四级人民法院的角色定位及功能配置，本文主要内容关键词为：四级论文,人民法院论文,功能论文,角色定位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2015)05-0060-08 长期以来，无论是学术界还是实务界，都习惯于从整体性视角——将人民法院视为一个整体，来研究司法的功能及其改革，鲜有从个体化视角关注不同层级法院的特点，进而探讨相应的角色定位和功能配置。四级法院的角色定位是司法改革中的一个基础性问题，目前法院工作面临的许多困难、存在的诸多问题和不足都可溯源于此。该问题不仅涉及表面上的职能分工，还是一个深层次的正义问题。各级法院只有做到各就其位、各司其职、各负其责，才能实现司法正义。笔者结合自己多年的法院工作经历，对此问题进行探讨。 一、四级法院圆柱体式的角色定位及其负面影响 我国法院体系呈金字塔式架构：塔顶是最高人民法院，塔肩是高级人民法院，塔腰是中级人民法院，塔底是基层人民法院以及人民法庭。与如此层次分明的体系架构相比，四级法院的角色定位一直不够明确，在很大程度上造成了负面影响。 1.相关法律规定条文简单、内容粗疏 对于四级法院的角色定位，无论是法律层面还是国家政策层面，均存在供给不足、关注不够、规定不细的问题。 第一，内容粗疏。相关法律条文数量稀少，多是粗线条勾勒，在内容上多有遗漏甚至有空白之处。如《宪法》①中仅有两个条文涉及法院定位问题，其中第123条明确了人民法院是国家的审判机关，第127条规定了上下级法院之间的监督关系，这两个条文对四级法院的具体角色定位都留下了空白。《人民法院组织法》虽然设专章规定“人民法院的组织和职权”，但主要是概括性规定了各级法院的管辖范围，而不涉及四级法院的具体角色定位。 第二，视角单一。现有法律和政策性文件基本上都是从上下级法院之关系的视角对法院的定位问题予以明确，极少涉及某一层级的法院的具体角色定位。如最高人民法院2010年12月发布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》进一步规范了审级监督问题，但对四级法院的具体角色定位着墨不多，不能形成指导性依据。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，从而明确了上下级法院司法行政事务关系的改革方向，但依旧缺少关于四级法院具体角色定位的内容。 2.四级法院在实践中功能同质、角色混同 法律规定影响司法实践。关于四级法院角色定位的法律供给不足在一定程度上导致实践中四级法院之间呈同质化的圆柱体式结构，仅有层级高低之别，价值目标、职能配置及运作方式日趋同质、交叉、混合。 第一，职能上办案中心化。在一定程度上，四级法院都是以办理案件为中心任务：均可以作为一审法院审理一审案件；均可以作为再审法院审理申诉和再审案件；除基层人民法院外，其他三级法院均可以作为二审法院审理上诉案件；同一案件除存在上诉、抗诉等法定事由外，下级法院认为必要时可以报请移送上级法院审理，上级法院认为必要时可以决定提级管辖；四级法院在审理案件时都贯彻全面审理原则，不区分事实审与法律审，都要既关注事实认定，又关注法律适用；等等。 第二，运作方式综治化。四级法院在处理案件时均以纠纷的实质性解决为目标，最大限度地追求“案结事了”②，并为此形成了一套独特的“综治办案模式”：一是办案手段多元化，包括狭义的审判、调解、执行、信访以及以司法建议、法制宣传等方式参与社会治理，一些案件可能要不止一次地经历多种处理方式。二是包裹式审判。即使以审判方式处理案件，也往往不是单纯审判，而是有不少其他处理方式像包裹一样附着在审判方式上。譬如，审判之前会先行调解，审判之中会释明法律，审判之后会判后答疑。三是运动式办案，即根据政治决策、经济走向、社会情势等的变化而采取应急措施，以“搞运动”“打突击”的方式处理案件。如近年来每逢岁末年初，很多法院都会开展农民工工资案件集中审判、执行活动。③ 第三，司法关系行政化。四级法院的功能同质、角色混同，使得法院之间的行政级别被过度强调，上级法院演变为“领导”，下级法院退化为“员工”，司法关系异化为行政关系。“无论是自下而上层面的案件请示、重大事项提前报批、案件内审，还是自上而下层面的提前介入、挂牌督办，都近似于半行政化的操作模式”④，这种现象已经蔓延至执行业务、人事管理、后勤保障等上下级法院关系的方方面面。 3.四级法院角色定位不清造成司法压力骤增、司法权威受损 角色定位的空白、模糊不仅影响四级法院之间的职权优化配置、职能科学划分、任务合理分配和纵向关系理顺，还阻碍司法效率提升和司法公正实现，与构建公正、高效、权威的社会主义司法制度的目标要求相去甚远，成为推进司法改革的瓶颈性问题。 第一，法院的专业化角色遭遇冲击。以司法手段处理矛盾，这是法院区别于其他纠纷解决机构的重要标志，也是法院的独特价值所在。但由于对“综治办案模式”的过分倚重，四级法院在处理案件的精细化、司法化方面存在不同程度的欠缺，重实体轻程序，重社会效果轻法律效果，纠纷解决优于规则之治。长此以往，法院将逐渐演变为大包大揽的纠纷解决中心，异化为社会正义的第一道防线；司法手段的谦抑功能将难以发挥，司法陷入急功近利的困境，既不能规模化解决问题，也不能格式化处理纠纷，更不能长久化固定效果。 第二，法律适用的统一性缺乏保障。过多的二审案件和申请再审案件使高层级法院将大量精力耗费在解决具体矛盾纠纷上，导致其服务和指导基层法院、统一辖区法律适用的功能发挥不足，“同案不同判”的现象时有发生。再加上涉诉信访的压力、审判监督程序的启动条件过于宽泛等因素，很多已经作出终审裁判的案件会通过各种途径重新进入司法程序，在不同层级的法院之间反复处理，造成案件“终审不终”，甚至出现“诉讼十八年，裁判十二次”的极端案例⑤，严重影响司法公信力。2007年10月修订的《民事诉讼法》规定“申请再审上提一级”⑥后，最高人民法院和高级人民法院受理的案件数量大幅上升。有数据显示，最高人民法院2007-2009年受理的申请再审案件数量年均涨幅为37.1%。绝大多数高级人民法院的申请再审案件数量也增幅显著，如广东省高级人民法院2008-2010年新收申请再审案件分别为5446件、6305件、7719件，同比增幅依次为356%、15%、22%，该院申请再审案件的审查工作量占全省法院的80%。⑦大量申请再审案件涌入最高人民法院和高级人民法院，使其成为疲于奔命的“办案法院”，严重掣肘和弱化了其对下级法院的审判指导和监督功能。 第三，立体化的纠纷解决机制难以形成。我国已经进入“诉讼社会”。2008年以来，全国法院受理案件年均增量达到80多万件，比1978年全国法院受理的案件总量还要多。⑧面对案件激增、矛盾频发的严峻态势，必须构建立体化、分工式纠纷解决机制。由于角色定位同质化，我国虽然有四级法院，但在纠纷解决机制上依然呈扁平化、粗放式结构，难以适应“诉讼社会”的需要。 二、四级法院角色定位的考量因素 1.背景因素：我国司法改革趋势 任何方案都要置于一定的背景下进行设计，具体到四级法院的角色定位，其要符合我国的司法特点和改革大势。角色定位不是孤立的，而是内嵌于国家宏观制度框架和整体政治生态之中，因而必须考量制度环境、权力结构和政治资源，否则就会成为无本之木。除了前文提到的“诉讼社会”以及《民事诉讼法》对法院纵向格局的冲击，当前影响四级法院角色定位的最大背景性因素是中央层面的纲领性司法改革文件。它们虽然没有对四级法院的角色定位作具体表述，但其中一些内容不仅与之相关，而且暗含了某些改革方向，是指引四级法院角色定位的纲领性文件。譬如，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出明确各级法院的职能定位，将四级法院的角色定位提上了改革日程，并且提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，从而确定了高级人民法院对辖区中级和基层人民法院的司法行政事务统管权，指明了破除司法地方化的管辖制度改革方向。又如，2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”，这从宏观上明确了一审、二审和再审的任务侧重点，有利于确立实体上的四级法院与程序上的三个审级之间的倾向性对应关系。再如，中央全面深化改革领导小组2014年6月通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》细化了省以下地方法院人财物统一管理的路径。最高人民法院2015年2月发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》对前述中央文件精神予以具体化，提出了司法管辖、审级监督、行政管理等与四级法院角色定位密切相关的多项改革任务。 2.对象因素：四级法院的特点 任何改革方案都要针对对象的特点进行设计。四级法院的角色定位只有在尊重各级法院既有特点、工作经验等情况的基础上进行制度改良，才能降低改革成本，减少改革阻力，提高成功几率，这也符合制度变迁的“路径依赖”规律。具体而言，四级法院的角色定位要考量各级法院的以下特点。 第一，占有资源。四级法院在占有资源方面有两大特点：一是物质资源与级别高低呈反比关系。仅就法院数量而言，截至2012年8月，我国的基层人民法院有三千余家(加上人民法庭有近万家)，中级人民法院有四百余家，高级人民法院有三十余家，最高人民法院只有一家。⑨而法院的人力、物力、财力、办公场所等物质资源，却随着法院级别的提高而呈递减趋势。二是制度资源与级别高低呈正比关系。如最高人民法院基于其中央国家机关的地位，可以直接参与中央政策制定和国家立法等重大活动，在把握政策、掌控形势方面具有极大优势，而基层人民法院分散于全国各地，在此方面鲜有优势。 第二，既有经验。四级法院的角色定位并不尽如人意，但它们经过几十年司法实践，已经积累了各有侧重的丰富经验。基层人民法院的一审办案经验，中级人民法院的二审办案经验，高级人民法院的再审办案经验以及指导辖区法院办案的经验，最高人民法院制定司法解释和统领司法改革的经验，这些经验来自司法实践.有的已经成了“非正式制度”，设计四级法院的角色定位方案时要予以尊重。 第三，体系位置。如前文所述，不同级别的法院在“金字塔”型的法院体系中处于不同的位置，越是靠近底层，距离社会越近，越是靠近高层，距离政治越近，由此引出许多问题。以处于底层的基层人民法院为例：一方面，它分布地域广泛，便于当事人诉讼；与案件联系最紧密，便于查明案件事实；与乡土社会联系最紧密，不少法官都是本地人，更熟悉当地的传统习俗文化，可以熟练运用“方言土语”解决矛盾等。另一方面，基层人民法院不仅直接面对大量社会矛盾的频繁冲击，而且囿于外部环境对司法功能的限制，还须借助于外部资源化解纠纷。 3.理论因素：审级制度的建构原理 审级制度的建构原理，即隐藏在形形色色的审级制度背后的一些基本原理和技术规范，其中蕴含着现代法治国家对司法价值目标的一些基本共识。⑩四级法院的角色定位在很大程度上就是依据审级制度对不同级别的法院进行相应的分工，因而必须契合审级制度的以下建构原理。 第一，法院的职责、功能有分层。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就服务于私人目的与公共目的进行一定的平衡。一般而言，级别越高的法院在制定宏观政策和服务于公共目的方面的功能越强，级别越低的法院在解决具体纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。这是因为，法院的级别越高，其视野越宏观、宽广，掌握的政策资源越丰富；级别较低的法院处理问题的方式更灵活，解决问题的经验更多样。 第二，法院及案件的数量有多寡。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就处理案件的工作量进行一定的分配。一般而言，法院及案件的数量随着法院层级的降低而递增，即法院级别越低，数量越多，所受理的案件数量也越多。这是因为，根据投入产出原理，投入越多，产出越多。 第三，法院审理要件有分工。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就事实审与法律审进行一定的分工。一般而言，级别越低的法院越关注事实审，级别越高的法院越关注法律审。理由是：一是通过缩小高层级法院的审查范围而控制其规模；二是防止当事人为寻求更高一级救济而架空下级法院调查事实的职能；三是事实问题不像法律问题那样具有共通性，对于难以确定的事实问题作出反复甚至冲突的认定，其结果是将不同法官对同一事实的不同看法公之于众，有损司法威信。 第四，法院裁判依据有张弛。在审级制度建构中，需要在不同层级的法院之间就案件裁判依据的合法性要求保持一定的弹性。合法性分为两个层面：一是消极的合法性，即不与法律规则正面抵触，只要符合法律原则和理念即可；二是积极的合法性，即在遵循法律原则和理念的前提下，严格符合法律规则。一般而言，在审理个案时，法院的级别越低，越注重裁判依据的消极合法性；法院的级别越高，越注重裁判依据的积极合法性。这是因为：级别越低的法院与社会距离越近，接触到行业习惯、地方风俗、社区约定、公众意识、道德舆论等非法律渊源的机会越多，在不违背法治基本理念及所涉案件外溢效应不大的前提下，可以最大限度地利用这些资源解决纠纷。级别越高的法院与社会距离越远，可以保持将法律渊源作为裁判的终极性依据的地位优势，强调严格的“形式法治”，以提升法律权威，增进法律信仰，增强社会共识度和凝聚力。 三、四级法院角色定位的框架构想 1.基层人民法院：以办理一审案件为核心任务，成为案结事了的主体 基层人民法院的核心角色是“初审法院”，要着力分流案件，积极完善“综治办案模式”，追求纠纷的实质性解决。同时，通过办案及其延伸工作，参与社会治理，维护社会和谐稳定。基层人民法院的定位实际上是一个“角色群”：在制度维度上，是初审法院(纠纷解决者)；在空间维度上，是转型时期的社会治理者；在宪政维度上，是维护秩序的政治稳定者。(11)具体可以分解为五个方面：一是尽量直接处理各类案件。基层人民法院要担负起审理绝大多数一审案件的任务，尽量扩大各类案件的管辖范围，使大多数社会矛盾就地就近解决，防止个案矛盾冲击社会大局。二是尽量高效处理各类案件。面对案多人少的状况，基层人民法院要尽量提升司法效率，通过简化诉讼程序、案件繁简分流、完善小额诉讼速裁机制、健全多元化纠纷解决机制等措施，实现案件的高效、公正处理。三是综合运用各类社会资源。在人力资源上，要以法官为主体，同时注重发挥国家干部、行业专家、乡村长老、人民陪审员等官方和民间力量的作用；在知识资源上，要以法律为主体，同时注重运用民间习俗、商业惯例、道德观念等非法律渊源；在手段资源上，要以法庭审理为主体，同时注重人民调解、行业调解、行政调解、第三方仲裁、案外协调化解等非正式法律手段。四是在审理要件上偏重于事实审。通过打造坚实的事实审，发挥一审查明事实的作用，着力提升一审质量，为二审创造良好基础。五是主动融入现代国家治理体系，积极参与社会治理，维护社会稳定。维护稳定和能动司法虽然时遭学界诟病，但在当前国情下具有一定的合理性和实用性。“在其他社会控制力量式微的情况下，要消解社会不安因素，法律必然会扮演着越来越重要的角色，以司法扩张对生活的规范来抵御风险的发生必将成为一种趋势。”(12)一些社会矛盾虽然暂时没有进入诉讼，但不意味着永远不会进入诉讼，基层人民法院要通过参与社会治理、进行普法宣传、发送司法建议等形式，将此类矛盾化解于萌芽状态。 2.中级人民法院：以二审裁判为工作重点，成为定分止争(13)的主体 中级人民法院的核心角色是“上诉法院”，与基层人民法院相比，其工作重心不是审理一审案件而是办理二审案件，主导手段不是多元化的“综治办案模式”而是一元化的“司法办案模式”(即狭义的审判)，追求目标不是纠纷的实质性解决而是案件的法律化处理。中级人民法院的角色可以分解为四个方面：一是以办理二审案件为要务。中级人民法院要大量减少对一审案件的受理而将大部分精力集中在二审上，通过对二审案件的规范审查，充分保障当事人获得二次救济的程序权利，依法纠正一审判决在事实认定或法律适用上的错误。二是在审理要件上偏重于法律审。中级人民法院通过对一审判决的审查，确保辖区类似案件得到公正处理，实现通过个案审查统一法律适用的目的。对于因基层人民法院的裁判认定事实不清或者错误、判决结果与认定事实不符等事实问题而上诉的情形，中级人民法院的理性做法是撤销原判，发回重审。(14)同时，中级人民法院要严格落实最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》的规定，对于一审法院已经查清事实的案件，不得以事实不清、证据不足为由发回重审。三是定分止争，确保个案公正。所谓定分止争，就是定名分、止争端，用定“分”(权属)的手段达致止“争”(纠纷)的目的。二审要在法律上给当事人一个明确、权威、最终的“说法”，确保案件结论的正确性。四是确保二审裁判的终局效力。终审判决的效力得到尊重是司法权威的本质要求，也是审级制度的核心内涵。中级人民法院要更加注重释法析理，以规范、公正、说理充分的二审程序，获得当事人对二审裁决的认同，防止出现“终审不终”、矛盾上交的局面。 3.高级人民法院：以监督管理为要务，成为依法纠错的主体 高级人民法院的核心角色是“再审法院”“管理法院”，要发挥再审监督和指导功能，承担对辖区中级和基层人民法院的司法行政管理职能。具体可以分解为三个方面：一是审判监督。高级人民法院要担负起绝大多数审判监督案件(包括民事申请再审案件、刑事和行政申诉案件、抗诉案件、再审案件)的审理任务，同时大量减少直接受理一审和二审案件的数量。在审理要件上，重点关注法律审。通过审理审判监督案件，保护当事人的申诉权，纠正司法不轨行为和生效的错误裁判。由高级人民法院承担的再审案件主要有两类：一类是最高人民法院裁定再审的案件，包括高级人民法院终审后由最高人民法院指令或指定再审的案件，以及最高人民法院在自行再审过程中发回重审的极少量案件；另一类是高级人民法院裁定再审的案件。二是适法指导。高级人民法院除了通过审理审判监督案件对下级法院进行个案指导，还可以通过制定业务指导文件、发布典型案例、总结审判经验、开展培训辅导、进行调研考察等方式，负担起统一辖区法律适用、服务指导基层司法的重任。三是行政管理。对于基础建设、经费保障、人事任免、案件执行、司法改革、调研统计、信息沟通等司法行政性工作，高级人民法院对下级法院可以有一定限度和范围内的管理权。这符合中央确定的省级以下地方法院人财物统管的改革思路，也尊重了既有的“非正式制度”。同时，由于再审案件的发生率和数量远低于二审、一审案件，所以行政管理不会对高级人民法院与下级法院之间的审级关系造成不良影响，并且有利于扭转司法地方化倾向。此外，行政管理集中于高级人民法院有利于在中级和基层人民法院之间建立一种纯粹的审级关系，防止行政管理侵蚀审判独立。 4.最高人民法院：以宏观指导为圭臬，成为司法统一的主体 最高人民法院的核心角色要从“办案法院”向“政策法院”转变，促成公共政策孵化，加强规范指导，统一法律适用，做好对法院系统重大改革的“顶层设计”。具体可以分解为三个方面：一是参与政策制定。作为最高审判机关，最高人民法院“在很大程度上是一个制定公共政策的法院，而不是或主要不是审判法院”(15)，其不仅要在参与立法和制定政策方面建言献策，还要在明确法律精神和塑造法治规则方面承担积极角色。此外，现行《宪法》赋予最高人民法院在许多领域的“自主权”，其可以结合国情建立一套科学有效的“自主权”表达系统，保证司法正义原则付诸实施。(16)二是领衔司法改革。司法改革任重道远，既包括体制改革，也包括机制改革。为确保改革稳妥、审慎进行，最高人民法院要在法院系统总揽全局、统筹安排，做改革的发起者、推进的主导者、方案的起草者、经验的推广者和成果的检验者。三是统一法律适用。最高人民法院原则上不审理具体案件，即使审理案件，所关注的重点也不拘泥于个案公正，而是通过个案处理解决具有普遍意义的法律问题，为各级法院提供办案指导。最高人民法院主要通过两类载体担负起指导各级法院、统一法律适用的重任：其一，制定和发布司法解释，提供规范性指导。为提升司法解释的科学性和体系性，一方面要扩大社会公众和专家学者的参与力度，另一方面要明确司法解释的内涵、外延及其与批示、答复、领导讲话、会议纪要、审判业务文件、指导资料等之间的关系，构建分工明确、互为补充的司法解释体系。其二，征集和发布典型案例，提供个案性指导。最高人民法院要加大指导性案例的推荐、甄别、筛选和发布力度，同时要整合案例资源，提升案例质量。特别是要明确指导性案例与公报案例、人民法院案例选、全国法院年度案例以及最高人民法院各业务条线案例等的效力等级和任务分工，避免相互冲突，增强案例指导的针对性和便捷性。 四、四级法院角色定位的具体制度与配套措施 作为一项系统工程，四级法院的角色定位既需要自下而上的试点创新，也需要自上而下的规划安排，其间涉及诸多具体制度和配套措施。限于篇幅，笔者择其要者概述如下。 1.在案件受理上，改革管辖制度 案件数量分配是四级法院角色定位的基础，而管辖制度改革是科学分配案件数量的关键。改革的目标是形成这样的基本格局：基层人民法院受理绝大多数一审案件，向“初审法院”转变；中级人民法院受理绝大多数二审案件，向“上诉法院”转变；高级人民法院受理绝大多数审判监督案件，向“再审法院”“管理法院”转变；最高人民法院基本上不受理具体案件，向“政策法院”转变。需要采取的措施主要有以下三方面。 第一，改革级别管辖制度。长期来看，需要修改《民事诉讼法》，取消高级人民法院和最高人民法院对一审民事案件的管辖权，规定一审案件原则上由基层人民法院管辖，对一些影响重大或极为疑难、复杂、性质特殊的案件，由最高人民法院发布司法解释，制定明确的标准，确定由中级人民法院管辖。(17)同时，修改《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等法律，取消最高人民法院对一审刑事和行政案件的管辖权，扩大基层人民法院对一般刑事和行政案件的管辖权，明确审判监督案件原则上上提一级管辖。在基本法律尚未修改的情况下，可以由最高人民法院在2008年2月发布的《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》的基础上，进一步加大民商事案件管辖权下放力度：在科学测算的基础上进一步放宽基层人民法院受理案件的标的金额要求，将绝大多数普通民商事一审案件下放给基层人民法院管辖；将物业服务、电信资费、劳动争议、婚姻家庭、人身损害赔偿、交通事故等审判规则比较成熟、疑难度不高的案件，明确由基层人民法院管辖；将涉外商事、知识产权等传统上由中级人民法院管辖的案件，下放给基层人民法院审理。 第二，改革管辖权纵向转移制度。管辖权转移是特殊情况下对级别管辖的调节，该制度体现了原则性与灵活性相结合的立法原则，但很容易对法院的角色定位造成冲击。可以考虑通过立法取消自上而下的管辖权转移，从严设定自下而上的管辖权转移条件和程序：在案件类型上，管辖权转移仅限于重大、疑难、复杂、新类型或具有普遍法律适用意义的案件，并出台具有可操作性的细化标准；在转移程序上，要经过本院审判委员会讨论，充分说明理由，同时征求案件当事人的意见。 第三，加快建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。我国司法管辖制度改革已经取得实质性进展，如设立了最高人民法院巡回法庭、知识产权法院，铁路运输法院被改造为跨行政区划法院等。长远来看，可以进一步加大跨行政区划普通法院和专门法院(如少年法院、金融法院、环保法院)的设置力度，探索高级人民法院辖区内司法区与行政区的全面分离，增强司法的集中性和专业化，使司法摆脱地方化干扰，为所有一审案件原则上由基层人民法院(或专门法院)管辖扫清障碍。 2.在审判业务上，加强指导和监督 上级法院与下级法院的审判业务关系要遵循司法规律，回归指导与监督的定位。上级法院对下级法院主要通过三种方式进行指导和监督。 第一，个案方式。个案方式即上级法院通过个案审理，结合一审、二审、再审等程序，对下级法院的裁判作出维持、改判、发回重审等决定。一般而言，对事实问题和程序问题应当采用发回重审的方式；对法律适用问题应当采取直接改判的方式；对于自由裁量范围内的事项，原则上应当尊重原审判决。为了提升个案指导和监督的质量，上级法院要增强互动意识，除了加强个案裁判文书的论证说理，还可以通过改判或者发回重审分析、案例通报等方式进行指导，下级法院亦可对案件改判或发回重审情况提出异议，实现审级之间的双向制约。(18)但是，互动不得消解审级制度，要逐步规范直至废止个案请示制度，特别是要明确下级法院不得请示案件事实认定和裁判结果。除了前述审级性个案指导，上级法院还可以对下级法院进行判例性个案指导。为避免“政出多门”，案例指导权应仅限于高级以上法院。根据最高人民法院2010年11月发布的《关于案例指导工作的规定》、2011年12月发布的《关于发布第一批指导性案例的通知》，最高人民法院拥有发布指导性案例的专属权，各高级人民法院可以根据辖区情况发布参考性案例。与指导性案例具有法定约束力不同，参考性案例没有法定约束力，但基于审级制度的存在，其仍有事实性约束力。高级人民法院在发布参考性案例时，不仅要遵循指导性案例的采集、遴选、审查、报审等程序，还要及时向社会公布，并向最高人民法院和省级人大常委会备案。 第二，规范方式。规范方式即上级法院通过发布规范性司法文件的方式对下级法院的审判业务进行指导和监督。为了确保司法统一、尊重既有经验，规范性司法文件的发布主体应主要是高级以上法院，在发布效力和规范事项上要有科学分工。在发布效力上，最高人民法院发布的司法解释具有强制性法源地位，效力及于全国，高级人民法院发布的司法文件具有参考性法源地位，效力限于地方且不得与最高人民法院的司法解释相冲突；在规范事项上，最高人民法院可以依法对任意事项予以规范，高级人民法院可以结合地方特点，对最高人民法院没有规范的事项进行补充，对规范粗略的事项进行细化，对规范模糊的事项进行明确。高级人民法院发布的司法文件虽然只具有参考性法源地位，但基于审级制度的存在，其事实上已经成为地方法院进行裁判的重要“依据”。因此，高级人民法院发布司法文件时，要严格遵循程序，多方征求意见，集体研讨论证，经审判委员会讨论通过后向社会公布，并向最高人民法院和省级人大常委会备案。 第三，其他方式。根据情况需要，上级法院还可以通过召开条线会议、组织业务培训、开展专题研讨等方式对下级法院的审判业务进行指导和监督。譬如，当新法实施时，可以开展集中培训，统一对法律精神的理解。相对而言，其他方式不宜成为常态，只能是应急性、临时性、专项性举措，以确保上级法院对下级法院指导和监督的稳定性、司法化。 3.在综合事务上，强化管理和服务 在综合事务方面，上级法院要加强对下级法院的管理和服务，以法院系统的行政化管理消解司法地方化倾向。为弱化行政管理对审级关系的侵蚀，此处的上级法院应主要是高级以上法院，管理重心在高级人民法院。这符合中央“推动省以下地方法院人财物统一管理”的部署，也契合我国司法实际——将繁杂的综合事务管理权全部集中于最高人民法院，会使其难以承受。 第一，人事管理。主要涉及两个层面：一是普通法官任免。根据最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，逐步建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，负责法官遴选工作。初任法官(即预备法官)由高级人民法院统一招录，统一职前培训。二是下级法院领导任免。实行以高级人民法院管理为主、地方党委协助为辅的模式，由高级人民法院对辖区各级法院的班子成员统一调配，在调配前征求地方党委意见。各级法院内部的中层干部由本院党组决定后报高级人民法院备案。 第二，经费保障。根据2014年6月中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。与之相对应，地方各级法院收取的诉讼费和罚金、没收的财物、追缴的赃款赃物等统一上缴省级国库，高级人民法院负责辖区各级法院经费的预算编制、分配管理、统筹安排、直接下拨。 第三，优化服务。高级人民法院要树立“管理是手段，服务是目的”的意识，对辖区法院加大服务力度，优化服务措施。在人员配置、经费保障、物资供给等方面向辖区法院特别是基层人民法院进行制度性倾斜，帮助其走出案件管辖制度改革后出现的案多人少的困境。此外，还可以加强综合事务方面的教育培训，通过创新培训形式、优化师资队伍、充实培训内容等措施，为辖区法院提供智力支持。 4.在办案方式上，进行层级划分 “综治办案模式”不宜作为基层、中级、高级三级法院的通用模式，要根据法院层级进行调整。 第一，基层人民法院要全面强化“综治办案模式”。基层人民法院直接遭遇“诉讼社会”的冲击，务必以纠纷的实质性解决为核心目标，全面强化“综治办案模式”。其一，树立“兜底式”办案理念。基层人民法院对任何案件都负有处理责任，不论结果如何，都要负责到底，为此需要采取调解、审判、执行、信访等多种处理方式。其二，整合其他纠纷解决资源。除了运用自身力量解决纠纷，基层人民法院还要积极整合其他纠纷解决资源，认真落实最高人民法院2009年7月发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制。其三，基层人民法院法官的理想角色是“全能式社会家”。除了学习法律知识和司法技术，还要着重培养政治操守、人格魅力、为民情怀、公仆精神、调解技巧以及高效处理案件的能力。 第二，中级和高级人民法院要重点强化“司法办案模式”。与“综治办案模式”相比，“司法办案模式”以审判为中心，注重案件的法律化处理，以此树立法律权威、彰显规则之治。为此，要做到四个方面：一是弱化调解地位。一般而言，案件到了中级和高级人民法院，都有较大处理难度且大都经过了基层人民法院的调解，再次调解不仅难度较大，而且不经济，容易增加当事人的讼累。并且，相对于判决，调解实际上是以限制和牺牲一方当事人的权利为代价的，与规则之治的目标相背离。二是视情况引导信访事项进入审判监督渠道。对于各类信访，经审查发现存在调解、审判、执行等方面瑕疵的，可以视情况引导当事人进入高级人民法院的审判监督程序解决问题。这不仅符合中央把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决的总体思路，还有利于高级人民法院发现和追究下级法院的司法责任，依法纠正生效的错误裁判并采取补救措施。三是加强对辖区法院执行工作的统一管理。根据最高人民法院2000年1月发布的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》、2011年10月发布的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，中级和高级人民法院对辖区法院的执行工作实行统一管理，通过自上而下的部署、指挥、调度和协调，整合执行资源，集中执行力量，提高执行效率。四是中级和高级人民法院法官的理想角色是“专业的法律家”。其掌握法律知识、精通司法技术，能够做到认定事实客观、适用法律准确，能够熟练运用法律处理重大、复杂、疑难案件。 ①如无特别说明，文中所涉法律名称均省略“中华人民共和国”字样。 ②2007年3月，最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，其中明确规定“各级人民法院要以‘案结事了’作为审判工作追求的目标”。 ③这方面的例子很多，参见《河南集中办理拖欠农民工工资案》，《人民法院报》2014年11月24日；《湖南为农民工提供全方位司法服务》，《人民法院报》2015年2月11日；等等。 ④⑨何帆：《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》，《法律适用》2012年第8期。 ⑤参见马文庆：《诉讼十八年，裁判十二次——一起反复申诉、反复再审的离婚案件引发的思考》，沈德咏主编：《审判监督指导与研究》，人民法院出版社，2002年，第284—289页。 ⑥2007年10月修订的《民事诉讼法》第178条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”2012年8月修订的《民事诉讼法》将该条改为第199条，增加规定“当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审”，但多数当事人还是倾向于向上一级人民法院申请再审。 ⑦参见广东省高级人民法院：《完善民事再审审查工作机制促进再审审查工作科学发展》，苏泽林主编：《立案工作指导》，人民法院出版社，2011年，第177页。 ⑧参见崔丽：《吉林省高级人民法院院长张文显：我国已提前进入“诉讼社会”》，《中国青年报》2010年11月12日。 ⑩详见傅郁林：《审级制度的建构原理》，《中国社会科学》2000年第4期。 (11)参见邬耀广、周强：《基层法院在转型社会中的角色回归——兼论符合司法规律的民事审判权运行方式》，万鄂湘主编：《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究：全国法院第23届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社，2011年，第12—25页。 (12)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会——通往另一个现代的路上》，汪浩译，巨流图书公司，2003年，第92页。 (13)不少人认为“定分止争”是“定纷止争”的误用，其实，前者是偏正关系，“定分”是手段，“止争”是目的，后者则是并列关系，即平息纠纷、停止争端。 (14)参见陈刚：《我国民事上诉法院审级职能再认识》，《中国法学》2009年第1期。 (15)侯猛：《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社，2007年，第173页。 (16)参见莫纪宏：《法院职能配置在立法层面上的思考》，《法律适用》2012年第8期。 (17)参见潘剑锋：《第一审民事案件原则上应由基层法院统一行使管辖权》，《法律适用》2007年第6期。 (18)司法实践中已有相关探索，具体内容参见上海市高级人民法院发布的《关于一审法院对被二审改判发回案件持有异议的处理办法(试行)》(沪高法[2009]380号)。标签：法律论文; 角色定位论文; 高级人民法院论文; 法院论文; 司法体制改革论文; 社会改革论文; 级别管辖论文; 司法公信力论文; 法制论文; 关系处理论文; 司法改革论文; 时政论文;