自然资源绩效审计作为一种新兴的审计类型，需从资金和资源配置、保护、利用的经济性、效率性、效果性和可持续性等方面开展评价，从自然资源政策、资金、开发保护、使用自然资源、收益分配等五个方面构建了自然资源绩效审计的评价指标体系。此外，官军（2010）剖析了我国资源审计战略的构建与应用。而毕军（2013）认为要破除和扭转地方发展唯GDP论，领导干部政绩考核要由传统GDP向绿色GDP转变。三是关于自然资源资产负债表编制的研究。王凤春（2014）认为要想编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，可以先从林业、土地、矿产等单个领域人手，探索建立一套自然资源资产统计核算体系，对自然资源资产进行综合考量，之后纳入离任领导干部的审计体系中。金舒雅（2014）从会计学角度探析了自然资源资产负债表的构建路径。耿建新，王晓琪（2014）基于领导干部离任审计的角度剖析了自然资源资产负债表下土地账户的编制。 已有研究初步探析了自然资源资产及其审计等相关问题。自然资源资产负债表编制以及领导干部自然资源资产责任审计是当前研究的前沿课题，尚缺乏系统的理论分析框架，而具体实践过程中也面临着诸多需要深入研究和解决的问题，理论和实践研究尚有待深入。本文拟结合审计工作实践，就领导干部自然资源资产离任审计问题作些分析与探索。 二、领导干部自然资源资产离任审计的内涵、对象和目标 （一）领导干部自然资源资产离任审计的内涵 自然资源资产离任审计这一概念在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中被首次提出。为促进生态文明建设，实现我国“五位一体”的总体布局，在衡量领导干部的政绩时，不仅应评价他们在任职期内的经济责任履行情况，还应考虑生态环境因素。 自然资源资产离任审计是领导干部经济责任审计的补充，站在宏观角度评价领导干部经济责任的履行与环境责任、自然资源开发利用等方面是否做到协调统一，是绩效审计的延伸。自然资源资产离任审计与经济责任评价紧密相连不可分割，因此，需要将自然资源资产管理与领导干部经济责任相挂钩，即用新的经济责任评价标准来衡量自然资源审计要达到的目标。笔者认为，领导干部自然资源资产离任审计是为了维护国家自然资源安全，加强自然资源资产管理，对领导干部在整个任期内所管辖区域范围的自然资源资产管理、使用、开发、保护等情况而进行审查、鉴证的总体评价活动。 （二）领导干部自然资源资产离任审计的主体和对象 我国《宪法》规定，主要自然资源属国家所有。国家依法将自然资源资产的管理权授予给各级各地区党政主要领导干部，具体负责自然资源资产的有效管理，理所当然应承担对自然资源资产的受托管理责任。自然资源资产产权性质决定其必须以国家审计机关为审计主体。因此，要加强统一部署和顶层设计，建立自然资源资产离任审计联席会议制度，审计组成员应由审计为主，国土、水利、林业、环保等相关部门人员共同参与协调配合。 自然资源资产离任审计主要是针对党政机关领导干部和国有企业领导人员的离任审计，自然资源资产离任审计主要应由国家审计机关开展。界定审计对象是开展自然资源资产离任审计的一个关键环节。自然资源资产离任审计的审计对象是领导干部任期内所辖地区拥有或占有的自然资源，主要包括国土资源、水利资源、林业资源、海洋资源等。自然资源资产负债表是进行自然资源资产离任审计的基础，能够纳入自然资源资产负债表进行核算的自然资源是审计的重点对象。由于我国的自然资源资产离任审计才刚起步，工作的开展应该由易到难，范围由小到大。因此，不妨将自然资源资产离任审计的审计对象局限于符合资产定义的自然资源。 （三）领导干部自然资源资产离任审计的目标和意义 通过审计，建立完善国家自然资源资产监管体制，探索编制自然资源资产负债表，为促进生态文明建设成效评价提供依据。自然资源资产离任审计主要通过建立生态环境损害责任终身追究机制，维护国家的资源安全。自然资源资产负债表所提供的信息应真实可靠，根据自然资源资产负债表对自然资源情况进行“摸底”，并进行有关决策；同时，通过将领导干部的政绩与自然资源使用情况相挂钩，监督领导干部在自然资源利用和开发保护方面的行为，制定符合经济性、效率性和效果性的资源政策。 自然资源资产离任审计是中央加强生态文明建设的一项重要举措，也是中国特色社会主义审计制度的一项重大创新。对领导干部实行自然资源资产离任审计，强化责任追究，具有重要的意义。通过加强对各类资源环境项目、资金的审计调查和跟进审计，规范项目、资金管理，提高资金使用效益和环境生态效益。加强领导干部自然资源资产离任审计有利于领导干部管理，促进领导干部树立正确的发展观和政绩观，把精力投入到转方式调结构促升级、提高发展质量和效益上，推动节约能源和保护环境。通过资源环境审计，引导和促进全社会增强资源环保意识，既要金山银山，更要绿水青山，倍加呵护环境，倍加珍爱共同的家园。 三、领导干部自然资源资产离任审计的内容与重点 自然资源资产审计主要应从资源保护、开发和利用上可能存在的薄弱环节和权力寻租点入手，重点关注资源的资产化管理水平、资源性资产重大流失现象、资源性资产利用保护情况等（钱水祥，2011）。此外，自然资源资产离任审计，应围绕离任领导干部所在地区的自然资源类型展开，主要包括以下五个方面的内容： （一）自然资源资产政策绩效审计 1.重点审查自然资源资产在法律、法规、规章和政策执行上的情况。评价领导干部任职期间自然资源资产管理和保护责任。 2.重点审查自然资源资产重大决策情况。从检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策结果的效益性人手，对自然资源资产重大决策事项进行审计，评价执行效果。 3.重点审查自然资源资产管理情况。对有关自然资源资产管理制度的建立和执行情况进行审计，评价自然资源资产管理状况和工作目标完成情况，以及领导的管理责任。 （二）国土资源资产绩效审计 1.重点审查土地利用总体规划执行情况。土地的开发利用是否严格按照总体规划和年度计划批地用地，区域规划和城市规划等建设用地规模是否符合总体规划要求。 2.重点审查耕地保护责任目标落实情况。上级政府下达的各年度耕地保护责任目标是否完成：耕地“占补平衡”是否真实有效，有无存在占用水田、良田却用山地、宅基地来充数等虚假平衡问题：建设项目占用耕地是否实行总体规划和年度计划控制，有无存在建设用地过快增长，耕地保有量不断下降的趋势。 3.重点审查土地供应情况。供地是否符合有关政策，供地的方式和程序是否合法、合规，是否遵循公平、公开、公正的原则：经营性用地出让底价的确定是否遵循专业评估、集体决策、结果公开的原则，有无违反产业政策、超出用地控制标准、低于最低地价标准和向国家明令禁止项目供地：工业用地和经营性用地有无违反“招拍挂”规定。 4.重点审查土地开发利用情况。当地政府对国土资源的开发利用是否科学合理，监管是否到位，有无存在土地闲置、浪费情况：有无存在批而未征、征而未供、供而未用情况：单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗情况。 5.重点审查矿产资源总体规划的执行情况。矿产资源的开采是否严格按照总体规划执行；禁采区内限期关停的已建矿山是否按期关停；限采区内采矿权是否受到限制、区域是否收缩；保护性矿种年度开采总量是否按照控制指标严格执行；有无存在违规越权审批采矿许可证，对无证开采或延期无证开采矿产资源等行为的监管是否到位。 6.重点审查土地、矿产专项资金使用情况。土地出让金、土地整理复垦资金、矿产资源补偿费、生态环境恢复治理保证金、采矿权价款等资金的管理使用是否符合规定。 （三）林业资源资产绩效审计 1.重点审查森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长情况是否达到要求，任期目标是否完成。 2.重点审查年度森林采伐是否控制在限额指标内，有无存在非法采伐问题。 3.重点审查占用、征用林地情况。基础设施、民生项目及重点建设项目需占用、征用林地，是否经过严格审核、审批。有无存在非法占用林地问题。 4.重点审查年度造林任务的完成情况。年度人工造林、林木修复补植等任务是否实际完成。 5.重点审查林业专项资金的管理使用情况。育林基金、森林资源补偿费、植被恢复费等管理使用是否合规合法。 （四）水利资源资产绩效审计 1.重点审查用水总量情况。当地取用水项目是否符合国家产业政策和行业用水标准；实际用水总量是否突破了上级政府下达的控制目标；对取用水总量达到、超过控制目标的地区，是否暂停或限制审批建设新增取水项目。 2.重点审查用水效率情况。设区市是否建立了节约用水奖励机制；是否加强废水综合处理，实现废水资源利用，减少废水排放；是否实行计划用水管理，对用水效率低于最低标准或不符合节水要求的项目是否核减用水指标；对重点用水户是否建立监控制度，强化监管。 3.重点审查水功能区水质达标情况。当地各水域水质达标目标是否建立了相应的领导责任制；是否严格核定纳污容量，控制排污总量；各水功能区是否按期达到保护目标；总体水质达标率是否达到上级政府下达的控制目标要求；对水功能区考核不达标、重点污染物排放总量超限的，当地政府是否采取相应措施进行整治。 （五）海洋资源资产绩效审计 1.重点审查海洋功能区划的执行情况。当地政府在制定涉及海洋发展战略、产业政策和编制规划时，是否征求海洋行政主管部门意见；审批建设、开发项目使用海域时，是否以海洋功能区划为依据，符合海洋功能区划的要求。 2.重点审查海洋环境质量与污染控制情况。海洋环境质量主要指标是否达到上级政府下达的海洋环保责任目标要求；沿海重点直排海工业企业和城镇污水集中处理厂污水排放达标率是否达到上级下达的指标要求。 3.重点审查海域工程性补偿情况。海域使用建设项目的责任人是否实施相应的海洋生态修复工程，异地重建或替代方式等对由其造成的海洋生态损害进行补偿。 此外，自然资源资产离任审计还应关注以下方面；一是生态环境和自然资源的相关制度政策、管理体制、保护措施、补偿机制等在执行中存在的问题和缺陷，分析原因，提出改进建议。二是关注领导干部接任时和离任时当地自然资源的存量、增量和消耗量等变化情况，分析自然资源开发利用对当地经济社会发展和生态环境的影响，为做好评价工作打好基础。 四、领导干部自然资源资产离任审计存在的问题 当前审计工作主要关注审计资金管理使用、财务收支情况层面，没有针对自然资源资产建立专门的审计评价体系。对领导干部自然资源资产离任审计目前仍处于起步阶段。自然资源资产离任审计的提出和执行，可有效增强政府官员的环境责任意识，使地方官员在对自然资源进行开发利用时，更加重视经济、社会、生态效益协调统一。此外，《审计法》及实施细则未明确具体地将自然资源资产列入审计对象和内容，审计部门对自然资源资产的监督多以专项资金审计或项目绩效审计等形式，针对单个项目和资金从侧面实现。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》将“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护”纳入了领导干部经济责任审计内容，目前还处于探索阶段，仍然面临着许多困难和问题。 （一）自然资源资产的范围界定尚不明确。资源性资产是由稀缺的自然资源转化而来的，自然资源转化为资源性资产应当是有条件的，并非所有自然资源都是资源性资产。因此，资源性资产审计要防止一切自然资源资产化的倾向，弄清当地哪些自然资源才是资源性资产。而对于资源性资产界定的条件，目前还没有统一的定论，需要审计人员因地制宜进行酌情把握。 （二）自然资源管理部门尚未实现信息共享。地方政府目前行政管理体制内没有统一的自然资源管理部门，政府各职能部门依据各自职责权限对当地自然资源进行行业管理。国土资源、农林水利、海洋渔业等各部门之间尚未形成有效的联动机制，信息尚未实现真正共享，一定程度上制约了自然资源资产审计的有效开展。 （三）自然资源资产离任审计专业性要求较高。自然资源资产责任审计的主要内容为自然资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域，在自然资源资产责任审计中，会涉及到许多专业技术、行业指标、监测数据、达标认定等，这些方面都是审计人员的“短板”，无法自己获取审计证据，但也不能简单地依赖被审计对象提供。因此，审计人员可以从政府有关部门或上级主管部门的考核、检查、通报、评比结果中获取需要的证据；也可以从一些政府部门的公报中获取证据，如各地的《环境状况公报》、《水资源公报》等。 （四）自然资源的价值置化评估比较困难。首先，自然资源资产总量很难度量。如矿产资源蕴藏量的数据更多的是基于现有技术条件的统计预测，而水资源单一区域总量并不是固定不变的，目前的技术条件和实际操作未能完整测量湖泊水文情况，自然资源中能够资产化的总量也是很难简单用所有权来界定。其次，自然资源资产生态价值很难客观准确评价。在某种程度上对某种自然资源而言，生态价值远远超过经济价值，人们对自然资源生态作用的认识还很片面，而生态系统服务难以商品化或者市场化，现存生态资产的货币价值计量方法各有优缺点，因此准确计算难度较大。 （五）审计任务繁重和现有审计力量不足。自然资源资产责任审计涉及多个资产、资源管理部门，每个部门都有庞大的数据库，许多部门还有“在线管理系统”、“在线监测系统”等，信息量、数据量都非常大，如果依靠审计人员人工收集、分析，则难度都较大，也不完整，因此，需要充实审计队伍，避免造成审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。而采用计算机技术可以较完整地收集信息、调用数据，并搭建数据分析平台进行分析，通过部门的“在线系统”，审计人员可以实现对资源资产数据的动态审计监测，从而提高审计效率和工作质量。 （六）审计责任追究机制尚未完全建立。自然资源资产管理的责任追究机制目前还不够系统和健全，审计结果也难以得到有效应用。尽管已经将生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但在具体实施过程中仍存在着诸多障碍，主要表现在自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理和不科学等。此外，由于组织、纪检部门缺乏相应的跟进措施，即使审计部门能够合理评价领导干部自然资源资产责任情况，审计结果也未得到充分利用。 五、推进领导干部自然资源资产离任审计的若干建议 领导干部自然资源资产离任审计应以生态文明建设为主线，审查其决策责任、执行责任和监管责任的履行。将自然资源资产审计工作方案纳入领导干部经济责任审计总体工作方案，进行统一组织实施，开展试点工作，把自然资源资产审计的主要内容与今后年度组织实施领导干部经济责任审计、有关专项审计等有机地结合起来，并注意收集相关的情况数据，审计成果共享，节约审计资源，以利更全面客观地评价领导干部任职期间对当地自然资源资产监管职责的履行情况。针对目前领导干部自然资源资产审计存在的自然资源资产范围界定不明确、尚未实现信息共享、审计力量不足、责任追究机制尚未完全建立等问题，提出如下建议： （一）建立自然资源资产离任审计工作机制。自然资源资产离任审计不仅仅是审计机关一个部门的工作，应与国土、海洋、林业、水利、环境保护等部门建立领导干部自然资源资产责任审计的工作协调机制，建立联席会议制度，加强各部门间的配合协作，探索建立跨区域的协调机制和机构。一是对国家和地方生态环境保护政策和总体规划造成的区域发展不平衡，进行沟通和利益协调，特别是对水权等重要自然资源权利在区域间的初次分配进行利益协调，这也是明晰产权的一个重要制度安排；二是对跨区域的水、森林等重要自然资源，探索管理制度创新，提高其保护和利用的有效性。 （二）建立自然资源资产信息系统。我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂，因此有必要建立相关的信息系统。通过建立标准化和规范化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，以便审计人员能够有效利用相关信息，达到科学合理评价领导干部任期责任的目的。 （三）探索运用“先审、后离”模式。我国的离任审计主要采取“先离任、后审计”的模式，可以考虑将审计关口前移，逐步推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式。加强评价领导干部任职期间的环境责任，以作为组织部门绩效考核、人事任免的重要依据。通过任前、任中、任后审计的有机结合，实现对审计资源的有效整合，降低审计成本，提高审计效益。 （四）加强自然资源资产审计队伍建设。各级审计机关要加强环境科学与工程、投资等领域专业人才的培养，使审计人员了解自然资源资产开发利用、保护管理的知识和国家的相关政策，掌握其审计的方法和技术；要加强审计人员自然资源资产审计业务的培训，提高审计人员的专业素质和审计能力，优化审计人员的知识结构，履行好自然资源资产责任审计的职责，推进生态文明建设；建立资源环境审计专家库，聘请具有资源、环境、法律、工程技术等相关专业知识的人员参与自然资源资产监管和审计。 （五）制定结果运用办法，加大责任追究力度。要完善审计结果报告和公开机制，审计机关应当就领导干部自然资源资产离任审计结果报告，报送本级和上级政府有关部门，审计结果应该向社会公开，接受社会公众监督。组织部门应将审计结果作为选拔任用领导干部的重要依据。对自然资源资产离任审计出现重大问题的领导干部，审计机关应及时移送司法或纪检监察部门，并严格追究相关领导干部的相应责任。标签：离任审计论文; 自然资源资产离任审计论文; 自然资源资产负债表论文; 生态环境论文; 审计质量论文; 政府审计论文; 审计计划论文; 环境评价论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 时政论文;