改革的转型与突破口选择，本文主要内容关键词为：突破口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国改革进入了攻坚阶段，但至今未能有根本性的突破。如何才能克服改革 的胶着状态而取得根本性进展?选择切实可行的突破口，加快改革转型，是攻坚阶段的 一项重要任务。
一、政府改革已成核心问题
1978年末开始的是经济体制改革，即改革从一开始就被定义和局限在经济领域内。但 任何经济改革，从来都不可能是纯而又纯的“经济”问题，总是与政治变革有着不同程 度的联系，受到政治因素的强烈影响。反过来，经济基础在改革中的变迁，又不能不引 起政府的变化与变革。
实际上，政府改革对于经济改革的重要性，政策制定者们早已认识到，20余年来曾进 行了多次政府机构和政府职能等改革，其中给人以最深刻印象的是1998年大力推行的“ 政府机构改革”。这一改革，“按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、 效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行 政管理体系”。“国务院组成部门从40个减少到29个。国务院直属机构与办事机构也将 进行相应的调整与改革。这次机构改革，是改革开放以来机构变化较大、人员调整较多 的一次”。
但另一方面，我国对政治体制改革又采取了淡化的态度，提的只是政府改革，这恰恰 表明了它在我国推行的高度困难性。与经济改革取得较大成就相映衬，多次政府机构改 革并没有真正达到预期成果，更谈不上已取得根本性进展。反过来又使得经济改革难以 深化，是经济改革攻坚久久不下的重要原因。政治与经济的相互影响，使得整个改革越 到后来越艰难，易陷于这么一个怪圈中：政治体制不改革，经济体制不可能攻坚；而经 济体制未能攻坚，政治体制又缺乏改革的经济基础，政治体制自身也难以根本改革。于 是，改革已走过了20余年的历程，旧体制仍然没有能够根本性破除，新体制也难以实质 性地建立起来。
为此，进行实质性的政治体制改革，已成为目前改革绕不过去的一个大坎。在这种背 景下，今年总理的《政府工作报告》再次提出“加快政府自身改革和建设步伐”的任务 ，其中包括深化政府机构改革、加快转变政府职能、改进经济管理方式方法、努力建设 服务型政府、提高依法行政能力和大力加强政风建设等具体目标。
其实，这些政府改革的内容在1998年以后历年总理所做的《政府工作报告》中，都以 不同的方式提到了。如1999年提到“从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”； 2000年提到“进一步转变政府职能，推进政府机构改革”；2001年提到“继续推进政治 体制改革”；2002年提到“进一步转变政府职能，加强政风建设”；2003年提到“深化 行政管理体制改革”；2004年提到“加强政府自身建设”，等等。(注：以上内容均见 当年《政府工作报告》。)
应当说，这些年的政府改革，已取得了一定的成绩，但问题和缺陷也是明显的。(注： 2003年即将卸任的朱镕基总理在《政府工作报告》中指出，该届政府所进行的机构改 革，“进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架。尽管难度很大， 但由于措施得当，工作细致，改革进展顺利”。但2005年温家宝总理在《政府工作报告 》中也指出：“政府自身建设还有不小差距。”)既然已往的思路和方法未能取得根本 性进展，那么，继续在已有的框框和思路下改革，尽管也可能采用某些新方法新措施， 而取得一定的进展，但不易获得根本性突破。要想突破目前改革的胶着迟滞状态，关键 在于改革是否能够摆脱传统思路的束缚，转换改革的思路，重新选择攻坚的突破口。本 文拟从政府与市场关系的分析中，得出笔者所认为的改革突破口。
二、“政府是市场的天敌”
市场化改革之所以必然导致政府改革，是因为从直接意义上看，“政府是市场的天敌 ”。这可以从四个方面去理解：
(一)政府是市场天然的否定因素
政府与市场有着对立的资源配置方式，市场奉行的是等价自愿交换原则，而政府采用 的是强制无偿取予原则。为此，政府直接活动的领域，就是市场无法活动的地方。反之 ，市场活动的地方，也不是政府活动的领域。这样，要想建成市场经济体制并巩固之， 市场因素就必须具备这么一种能力，依靠自己的力量将政府活动限制于市场失效范围内 ，而只能从事为市场提供公共服务的活动。著名的“市场失效论”对此作了详细的分析 与探讨。
(二)只有政府才具备否定市场的能力
就人类社会已有的三种社会资源配置方式，即自然方式、计划方式和市场方式来看， 市场方式最具资源配置效率，从而对其他两种方式具有天然优越性，只要不受政府力量 的干预，任凭市场因素在自然经济或计划经济母体中自我发展，强有力地破坏母体经济 的正常秩序，最终市场方式战胜自然方式和计划方式，新生的市场经济取代原来的经济 母体。正因如此，当自然经济或计划经济受到市场因素挑战之时，或迟或早总是会借助 非市场型政府的力量，以政治方式去限制和压抑市场因素的发展。在我国，正是由于政 府的强力干预，古往今来都成功地杜绝了自发建成市场经济的可能性。
(三)不受制约的政府终将否定市场
不管人们的主观意愿如何，只要市场和政府都具有独立地位与行为意志，市场因素的 发展总会与政府发生愈益激烈的冲突。尽管市场因素的发展有时也可能符合政府利益， 使得政府可能放任甚至鼓励和扶持市场因素的发展，但两者终将陷入根本利益的冲突之 中。
例如，在近代西方社会，市场因素是支持建立专制王权的重大力量，而专制王权的形 成，又为市场发展扫除了分封割据阻碍商品流通的障碍，从而两者在相当时期内是相互 支持、共同发展的。但发展到后来情形变得非常清楚：不否定专制王权，市场因素不要 说进一步发展，就是维持原状也不可能；反之，专制王权要继续保持自己的统治，就必 须控制和压制市场因素的发展，最终结果是两者陷于你死我活的决斗。
又如在20世纪60年代的我国，政府曾允许乃至鼓励市场因素有限制地发展，但这种迫 于经济困境而实施的政策尽管取得了很大成功，却很快遭到了政府的否定，等等。
可见，如果不是就某个时期，而是从整个历史进程看，其结果只能是，不是市场决定 政府，就是政府支配市场。二者必居其一。前者最终形成了市场经济体制，而后者则停 滞于自然经济体制，或产生了计划经济体制。因此，自然经济和计划经济要想长久维持 自身的存在，就只能依靠政府的强力干预，或约束、或压抑、或取消市场活动才行。也 惟其如此，孕育中的市场因素要想成长壮大，最终取其自然经济或计划经济母体而代之 ，其关键就在于如何确保避免政府的否定性干预。
(四)政府的某些运转方式是市场的负担
政府的存在与运转，或者全部依靠从市场攫取的资源，或者虽只有部分由市场提供， 但往往将很重的负担加诸于市场。换言之，政府的存在和运转，是直接以迟滞市场发展 为代价的。这就是李嘉图的所谓“税收邪恶论”。
正是由于将市场作为自己源源不断的取款机，封建政府才一定程度容许乃至鼓励市场 的存在与发展；而如果市场因素不能阻止政府无休止的榨取，所谓的“资本主义萌芽” 即使侥幸免于夭折，也只能苟延残喘，根本就无力成长为参天大树。
上述分析表明，市场因素如果不能化干戈为玉帛，变“敌”为“友”，使政府造福于 市场，要想形成独立的市场经济体制，难度可想而知。而要做到这些，集中到一点，就 是必须改革政府，将政府置于市场和资本的根本控制之下。20余年来政府的不断变革， 正是这种客观要求的自觉不自觉的表现与反映。
三、我国政府对改革的决定性作用
在我国，政府对改革的态度起着尤为关键的决定性作用。
(一)计划型政府本性不允许市场存在
计划经济下的市场因素，直接否定政府计划配置社会资源，是对政府工作的核心内容 和基本活动方式的直接否定，是对计划型政府的直接危害。相比之下，自然型政府本身 不配置社会资源，也就谈不上市场直接危害自然型政府的问题，相反有时还能与政府利 益相一致。
(二)计划型政府对市场具有强力的否定
计划型政府不仅拥有政治力量，还几乎拥有全部的经济力量。政治力量加经济力量， 其对于市场的否定是更为强有力。此时的政府能够控制社会经济生活的各个环节和步骤 ，也就堵死了市场因素自发发展壮大的每一个可能。相反，西欧专制王权只能依靠政治 力量去否定市场，而不拥有相应的经济力量，其结果是一旦陷入财政危机，为了课税或 举债就不得不对市场因素低三下四，使得市场因素的自我发展有了可乘之机。
这就说明了：
(1)为什么我国是在政府的发起下才开始了市场化改革，而难以重走西欧之路?
(2)为什么20余年来，几乎每一步改革的进展，都是在政府的安排、首肯、提倡、默认 下取得的?诸如农村联产承包之类的行为，早已有之，但如果没有20世纪70年代末的政 府首肯，其星星之火不可能成燎原之势；城市改革始于企业的放权让利，更是直接的政 府改革，因为所放的是政府之权，所让的是政府之利，等等，都充分说明了这点。
(三)经济改革的目的是维护政府自身根本利益
根本利益的权衡，是计划型政府进行经济改革的根本约束条件。20世纪70年代末开始 的改革，是按照“计划经济为主、市场调节为辅”原则推行的。在利益诱导下，政府自 觉不自觉地沿着市场化道路推进着改革，尽管其间充满了艰难曲折。为什么计划型政府 能够主动推行改革，并且到90年代初还能确立市场经济改革目标?维护政府自身根本利 益是最大动因。因此，才出现了是计划型政府而不是市场因素，启动并推进市场化改革 的这么一种矛盾现象。
所有这些，都决定了我国与西欧市场化启动方式的根本差别：我国计划型政府是决定 性因素，直接推动和支配着改革；而西欧的专制王权只是纵容性因素，是市场因素的自 我发展引起的变革。
但是，利益驱动是一把双刃剑，它既可促使计划型政府推动市场化改革，也可导致计 划型政府对改革深化的抵制与否定。这点，随着改革的深入愈益明显。尽管20余年来政 府本身也在不断改革，但至今未能实现从计划型政府向市场型政府的根本转变。
如果说对于计划经济的否定，主要是处理市场与计划的关系，是以市场体系取代计划 体系，因为此时的政府本身就是改革者；那么，建立市场经济的过程，与其说是处理计 划和市场的关系，倒不如说是处理政府与市场的关系，因为此时的政府本身是被改革者 。这样，随着改革转入攻坚阶段，继续关注那些影响全局的经济领域的改革，如国有企 业、金融、“三农”、弱势群体、社会保障等问题，显然都是必要的，但改革能否深入 ，攻坚能否突破，其关键已经不在于经济改革，而在于政治改革，在于改革能否从“政 府支配型”转向“市场决定型”。可见，改革虽从经济开始，以经济为基础，但其出路 则在于政治改革，在于政府转型。
四、攻坚迟迟不下的原因
近年来我国已经不断加大了政府改革的力度，表明高层已经摸准了改革的脉搏，找准 了改革的大方向，但是，为什么至今未能取得根本性进展?
为回答这一基本问题，可以剖析1998年政府机构改革案例。该次改革至少有以下几点 值得肯定和注意：
(1)中央领导的决心是空前的，并且依靠行政系统雷厉风行地全面推行。
在目前，政府仍然是我国最为强大的力量，拥有巨大的权威，往往给人以无所不能的 印象，但恰好是倾中央政府全力却最终未能成功改革。它昭示了即使是在我国，仅仅依 靠行政力量，从上到下强行推行政府机构的自我改革，是行不通的。
(2)改革的主导思想，已经从以往单纯的砍规模、并机构等，转变到强调转变政府职能 ，然后以此为基础全面推行政府机构改革，其总体思路应当是正确的。但结果是不管人 们如何努力，政府职能的根本转变始终未能实现，尽管在形式上也有着这样那样的进展 ，最终结果仍是“不了了之”。
它说明仅仅依靠政府自己去“转变政府职能”，是转变不了政府职能的。
(3)政府机构改革符合全体人民包括政府官员的利益，有着极高的社会认同度，是顺天 心、合民意之举，其民心和社会基础不可谓不强，而终究未能实现改革目的。它说明了 仅有社会公众的愿望而没有他们的参与，仅靠政府对自己的根本利益进行自我革命，最 终是不可能成功的。
仅仅认识到改革的关键是改革政府还不够，还必须解决如何进行政府改革的问题。作 为市场化改革，其能否成功的核心和关键，都在于市场因素能否将政府置于自己的控制 与掌握之下。否则，凌驾于市场之上，能够玩弄市场于股掌之上的政府，将使市场从属 于、服务于自己，其结果是不管外表有多繁华，骨子里面终究难说是市场经济。从这个 意义上看，市场化改革过程也就是转向“市场控制政府”的变革过程。然而，以往的政 府改革史，都是政府依靠自己力量，没有市场力量发挥根本作用。
五、攻坚的突破口
要使我国的改革获得突破性进展，关键在于从原有的“政府支配型”改革框框中跳出 ，转到“市场控制型”改革方式上来。于是，问题就简化为，怎样才能完成这一转变? 这就是所谓的改革突破口的选择问题。历史上英国借助政府预算制度的建立，实现了市 场对政府的决定与控制。笔者认为，这一历史经验同样适用于我国。因此，我国改革的 突破口应是政府预算制度的变革。
在关于我国公共财政问题的探讨与论战中，笔者形成了如下观点：在构建市场经济过 程中起关键性直接作用的，是政府预算制度。
这一制度是在英国市场化过程中应运而生的，它源于对英王部分税收权的剥夺，经过 数百年的反复争夺，最终全部的财政决定权都转到议会手中。从此，政府只能按照议会 通过的税法和其他法律取得收入，只能按照议会通过的年度预算安排支出，而不能凭自 己的意愿予取予与。由于近现代政府的每一项活动都离不开相应的费用，如果没有钱， 政府同样是寸步难行的，政府预算恰好掌握了政府的经济命脉，控制了政府预算，也就 决定、规范、约束和监督了政府行为。
议会对年度预算草案的审议批准，产生了如下具体作用：(1)议会批准了某项支出预算 ，就同意了政府从事该项活动；(2)议会否决了某项支出预算，就是不批准政府从事该 项活动；(3)议会修改某项支出预算，是原则上同意政府从事该项活动，但扩大或缩小 了该项活动的规模和内容；(4)议会新增了某项支出预算，是要求政府增加某项活动， 尽管政府原先并无此计划也罢!这样，在政府预算制度的约束下，政府只能按照市场要 求开展活动，此时即使政府想违背市场意愿自行其是，也是心有余而力不足，无法做到 。
因此，通过年复一年的预算提交、审议、批准、执行、审计和决算，适合于市场因素 发展的环境日益形成，政府在市场的决定下不断转型，逐步形成了只能服务于市场，而 不能危害市场的基本格局。于是，一方面，市场因素充分展示了自己勃勃生机；另一方 面，政府转型只能为资本发展保驾护航，其结果要想不形成市场经济体制，可能吗?
可见，政府预算制度是英国实现市场化的关键性手段，英国新旧体制转型的突破口就 在于此。从这个意义上可以说，没有政府预算制度，就没有公共财政制度，也就没有市 场经济体制。
政府转型无法依靠政府自身，而只能借助政府之外的市场力量，才能最后完成。这就 需要将政府改革的重心集中到政府预算制度的改革上来，这既是历史的启示，更应当是 现实的选择。
六、政府预算制度改革
让我们回过头来看看我国的政府预算制度改革状况。20余年来，该制度经历了一系列 改革，尤其是1998年以后更是如此。公共财政的改革目标于该年确立，直接导致了编制 部门预算、建立国库集中收付制度、改革政府采购制度、规范收支两条线办法等改革， 开始了建立现代政府预算制度的努力。几年来，这些改革遇到了强烈的反对与阻力，但 改革仍然存在缺陷。它主要有：
(一)预算改革的重要性远未得到认识
尽管预算制度改革引起很大震动，但有关各方对其重视程度还远远不够。在历年总理 所作的年度《政府工作报告》中也未能充分体现其重要性。与关于国企改革、金融改革 、农村税费改革、投融资体制改革、社会保障制度改革、所有制结构调整、“三农”问 题、弱势群体问题、政府改革、民主法治建设，甚至财政税收内部诸如增值税转型、取 消农业税、财政体制的完善等内容相比，这些报告或者没有提到预算制度的改革，或者 是简单的一笔带过，既没有详细分析，更没有提到应有的高度。
如2002年的报告提到了“实行综合财政预算和部门预算”，但那只是“整顿和规范市 场经济秩序”的措施之一；提到了“推行国库集中收付制度，强化各级财政预算、审计 监督、财政专户管理”，但那是为了“转变政府职能”和“反对奢侈浪费”，等等。
预算制度改革未能得到充分重视，进而发挥其作用更谈不上作为突破口来对待了。
(二)仍然是政府的自我改革
政府预算制度的核心问题，是政府收支的决定权和监督权的问题，是政府预算在编制 、审议、修订、批准、执行、审计、监督和决算等一系列过程中，社会公众通过人代会 的作用，来掌握和实施这些权力的问题。也正因为如此，通过建立真正的政府预算制度 ，我国改革才能从“政府支配型”转向“市场决定型”。几年来的政府预算改革几乎不 涉及这方面的内容。
由于没有社会公众、社会舆论和各级人代会的实质性参与，迄今为止我国的政府预算 制度改革，仍然是政府的自我行为，是政府从上往下自我推行的改革举措，各级人代会 在政府预算的审议中虽然有了一些声音，但远未达到起支配作用的程度。于是，预算制 度的各项改革，充其量只是整个政府改革的组成部分，不是影响与推动政治改革和经济 改革的关键性举措。
因此，如果不能从政府自我改革状态中解脱出来，现有的政府预算制度改革就摆脱不 了自我改革的束缚。
(三)缺乏实质性进展
真正的政府预算制度必须具备计划性、归一性、公开性和法治性等基本性质，但政府 预算制度改革并没有在这些方面取得实质性进展：
(1)从计划性看，它实质上仍是政府自我安排的财力运作计划，各级人代会基本上还是 没有审议修改部门预算草案的权力与能力；
(2)从归一性看，预算外和制度外仍然存在，并没有因为编制部门预算而实质性消失， 还有相当部分政府财力没有纳入预算；
(3)从公开性看，各级政府提交的部门预算仍没有向全社会公开，更谈不上社会舆论的 监督与讨论；
(4)从法治性看，政府财力运作没有受到法律的约束与规范，违背已确立的政府预算的 行为与人员，从未受到法律的追究与制裁，等等。
可见，现有的政府预算制度改革也还是不尽如人意的。因此，要以政府预算制度改革 为突破口，就必须根本转变现有的政府预算制度改革的思路与方式，对该制度进行实质 性的全面改革。但政府预算制度改革是一个庞大复杂的系统工程，需要进行大量的研究 与论证。如何进行我国政府预算制度的实质性改革，并不是本文解决的问题，也不是本 文的篇幅所能容纳的。这儿仅提出一些基本看法。
针对上述问题，除了继续推进和完善部门预算、国库集中收付、政府采购等改革之外 ，还应当从以下几个方面着手：
(一)增大各级人代会的预算决定权
深化政府预算制度改革的核心步骤，在于真正落实宪法赋予各级人代会的权力机构地 位。我国宪法规定，各级人代会是权力机构，而政府只是其执行机构。这一宪法安排具 体到政府预算问题上，就是必须作出具体的制度安排，保证各级政府必须向同级人代会 提交详细完整的预算草案，而不仅仅只是“政府预算草案报告”。前者是政府收支的详 细账簿与数据记录，而后者仅是政府收支活动情况的总体性说明，两者有很大区别与差 异。
为此，要根本改革我国的政府预算制度，首先就必须要在政府预算的决定和监督问题 上进行重大变革，开始将政府的详细收支活动置于社会公众的约束与监督下，为整个改 革转型提供先决条件。
(二)增强政府的预算编制与执行能力
政府预算制度改革需要政府本身的大改革，即无论在政府的工作方式方法和水准方面 ，还是政府机构的组织构造等，都需要有大的改善与提高，才能真正胜任编制和执行政 府预算的要求。
首当其冲的是财政部门本身。作为具体执行政府收支活动的职能部门，财政部门必须 顺应公共化改革的根本要求，去重构与更新自己，逐步形成提前编制政府预算草案的能 力，全面提高科学详细编制预算草案的技术能力，改善自己执行政府预算的能力，同时 配合好审计等部门的审核监督，提高自己编制政府决算的能力和水准，等等。
政府预算的编制与执行是整个政府的事，它还需要政府各个部门和全体工作人员的配 合，才有可能做好。这就需要整个政府机构的全面变革，诸如预算编制需要计划和统计 等部门的配合，预算执行需要审计等部门的配合，等等。为此，政府机构的改革应注意 形成它们与预算编制和执行相配合的能力，大大提高和改进它们这方面的能力，为政府 预算草案的科学编制和执行监督提供基础性条件。
(三)相应调整和修订已有的法律条文
真正的政府预算制度是在法律约束下开展相应活动的，它要求政府必须执行政府预算 ，必须遵守各项财政法律，也要求制订正确合理的财政法律体系。然而，目前我国的财 政法律体系仍然是很不完善的，宪法与有关法律的规定往往过于粗略，一些法律规定与 具体条文之间往往相互脱节，常常使得财政预算活动陷于无法可依，无章可循，或者面 对相互矛盾的法律条文而无所适从的境地。为此，在全力建设一个法治社会的过程中， 还应当将相当部分的精力用于财税领域的法制建设和完善，为政府预算制度的真正建成 提供法律体系保证。
(四)设立相应的审查机构与制度
政府预算制度的真正建立健全，除了对编制和执行方面的问题予以关注之外，预算的 审计与监督也是其非常重要的内容。
20余年来，尽管政府收支活动的审计工作已有了很大的改进，但有关的各项审查制度 还存在较为严重的问题，还需要根本改革。这就需要建立健全政府预算和其他财税活动 的审计制度与机构，为政府预算制度的全面改革提供重要条件。
(五)关注政府预算制度基本特性的形成
上述改革还应当具体落实到政府预算制度基本特性的形成上：
(1)注重政府预算计划性的形成。
在各级政府提高科学编制预算能力的同时，各级人代会也应相应改革，提高其预算审 核的专业水平和能力，确保自己审核批准政府预算的科学高效。
(2)注重政府预算归一性的形成。
不仅要将政府所有的财力都纳入预算之内，还应真正取消预算内外的差别，真正取消 制度外范畴。
(3)注重政府预算公开性的形成。
改革有关的保密制度，为公开政府收支数据提供具体的制度条件。除了某些特殊的数 据外，政府所有的收支计划数据都应提交人代会并向社会公布，并在传媒上公开报道政 府预算草案的讨论、争议、审查和批准等情况。政府预算的执行、审计、决算的全过程 ，对于社会公众也都应当是透明的，是置于社会舆论监督之下的。
(4)注重政府预算法治性的形成。
除了加强财政法律体系的建设外，还应加大财政预算方面的执法力度，对于违反政府 预算的行为，必须严格地依法予以追究，不管是哪一级政府，不管是谁，只要违背了已 确立的政府预算，都应当遵循法律面前人人平等的原则加以处置。真正落实宪法赋予人 代会的权力，充分发挥各级人代会在审议、批准、监督和决算等方面的权力，确保政府 的行政活动和财政活动的真正依法进行。
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