加强对黄岩岛有效控制的国际法依据，本文主要内容关键词为：国际法论文,加强对论文,有效控制论文,黄岩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
黄岩岛，又称民主礁，位于北纬15°09′、东经117°45′，属于我国中沙群岛的一部分。1748年，因西方船只“斯卡巴洛”号在此触礁，故西方人将之称为“斯卡巴洛礁”。黄岩岛具有突出的战略价值——与南沙群岛岛礁密集不同，黄岩岛是周边数十万平方公里海域内唯一露出水面的礁盘，也是整个中沙群岛中唯一露出海面的岛礁。它的面积超过南沙群岛任何一个单独的礁盘，且礁盘浅水区的面积广阔，易于开发建设。泻湖与外海相连的通道宽大，经过疏浚深挖后可以进出大型舰船。由于有一圈完整的环礁庇护，礁盘外的风浪无法进入泻湖，所以它一直以来都是南海地区重要的避风港。
2012年，中国与菲律宾在黄岩岛发生迄今最严重的舰船对峙事件，使世界的目光都聚焦到这个弹丸之地。笔者认为，鉴于中菲关于黄岩岛的主权之争已经白热化，今后一个时期巩固中国主权的关键措施应当是我国在原有基础上进一步加强对黄岩岛的有效控制。为什么加强有效控制是下一阶段巩固中国主权的关键措施？鉴于美国与菲律宾存在军事同盟关系，中国加强控制的措施是否会导致美国的军事介入？中国应当从哪些方面着手才能加强对黄岩岛的有效控制？如果从国际法角度来分析上述问题，我们能够得出相对明确的答案。
一、窃取控制权是菲律宾改变被动局面的突破口
(一)在证明主权的原始取得方面，菲律宾已经理屈词穷
黄岩岛自古就是中国的固有领土。中国早在元朝时期就已发现了黄岩岛。1276年，元代著名天文学家郭守敬在当时中央政府的授权下进行“四海测验”，以便在中国疆域内统一历法。郭守敬当时标注的南海测量点就在黄岩岛。①明清时期仍然延续前朝行政建制，将南海诸岛划归琼州府的万州管辖，并在《郑和航海图》和《清绘府州县厅总图》等多幅舆图上明确将南海诸岛列入我国版图。②1935年，当时的中华民国政府由内政部、外交部、海军部和教育部等官方机构派员组成的水陆地图审查委员会公布了南海诸岛132个岛礁沙滩，其中黄岩岛以“斯卡巴洛礁”之名作为中沙群岛的一部分归属中国版图。1947年，国民政府在核定和公布的南海诸岛新旧名称对照表中，将“斯卡巴洛礁”称为“民主礁”，列在中沙群岛的范围内。1983年，作为中华人民共和国地名的国家管理机构，中国地名委员会对外公布“我国南海诸岛部分地名”时，将“黄岩岛”作为标准名称，同时以“民主礁”为副名。③在民国时期和新中国成立后的一段时期内，黄岩岛曾由广东省管辖。1988年之后，改由海南省实施行政管辖。中国政府关于南海诸岛主权公告和声明中均指出黄岩岛的领土主权属于中国。由此可见，中国历代政府都将黄岩岛纳入自己的版图，并对该岛实施管辖。
菲律宾对我国南海诸岛觊觎已久。从20世纪90年代开始，菲律宾对属于中沙群岛的黄岩岛提出主权要求。1997年，菲律宾海军甚至毁坏了岛上的中国主权标志。之后，菲律宾在黄岩岛海域长期地肆意抓扣、驱赶、武装袭击、逮捕中国渔船和渔民。2009年1月28日和2月3日，菲律宾参议院和众议院相继通过了第2699号和第3216号法案，将南沙群岛部分岛屿和中沙群岛的黄岩岛划入菲律宾领土。在此基础上，同年3月10日菲律宾时任总统格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约正式签署《领海基线法》。该法律同样写入了上述无理主张。为粉饰自己的主权要求，菲律宾在国际法上曲解和拼凑了一些所谓的法律依据。归纳起来，主要包括以下几个方面：第一，“主权继承说”。菲律宾认为，在上个世纪50年代初，驻菲律宾苏比克湾的美国军队曾经将黄岩岛辟为靶场。1992年，美国从菲律宾撤军后，菲律宾可以从美国手中“继承”对黄岩岛的主权。第二，“地理邻接说”。菲律宾认为，黄岩岛位于距离菲律宾吕宋岛仅125海里处，而距离中国大陆远达1000多海里，因此该岛理应归属菲律宾所有。第三，“专属经济区说”。菲律宾认为，黄岩岛距该国苏比克湾约135海里，在其200海里专属经济区内，因而对该岛享有主权。④
然而，菲律宾证明自己原始取得对黄岩岛主权的上述主张都不堪推敲。所谓“主权继承说”纯属无稽之谈。美国擅自将我国黄岩岛辟为靶场的做法属于侵犯别国领土主权的非法行为。众所周知，“非法行为不能产生合法权利”是国际法的重要原则。既然美国不能从非法行为中获得任何权利，那么菲律宾自然也不能从中继承所谓的“主权”。所谓“地理邻接说”更是不值一驳。这从来不是一项确定领土归属的国际法规范。没有任何一项国际条约或国际法判例对此作出过规定或认可。相反，世界上许多国家的岛屿与本土相隔遥远，例如美国的夏威夷群岛、丹麦的格陵兰岛以及英国的开曼群岛等。所谓“专属经济区说”则是对《联合国海洋法公约》的曲解。现代国际法上的海洋权利是从陆地主权中派生而来，因而形成了“陆地支配海洋”的基本原则。《联合国海洋法公约》贯彻了这一原则——根据该公约，就岛屿和专属经济区的关系而言，不是以专属经济区的范围来确定岛屿的归属，而是以岛屿的归属来确定专属经济区的范围。而且，《联合国海洋法公约》只是规定沿海国专属经济区的“最大宽度可以”是200海里，而非“必须”是200海里。因此，当沿岸200海里范围内存在其他国家的领陆(包括岛屿)时，这两个相邻或相向国家就需要签订协议以公平的方式约定彼此专属经济区的边界，即贯彻“陆地支配海洋”的原则——以岛屿的归属来确定专属经济区的范围。菲律宾只看到黄岩岛距自己的苏比克湾不足200海里，却没有考虑到黄岩岛的主权自古属于中国，因此，中国与菲律宾实际上是领土相向国家。根据《联合国海洋法公约》，中菲需要协商确定各自专属经济区的界限，而不能将本国领陆周围200海里都一概地视作自己的专属经济区。由此可见，菲律宾在证明主权的原始取得方面已经理屈词穷。然而，菲律宾并不会就此罢休。它一定会寻找扭转局势的突破口。那么这个突破口会在哪儿呢？笔者认为很可能在窃取对黄岩岛的控制权。
(二)窃取控制权是菲律宾扭转被动局面的救命稻草
在2012年黄岩岛舰船对峙期间，菲律宾外交部长艾伯特·德尔·罗萨里奥在当年4月17日发表声明称：为了和平解决黄岩岛事件，我们正邀请我们的中国朋友一起到国际海洋法法庭。这么做的目的是确认我们谁对黄岩岛附近水域拥有主权。⑤虽然我国外交部之后以“黄岩岛为中国固有，不存在提交国际海洋法法庭问题”为由拒绝了罗萨里奥的提议，但菲律宾的这一动向值得我们思考。
事实上，如果将世界上有关领土争端的国际法判例进行梳理，我们会发现：对争议领土实施“有效控制”是在国际法庭上打赢诉讼的关键因素。同时，忽视有效控制在解决领土争端中的作用可能是致命的。国际法发展至今，通过在国际法庭进行诉讼的方式解决了不少领土争端。值得注意的是，在国际法院的既有判例中，仅在2002年“喀麦隆诉尼日利亚陆地和海洋边界案”中没有将争议领土判给有效控制的一方，而且部分原因还在于尼日利亚占领的时间过短。⑥这一规律不能不引起我们的重视。因此，窃取对黄岩岛的控制权可能是菲律宾扭转目前被动局面的“救命稻草”。
令人担忧的是，菲律宾早就试图颠倒是非，谎称自己对黄岩岛进行了有效控制。20世纪50年代，美国实际控制黄岩岛，并将其辟为靶场。1992年，美国从菲律宾撤军后，菲律宾就开始坚称自己从美国那里“继承”了对黄岩岛的主权。虽然“主权继承说”属于无稽之谈，但菲律宾谎称自己从美国那里接收了对黄岩岛的“实际控制权”却可能非常棘手。这种担心不是没有道理的，二战结束后的初期，美国对钓鱼岛进行实际控制。1971年6月17日，美国与日本签订《美日关于琉球诸岛和大东诸岛的协定》。根据该协定，1972年5月15日，美国正式将冲绳主权移交日本时，一并将对钓鱼岛的实际控制权也交给日本。之后，日本就一直控制钓鱼岛，并由此进一步谎称自己对钓鱼岛享有主权。反观黄岩岛，我们要警惕类似阴谋。以1997年作为起点，菲律宾开始以实际行动争夺对黄岩岛的控制权。1997年4月30日，2艘中国渔船停泊黄岩岛并设立界碑、竖起国旗，但遭到菲军舰驱离。之后，菲律宾竟然拔掉中国国旗，炸毁我国界碑。⑦1997年6月5日，时任菲律宾外交部长的多明戈·西亚松在菲律宾众议院外交与国防委员会的公开听证会上恬不知耻地宣称：菲律宾已对黄岩岛及其周围水域行使主权和有效的控制权，菲律宾渔民已将此地区作为他们传统的渔区和天气恶劣时的庇护所。菲律宾通过菲律宾大学和环境与自然资源部一直从事着海洋学、岛礁结构和其他海洋科学的研究。黄岩岛长期被国防部门当作一个冲击区，菲律宾已在岛上建立一座灯塔，并长期在此地区打击走私和非法捕鱼。⑧之后，菲律宾在黄岩岛海域一直肆意袭扰、抓扣、驱赶，甚至撞沉中国渔船，非法拘留中国渔民，俨然以“主权拥有者”自居，更以“有效控制者”的身份行事，自欺欺人。
在国际法判例之外，世界上其他国家解决岛屿争端的经验也要求我国进一步加强对黄岩岛的有效控制。首先，我们看日俄“北方四岛”争端。⑨从国际法角度分析，北方四岛属于日本领土。日本早于俄罗斯发现这四个岛屿并实施管辖。因此，日本构成国际法上的先占，即对于无主地，由最先实施有效占领的国家取得主权。⑩1855年《日俄和亲通好条约》和1875年日俄《库页岛千岛群岛交换条约》中，沙俄政府也承认日本对北方四岛享有主权。二战后期，美、英、苏达成的《雅尔塔协定》第3条规定：千岛群岛必须交予苏联。苏联之后在1945年出兵夺取千岛群岛时一并占领了北方四岛，并维持至今。战后，日苏(后来是日俄)就北方四岛问题一直存在争端。问题的症结在于《雅尔塔协定》所谓的“千岛群岛”是否包括北方四岛。俄罗斯主张北方四岛在地理上属于千岛群岛，可以适用《雅尔塔协定》第3条，因此将其称为“南千岛群岛”。事实上，千岛群岛的概念被各国因自身利益而模糊化了。然而，不论怎样，由于俄罗斯有效控制这四个岛屿，所以在该问题上享有很大的主动权。其次，我们再看日韩“独岛”争端。韩国的独岛在二战时期被日本非法占领，并将其改名为“竹岛”。日本投降后，美军将独岛交还韩国管辖。1948年，韩国建立后不久宣布独岛在其领海范围内。日本不承认韩国的主张，两国就此产生争端。1953年，日本趁朝鲜战争之际一度占领了该岛，后被韩国居民赶走。此后，独岛一直在韩国的有效控制之下。因此，韩国在独岛争端上享有很明显的主动权。再次，我们放眼伊朗与阿联酋的“阿布穆萨岛”争端。该岛位于波斯湾的出海口上，战略地位非常险要。伊朗和阿联酋关于阿布穆萨岛的争端是英国殖民者蓄意造成的。1971年，英国撤出波斯湾时并没有明确该岛属于伊朗还是阿联酋。但在英国撤军而阿联酋尚未正式独立之前，伊朗突然出兵占领了该岛。伊朗没有说明原因就武装占领阿布穆萨岛的行动引起海湾阿拉伯国家的强烈愤慨，但伊朗依然故我。现实情况是，在阿布穆萨岛争端上伊朗一直享有主动权。此外，我们比较熟悉的岛屿争端还有英国与阿根廷之间的“马尔维达斯群岛”、摩洛哥与西班牙之间的“雷拉岛”以及加拿大与丹麦之间的“汉斯岛”等。从这些国家之间的岛屿争端中，我们可以看到：无论在证明主权的原始取得方面是否占有优势，只要掌握对争议领土的有效控制，就能够在国际争端中夺取主动权。
根据上述分析，我们可以知道：在证明主权的原始取得方面，菲律宾的所谓法律依据存在重大缺陷。然而，从国际法判例和世界上其他国家解决岛屿争端的经验来看，理屈词穷的菲律宾很可能通过窃取对黄岩岛的控制权来扭转目前被动的局面。
二、美菲军事同盟关系并不是菲律宾夺岛的保障
在2012年黄岩岛中菲舰船对峙期间，菲律宾外交部长罗萨里奥与国防部长博尔泰雷·加斯明造访华盛顿。两国领导人借机强调菲律宾与美国的军事同盟关系，再次确认《美菲共同防御条约》规定的协防义务。(11)很显然，菲律宾将自己与美国的军事同盟关系作为与中国进行领土争夺的重要筹码。
美国与菲律宾于1951年8月30日在华盛顿签订《美菲共同防御条约》。1958年8月27日，该条约正式生效，并长期有效。就针对第三国采取军事行动而言，《美菲共同防御条约》主要规定了以下几个方面的内容：第一，明确规定美国与菲律宾之间存在协防义务。《美菲共同防御条约》第4条第1款规定：“缔约双方承认：在太平洋地区针对缔约任何一方的武装攻击将被认为是对它自己的和平与安全的威胁，并宣布它将根据本国宪法程序采取行动以应对共同的危险。”第二，对于所谓“武装攻击”进行专门解释。《美菲共同防御条约》第5条规定：“为了执行第4条，对缔约国的武装攻击被认为包括对缔约任何一方城市、在其管辖下的太平洋岛屿、武装力量以及在太平洋上的公共船舶或航空器。”第三，《美菲共同防御条约》强调了联合国在条约执行过程中的重要地位。
中国进一步加强对黄岩岛的有效控制后，假使菲律宾孤注一掷地抢夺对黄岩岛的控制权，于是我们无法回避这样一个问题：一旦中国与菲律宾在黄岩岛发生武装冲突，美国在国际法上是否有义务军事介入呢？以《美菲共同防御条约》的内容为基础，我们可以从以下三个方面来分析这个问题。
(一)黄岩岛不属于《美菲共同防御条约》的适用范围
菲律宾的领土范围在历史上是非常明确的。从15世纪开始，菲律宾最先由西班牙进行殖民统治。19世纪末，美国赢得美西战争的胜利，取代西班牙统治菲律宾。为此，美国与西班牙于1898年12月10日签订《美西巴黎条约》。该条约第3条以经纬度取点的方法划出一条封闭的多边形，该多边形的界限就是菲律宾群岛的范围。它的西部边缘是东经118度，而黄岩岛在东经118度以西，不属于上述范围。之后的1900年《美西华盛顿补充条约》和1930年《英美关于菲律宾及北婆罗洲疆界条约》对1898年《美西巴黎条约》第3条所划定的菲律宾外部边界都予以了肯定。菲律宾1935年《宪法》在第1条“国家领土”中明确承认上述“条约界限”。1955年，菲律宾外交部在照会联合国秘书处的文件中重申了“条约界限”即为菲律宾领土范围。(12)虽然菲律宾1973年和1987年宪法不再以“条约界限”描述其国家领土，但也仍然没有将黄岩岛列入其版图。(13)
《美菲共同防御条约》第5条将美国的协防范围划定为“缔约任何一方城市、在其管辖下的太平洋岛屿、武装力量以及在太平洋上的公共船舶或航空器”。很显然，美国只会协防那些既属于菲律宾领土，又在菲律宾管辖下的太平洋岛屿。菲律宾最早是在1992年对黄岩岛提出主权要求的，而《美菲共同防御条约》的签订时间是1951年8月30日，远远早于上述时间。美国所要保护是当时菲律宾的“条约界限”。因此，美国不会轻易为菲律宾几十年后逾越“条约界限”的侵略行为承担军事风险。
事实上，美国的确是这么想的。20世纪90年代，美国明确拒绝菲律宾提出的将《美菲共同防御条约》适用于菲律宾与各争端方因南海主权而发生的冲突。(14)美国还为这一立场作了辩护，称《美菲共同防御条约》签署时南沙群岛并不是菲律宾领土的一部分，菲律宾是在1978年才对南沙群岛提出领土要求的。所以，南沙群岛不属于《美菲共同防御条约》的范围。(15)既然南沙群岛都是如此，更不用说菲律宾1992年才提出主权要求的黄岩岛了。
(二)美国不会仅因为黄岩岛争端本身而为菲律宾作战
实际上，分析美国的一贯言行就可以知道，美国建立军事同盟关系的一个基本原则是：利用条约但又不为条约所左右，永远根据自身利益来调整自己的立场。在处理与菲律宾的军事同盟关系时，美国也是如此。
1995年，中国与菲律宾之间爆发了“美济礁事件”。(16)以此事件为标志美国开始采取积极介入南海争端的政策，表现出明显的干涉倾向。值得注意的是，1995年5月10日，时任美国国务院代理发言人的克莉丝汀·谢利发表了一项正式声明。该声明宣称：维持航行自由是美国的基本利益。南海地区所有船只与飞机的自由通行对包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣至关重要，美国严重关注南海地区任何与包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法不相符合的海洋管辖权要求或者对海上活动的限制。与此同时，美国众议院通过的《美国海外利益法案》也明确宣称，南海的航行自由对美国及其盟国的安全至关重要，任何用武力夺取该区域岛屿的行为将引起美国的严重关注。(17)到中菲在2012年爆发黄岩岛舰船对峙事件之后，美国国防部长莱昂·帕内塔于当年6月出席在新加坡举办的“香格里拉论坛”时，仍然强调保障南海“航行自由”是美国亚太地区战略的重要组成部分。由此可见，尽管美国既不愿意在南海诸岛的主权问题上“站队”，也不愿意被动地卷入争夺岛屿的武装冲突，但是美国并没有完全排除通过援引《美菲共同防御条约》介入南海争端的可能性。很显然，美国所设想的介入南海争端的借口是所谓“航行自由”遭到破坏，包括《美菲共同防御条约》第5条所涵盖的菲律宾舰船或飞机在其本土以外的地方遭到攻击的情况。
我们不难看出：美国在对《美菲共同防御条约》的解释上，避而不谈岛屿范围，而一再强调“航行自由”。这是因为假使明确划定协防的岛屿范围，那么一旦发生争端，美国就很可能会被动地卷入军事冲突。然而，强调“航行自由”不但可以保留美国对岛屿冲突的干预权，而且可以不受岛屿的限制而将干预的范围扩大到整个南海地区。更重要的是，美国可以在是否介入武装冲突的问题上享有主动权——从自身利益的角度判断和宣称所谓的“航行自由”是否受到侵犯或威胁。因此，美国不会仅仅因为黄岩岛争端本身而为菲律宾作战。
(三)美菲军事同盟关系的不稳定使两国“貌合神离”
在1951年《美菲共同防御条约》缔结之前，两国在1947年曾经签订《美菲军事基地协定》。根据该协定，美国在菲律宾建立了23个军事基地，使用期限为99年，并且美国军人在菲律宾享受治外法权。同年，两国又签署了《美菲军事援助协定》，美国向菲律宾提供武器装备，同时在菲设立美国军事顾问团。1954年，菲律宾通过签署《马尼拉条约》又加入了美国组建的东南亚集体防务条约组织。(18)
然而，在“蜜月期”之后，在民族主义情绪的推动下，菲律宾却又主动打压美国对自己的影响力，几乎使两国军事同盟关系名存实亡。1966年，美国与菲律宾达成协议，将1947年签订的《美菲军事基地协定》的有效期缩短到1991年9月16日为止。菲律宾1987年《宪法》规定：在1991年9月16日《美菲军事基地协定》期满以后，任何外国军事基地、军队或设施都不允许在菲律宾存在，除非就此问题签订的条约得到菲参议院2/3多数批准。1991年，菲律宾议会否决了有关允许美军继续驻防菲律宾的提案，并决定不再签订新的军事基地租借条约。1992年9月，美国将苏比克湾基地交还给菲律宾。(19)2个月后，最后一批美军撤离菲律宾。1994年，菲德尔·拉莫斯政府拒绝了美国提出的《美菲搜索和交叉维修协定》。1996年，两国决定停止大规模联合军演。(20)至此，美菲同盟关系跌至谷底。
不过，随着美国转而与新加坡等国加强军事联系，菲律宾的安全恐慌又逐渐超过了民族主义情绪。1999年，美菲签署《菲律宾的军队现代化与菲美访问部队协议》，开始全面恢复两国军事关系。这个协议在菲律宾参议院以压倒性多数获得批准。它准许美国舰船访问菲律宾和举行大规模的联合军事演习。2002年，两国又签署了《菲美军事后勤保障协议》，承诺菲美双方交换燃料、军需品和非致命设备。尽管两国开始重塑同盟关系，但重要的是，菲律宾仍然不允许美国在其国内建立军事基地和其他永久设施。
由此可见，尽管两国存在《美菲共同防御条约》，但菲律宾对美国“忽冷忽热”的功利主义做法早就使所谓的同盟关系“貌合神离”。此外，菲律宾弱小的军事力量更加促使美国对其采取虚与委蛇的态度。菲律宾陆军配备的均是老旧的轻型坦克，而空军没有战斗机，海军没有导弹。因此，菲律宾军队目前的实力只能算得上是一支保安部队，缺乏规模化战争所需的大型军事装备，对付低端的游击队还勉强可以，如果对抗正规武装就力不从心了。(21)鉴于中国拥有强大的核武库，美国从自身的国家利益考虑，会尽量避免直接与中国进行军事对抗。而美国如果仅仅依靠菲律宾这样的国家作为“战争代理人”，那么自己出面收拾残局是早晚的事情。所以，在南海问题上，美国会以保障“航行自由”为借口寻找更多的“代理人”。这种企图在美国最近的动作中可见一斑，美国一方面声称不支持任何加剧南海地区紧张程度的做法，另一方面却不断拉拢南海问题的各个当事国，甚至与菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国和文莱等6个东盟国家举行联合军演。美国还与越南摒弃前嫌，举行联合军演，意图实现某种程度的军事合作。在上述国家中，除了菲律宾，美国已经与泰国、新加坡和文莱签订了军事互助协议。我们不能排除美国进一步与印度尼西亚、马来西亚，乃至越南等国签订类似协议的可能性。因此，美菲军事同盟的重要性在逐步下降，而菲律宾若以出借军事基地的方式取悦美国，国内民族主义情绪会使这个政变频繁的国家更加不稳定。
由此可见，《美菲共同防御条约》并不是菲律宾的“护身符”。鉴于美菲军事同盟关系的上述特点，我国应当避免和阻止任何国家将黄岩岛争端与航行自由联系起来，这样就能把该争端(乃至可能的武装冲突)局限在中国与菲律宾双边关系的范围内。此外，中国应当通过经济、政治、外交等途径，努力分化南海问题的各个当事国。在此基础上，进一步加强我国对黄岩岛的有效控制。
三、巩固对黄岩岛的有效控制应以国际法为依据
黄岩岛海域是我国渔民的传统捕鱼场所。因此，我国渔船经常赴黄岩岛海域从事渔业生产活动。在捕鱼之外，黄岩岛也经常被用作科学考察活动或探险活动。新中国建立后，尤其是改革开放以来，我国对黄岩岛及其附近海域的渔业、科学考察以及探险活动都建立了管理制度。然而，要构成国际法上的有效控制，仅仅存在上述管理行为是远远不够的。我国应当在今后一个时期以国际法为依据，有规划、有步骤地加强对该岛的有效控制，从而改善目前我国控制措施缺乏国际法意识的现状。就法律要件而言，正如国际法院在1933年“东格陵兰岛法律地位案”中所表述的那样，有效控制必须具备两个条件：“实施和持续实施控制行为的意愿”和“实际展示控制目的的行为”。(22)换言之，有效控制需要同时满足主观要件(意愿)和客观要件(行为)。于是，我国可以从这两个方面着手开展工作。
(一)从主观要件方面改进对黄岩岛的控制
就主观要件而言，不仅要求当事国以国家名义表达对相关领土进行占领的意思，而且要求其实际占领的行为也必须体现国家意志。一言以蔽之，就是存在以主权者身份行使主权的意图。早在1951年“英挪渔业案”中，国际法院就作出了清晰的阐述：“私人的单独行为没有任何意义，除非这些行为的个人得到国家的许可或授权或者该国政府通过某种方式命令或指派他们如此行为。”(23)在2002年“利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案”中，国际法院仍坚持了这一观点。对于印度尼西亚所提出的印尼渔民传统上一直在利吉丹岛和西巴丹岛周围从事捕鱼和贸易等私人行为以及印尼渔民对这两个岛屿进行过几次登陆的证据，国际法院明确指出：这些个人采取的行为如果不是基于正式的规章制度或者以政府权威的名义加以进行，就不能被视为有效控制。(24)由此可见，我国对黄岩岛的控制应当更加侧重“国家行为”，而非“私人行为”。我国应当多派遣船只和人员在黄岩岛及其附近海域以国家名义出现和行使权利，而不能满足于在大陆进行“遥控管理”。即使是对黄岩岛及其附近海域的私人行为，我国也应当将其纳入正式的规章制度加以管理。对我国渔民或其他人员在该海域遭到外国侵犯的情况，应当建立有效的预警和维权机制，而不能止步于单纯的外交抗议。在今后的工作中，这方面的问题应当引起我们的高度重视。
(二)从客观要件方面加强对黄岩岛的控制
就客观要件而言，它又分为4个条件，即和平的、实际的、充分的和持续的控制。也就是说，只有满足这4个条件的行为才能成为“实际展示控制目的的行为”。所谓和平的，是指宣示和行使主权的行为必须以和平方式进行；所谓实际的，是指宣示和行使主权的行为必须付诸实践，不能停留在书面主张；所谓充分的，是指当事国的国家行为必须足以有效地宣示主权；所谓持续的，是指国家宣示和行使主权的行为应当具有一定的持续性。(25)在这4个条件中，实际的、充分的和持续的都是非常弹性的概念，根据具体情况的不同而不同，国际法没有作出精确且普遍适用的规定。在司法实践中，国际法庭也以个案方式判断具体行为是否满足上述条件。然而，从以往的国际法判例来看，有一个规律需要引起我们的注意——对于能够维持人类居住或本身经济生活的领土，国家必须建立比较完善的管理制度才算满足上述条件；而对于不适于人类居住且地理位置偏远的领土，国家只要不定期地实施一些管辖行为就算是实际的、充分的和持续的控制。(26)黄岩岛不适合人类居住且地理位置偏远，因此，它属于后一种情况。于是，我国对黄岩岛“实际展示控制目的的行为”在理论上不苛求必须达到时刻占领的程度。然而，这并不意味着对黄岩岛的控制程度是没有底线的。事实上，在任何领土争端中都必然存在“竞争性权利主张”，即不同国家对同一领土都提出主权要求。因此，从本质上讲，有效控制是一个相对的概念，是权衡各方行为之后的结果，例如在“利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案”中，小田滋法官在附加声明中指出：“我支持法院作出的利吉丹岛和西巴丹岛主权属于马来西亚的判决。该案是一个特别弱的案件，因为当事方均未在任何基础上作出有利的说明来支持他们对争端岛屿的主权。尽管马来西亚在有效控制行为的基础上提供了更有说服力的事实，但严格说来它的证据也不充分。不过，法院需要对岛屿的归属作出判决。基于这一选择，法院作出了合理的判决。”(27)因此，我国对黄岩岛“实际展示控制目的的行为”不应弱于菲律宾对该岛所谓的“控制”，这样可以在国际法上保持证据的相对优先性。
2012年6月21日，我国正式撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市人民政府设在西沙永兴岛。“撤处设市”是我国加强对黄岩岛有效控制的重要平台，具有不可低估的国际法意义。在此基础上，我国应当从5个方面开展工作。
第一，加强行政存在。除了在行政区划上需要明确黄岩岛属于我国以及恢复我国主权标志外，还需要加强各个政府职能部门对黄岩岛及其附近水域的监管，尤其是对渔业生产、海洋环境、科学考察等事项的管理，必要时可以在三沙市整合各职能部门，便于统一管理和迅速反应。此外，由于黄岩岛浅水区的面积广阔，易于开发建设，因此可以考虑逐步在岛上建立生产与生活设施。在这方面，我国可以效法韩国。韩国在夺回独岛后，为了加强行政管理，从1966年开始陆续建设舰艇码头、储水设备、渔民住所、净水设施、食品仓库、发电厂、通讯站以及气象中心等生产与生活设施。1990年后，韩国还展开了“户籍迁入运动”，将2000多人的户籍迁到独岛。有更多管理对象的加入，行政存在才更加具有实质内容。
第二，加强法律存在。这方面的工作存在两个关键点：一方面，当务之急是全面整理和修订我国有关海洋方面的法律规范。在这个问题上，我们有很多的历史欠账需要弥补，例如《宪法》第9条竟然未将“海洋”作为自然资源明确列入其中，又如我国至今尚未有一部海洋基本法。另一方面，中菲黄岩岛舰船对峙事件对我国的海洋执法工作也提出了新要求。我们应当尽早制定和出台海域巡航执法条例等相关海上执法规章。
第三，加强经济存在。我国应当尽快启动黄岩岛海域的经济开发。不仅是海洋油气开发，海洋运输、海洋旅游等海洋产业也应当迈上发展快车道。发展经济的当务之急是要尽快改善黄岩岛的交通条件。所以，应当考虑在该岛建造码头或机场。
第四，加强军事存在。在设立三沙市后不久，2012年7月19日中央军委批复广州军区同意组建“中国人民解放军海南省三沙警备区”。设立三沙警备区是对我国南海地区宣示主权的重要措施，也是进一步巩固对南海诸岛实际控制的重要契机。纵观世界各国的岛屿争端，无论是日俄的北方四岛之争，还是日韩的独岛之争，抑或是马尔维纳斯群岛之争等等，有效控制岛屿的一方都会将军事防御作为重中之重。既然已经设置了三沙警备区，那么我国就完全可以此为契机加强在黄岩岛及周边海域的武装巡逻，乃至驻守该岛。巡逻或驻守至少有两种选择。其一，由正规军出面巡逻或驻守；其二，由民兵出面巡逻或驻守。考虑到地缘政治与周边稳定的因素，可以考虑由民兵作为前卫，正规军作为后备。正如一些学者已经提出的那样，我国可以效法历史上屯田戍边的做法，尝试在南海组建生产建设兵团。在性质和编制上，都可以参照当年新疆生产建设兵团的范本。(28)事实上，建国以后，我国在海南和两广地区一直都建有民兵制度，因此，在黄岩岛，乃至整个南海诸岛推行“寓兵于民”的戍边制度具有历史经验和群众基础，是比较可行的。
第五，加强舆论存在。菲律宾在黄岩岛问题上不但颠倒是非，而且试图以所谓“弱者”姿态骗取国内外同情，例如，菲律宾国防部长加斯明在2012年4月19日接受《菲律宾星报》采访时称菲律宾被中国“欺负”，号召国民提供帮助；又如，菲律宾总统贝尼格诺·阿基诺三世在2012年4月29日曾公开下令，要求菲律宾有关部门收集中国“欺负”菲律宾的相关“证据”。因此，我国应当加强舆论斗争，让世界各国(包括菲律宾民众)都对争端事实有客观的了解。
旧中国积贫积弱，无力御敌，因而疆土沦丧。无数仁人志士前赴后继，御敌戍边，才换来今日中国的繁荣昌盛。因此，铭记先辈之不易，也为后世子孙计，我们对南海诸岛应当寸土不让，不遗余力。古人云：国无防不立，民无兵不安。国防即为守土，守土之要在于控制。从中国与菲律宾关于黄岩岛争端的现有态势来看，菲律宾在国际法上处于明显的劣势，因此，它很有可能复制“中业岛模式”，通过窃取对黄岩岛的控制权来扭转自己的被动局面。(29)我国可以通过进一步加强对黄岩岛的有效控制来粉碎菲律宾的阴谋，从而使自己在国际法上继续保持优势地位。与此同时，加强对黄岩岛的控制也具有可行性。只要处理得当，美菲军事同盟关系的阻碍作用是有限的，而三沙市的设立能够为我国强化在该岛的行政存在、法律存在、经济存在、军事存在以及舆论存在提供良好的平台。
注释：
①参见李全明：《从历史与国际海洋法看黄岩岛的主权归属》，《中国边疆史地研究》2011年第4期。
②参见张颖：《黄岩岛自古以来就是中国领土》，《中国海洋报》2012年5月16日第1版。
③参见钟声：《中国对黄岩岛的领土主权拥有充分法理依据》，《人民日报》2012年5月9日第3版。
④参见薛洪涛：《国际法专家驳菲主张黄岩岛主权三大借口》，《法制日报》2012年5月11日第4版。
⑤参见童心：《菲律宾想把黄岩岛对峙闹上国际法庭》，《东方早报》2012年4月18日第A16版。
⑥See David D.Caron,Land and Maritime Boundary Between Cameroon and Nigeria,the American Journal of International Law,vol.97,No.2,2003,pp.387-398.
⑦参见《中菲争端一年记》，《人大研究》2000年第9期。
⑧See Zou Keyuan,"Scarborough Reef:a new flashpoint in Sino-Philippine relations",IBRU Boundary and Security Bulletin,vol.7,No.2,1999,p.11.
⑨北方四岛，俄罗斯称为南千岛群岛，是指位于北海道以北的择捉岛、国后岛、色丹岛和齿舞岛。
⑩参见王虎华主编：《国际公法学》，北京大学出版社、上海人民出版社2008年版，第177～178页。
(11)参见王恬：《美菲“2＋2”会谈强调军事同盟》，《人民日报》2012年5月2日第21版。
(12)See Laws and Regulations on the Regime of the Territorial Sea,Secretariat of United Nation Document ST/LEG/SER.B/6,1957,p.39.
(13)参见贾宇：《从国际法看菲律宾的领海制度》，《中国海洋报》2009年4月14日第3版。
(14)参见马为民：《美国因素介入南海争端的用意及影响》，《东南亚纵横》2011年第1期。
(15)参见郑泽民：《20世纪90年代初美国对南海问题的战略考虑与立场转变》，《新东方》2011年第5期。
(16)1995年，一名菲律宾渔船船长向菲律宾政府报告，称中国正在美济礁修建建筑物。于是，菲律宾随即指责中国军舰“侵入”菲律宾声称拥有主权的南沙海域，并在菲律宾“所属”的美济礁建造军事设施。中国立即做出澄清，指出中国在美济礁上的建筑是为了保护在南沙海域作业的渔民的生命安全，是一种生产设施。然而，菲律宾方面无视这些解释，随即做出军事反应，出动海军炸毁南海部分岛礁上的测量标志，并非法扣押中国渔船。当菲律宾舰船企图搭载外国记者前往美济礁进行所谓“采访”时，被我国渔政船拦截在美济礁之外8海里。之后，菲律宾寻求美国军事支持，并扬言要把美济礁问题提交国际法院仲裁，但都没有下文。最终，从1998年到1999年，我国工人在海军护卫舰的保护下在美济礁修建了4座钢筋混凝土结构的3层建筑，使该岛礁成为中国的渔政执法与国防警戒的前哨。参见李金明：《美济礁事件的前前后后》，《南洋问题研究》2000年第1期。
(17)参见王传剑：《美国的南中国海政策：历史与现实》，《外交评论》2009年第6期。
(18)虽然东南亚集体防务条约组织后来名存实亡，但《马尼拉条约》却依然存在。
(19)美国在菲律宾有两个最重要的军事基地——克拉克空军基地和苏比克湾海军基地。1991年，皮纳图博火山爆发的火山灰使克拉克空军基地报废，美军撤出了该基地。
(20)参见陈奕平：《依赖与抗争》，世界知识出版社2006年版，第98页。
(21)参见王雯：《揭秘菲律宾军事实力》，《中国国防报》2012年5月1日第5版。
(22)See Legal Status of Eastern Greenland,P.C.I.J.,Series A/B,No.53,pp.45-46.
(23)See The Anglo-Norwegian Fisheries Case,I.C.J.Reports 1951,p.16.
(24)See Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),I.C.J.Reports 2002,p.625.
(25)See Surya Prakash Sharma,Territorial Acquisition,Disputes,and International Law,The Hague:Martinus Nijhoff Publishers,1997,pp.100-104.
(26)See C.H.M.Waldock,Disputed Sovereignty in the Falkland Islands Dependencies,British Year Book International Law,Vol.25,1948,pp.335-337.
(27)See Declaration of Judge Oda in Sorereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),I.C.J.Reports 2002,p.687.
(28)参见戴旭：《效法历史，尽快在南海成立生产建设兵团》，《环球时报》2012年5月23日第5版；马晴燕：《专家：中国十万渔民应民兵化，南海诸国均非对手》，《环球时报》2012年6月28日第7版。
(29)中业岛是中国南沙群岛中继太平岛后的第二大岛。1971年，菲律宾强行占领中业岛。1978年之后，随着菲律宾开始扩充侵占我国南沙群岛的兵力，它将中业岛设为占领南沙群岛的指挥中心，并在岛上驻扎军队、修建机场、构筑工事，实施所谓的“有效控制”。2012年6月24日，菲律宾甚至在中业岛上建立幼儿园，试图以保卫妇幼为由加强军备。
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