中国共产党党内法规及其体系构建问题研究，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党内论文,体系论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2006-11-12
中图分类号：D262.13文献标识码：A文章编号：1006-0448(2007)01-0027-06
2006年1月6日，胡锦涛总书记在中纪委六次全会上对党的法规制度建设提出了一个新的课题，那就是“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，强调在加强党内法规制度建设的同时，首次提出必须加强党内法规制度的“体系”建设。2006年6月29日，中共中央政治局召开会议，总结全党保持共产党员先进性教育活动的理论和实践经验，明确指出要“逐步建立健全以党章为核心的党内制度体系”，强调了建立健全党的法规制度“体系”在党的建设中的重要性和紧迫性。为适应党的建设面临的新形势新任务，随着党内法规制度建设的日臻完善，如何构建具有中国共产党特色的党内法规制度体系已成为当前党的建设面临的一个全新而重要的课题。
一 党内法规概念的提出与确立
明确党内法规的概念，并科学地把握党内法规的内涵，是研究和构建党内法规体系的逻辑起点。从严格意义上说，国家才有法律，政党的规章制度一般不称之为“法”。而在实践中，对“党内法规”的提法，党外一些同志甚至是党内少数同志确实也还存在着不同的理解和认识，有的学者甚至认为党内法规的提法不具“法理依据”，这些片面的认识和看法在一定程度上也影响和制约了党内法规的自身建设和发展。为此，为了更好地认识和把握这一问题，我们首先应对党内法规的概念及其历史沿革作一考察。
需要强调的是，在党内将党的规章制度称之为“党内法规”或“党规党法”(简称“党法”)，这个“法”并不具有国家法律所体现的国家权力的性质和特征，而是借用国家法律所强调和包含的“公平”、“公正”、“规范”、“权威”、“效力”以及与此相联系的“权利”、“义务”等特征来突出和强调依靠与实现“法治”和“制度”治党的理念和做法。因此，党内法规之“法”与国家法律之“法”既有共同之处，更有不同的内涵和特征。其共同点就在于都强调了“制度”的作用，强调了实现制度管事、制度管权和制度管人的目标和理念。
在党的历史上，最早使用“党内法规”概念的人是毛泽东同志。早在1938年10月中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上，毛泽东同志就提出并使用了“党法法规”的概念，他在重申党的纪律必须坚持和做到“四个服从”(即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央)的同时，指出“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[1] 刘少奇同志在1945年5月党的七大《关于修改党章的报告》中用到“党的法规”的概念，指出“党章、党的法规，不只是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行为的方法，规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。”[2] 邓小平同志对党的建设的突出贡献就是强调制度建党，而这一思想的最重要的体现就是从党规党法的高度来强调和规范党的制度建设。1962年2月6日在扩大的中央工作会议上的讲话中，邓小平同志强调了有一套健全的党的生活制度是我们党的一个传统，“比如民主集中制；团结—批评—团结的方法；言者无罪、闻者足戒，惩前毖后、治病救人；批评从严、处理从宽，不搞过火斗争、无情打击；艰苦朴素、谦虚谨慎，等等。这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[3] 1978年12月，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中，集中地体现出邓小平同志丰富的党内法规建设思想，他指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”[4] 江泽民同志继承和发扬了邓小平同志关于党内法规建设思想，在1993年8月21日中纪委二次全会上，江泽民同志重申：要重新学习邓小平同志的党内法规思想，学习邓小平同志关于国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法的思想，并指出“廉政建设，要靠教育，要靠法制”[5]。在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，江泽民同志指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”[5] 2006年1月6日，在中纪委第六次全会上，胡锦涛总书记指出：国有国法，党有党章，党章是立党、治党、管党的总章程，并且在党的建设中首次明确指出要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，为党内法规建设提出了新要求、指明了新方向。总之，在党的建设的历程上，把党内规章制度称之为“党内法规”或“党规党法”，已成为党的领导人所普遍采用的约定俗成的提法，而且不仅在我们党内，以至在国际共产主义运动中也是早已有之，已为各国无产阶级政党所普遍认可和接受。
不仅如此，“党内法规”在党的建设中已是一个具有党内“法定依据”的概念，早在1990年7月31日中共中央颁布实施的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)中，中央首次明确规定了“党内法规”的概念，《暂行条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”并在该条明确指出：“党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和生活的制度化，具有十分重要的作用。”“党章是根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。”[6] 1992年党的十四大修改后的《中国共产党章程》，首次在党的根本大法中确认了“党内法规”这一概念。十四大党章第44条明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规……”从而标志着“党内法规”的概念得到党内根本大法党章的正式确认，在党的建设中因而具有党内最高“法定依据”。1997年的十五大党章和2002年的十六大党章均在第44条规定了与十四大党章相同的有关党内法规的提法和表述。
二 党内法规建设的现状
总的来说，当前党内法规建设既取得了辉煌的成就，也还存在着诸多不足。
1.党内法规建设取得的成就
中国共产党在领导中国革命和建设的85年历史中，一贯是重视党内法规制度建设的。党的第一代领导集体的核心毛泽东同志不仅首先明确提出了“党内法规”的概念，而且在毛泽东时代就已经开始逐步形成了自己在党的建设、党的各项工作和党内生活等各方面的规则和制度。十年“文化大革命”对党内法规制度建设带来了很大破坏，党的十一届三中全会标志着党内法规制度建设进入了一个新时期，尤其是十六大以来，党内法规制度建设得到了长足的发展，一系列重要的党内法规制度相继出台。概括起来，当前党内法规建设的成就呈现出以下主要特点：
(1)党中央高度重视制度建党在党的建设新的伟大工程中的作用，执政理念已经实现从“人治”治党向“法治”治党的转变。江泽民同志在十六大报告中对加强和改进党的建设明确指出，一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，突出地强调了党的制度建设的极端重要性。胡锦涛同志在中纪委六次全会中进一步强调，要不断提高党的制度建设的质量和水平，做到用制度管权、管事、管人，既推进党的建设和党内生活制度化、规范化，也推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。新一届中央领导集体高度重视党内法规制度建设的一系列举措，已表明我们党已进入“法治”治党的新阶段。
(2)以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法、细则为具体法规的党内法规体系已初步形成。在这个体系中党章是党内根本大法，居于党内“宪法”地位，其他党内法规是党章的具体化和补充，并且形成了由中央和地方两级制定党内法规的格局，中央一级的党内法规制定主体有党的全国代表大会、中共中央委员会、中央政治局、中央纪委检查委员会、中央办公厅、中组部和其他部委，地方一级党内法规制定的主体有省级党的地方委员会、较大的市级委员会。其中中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规称为规定、办法、细则。
(3)十六大以来，一系列事关党的建设成败的重要法规得以制定和完善，标志着党的法规建设进入一个新的里程碑。首先，十六大对《中国共产党章程》作了进一步修改和完善。以新党章为依据，2003年12月31日，中共中央以中发[2003]17号、18号文件的形式，同时颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，对党员和党组织的行为作了进一步规范。尤其是《监督条例》自起草至出台历时13年，从无到有，是党的历史上第一部党内监督法规，也是马克思主义政党的第一部党内监督法规，成为中国共产党解决自身问题的一大创举。而《纪律处分条例》是在1997年2月27日颁布实施的《试行条例》的基础上修改和完善的；党的干部工作的法规建设方面，在1995年颁布实行的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的基础上，于2002年7月9日正式颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作条例》，为了进一步规范和细化这一条例，2004年颁布实施了《关于公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等5个法规文件和《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》(简称“5+1”文件)；党员权利保障法规建设方面，在1995年1月7日颁布实施的《试行条例》的基础上，《中国共产党党员权利保障条例》于2004年9月22日正式颁布实施，标志党员的权利得到党内法规更有力的保障；在反腐倡廉的法规建设方面，2005年1月3日，中共中央颁布实施了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，为进一步深入开展党内廉政建设和反腐工作提供了党法依据和保障。2006年6月，中共中央同时下发了《关于加强党员经常性教育的意见》等4个保持共产党员先进性长效机制的法规，为从机制和制度上永葆共产党员先进性提供了保障。总之，在以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体的高度重视和正确领导下，党内法规建设在党的历史上取得了前所未有的发展，为实现科学执政、民主执政、依法执政奠定了制度保障。
2.党内法规建设存在的不足
当然，在看到党内法规建设取得辉煌成就的同时，我们更应该清醒地看到，当前党内法规建设还正处于发展的关键时刻，还面临许多严峻的挑战。尤其是党内法规建设的现状还存在着诸多与党的建设不相适应之处，这主要表现在以下几个方面：
(1)党内立法和执法理念与新时期党的建设面临的新形势新任务还存在不相适应之处。从宏观上来看，尽管我们已逐步树立了法治和制度治党的理念，这仅仅表明我们已充分认识到党内法规制度在党的建设中的重要性。但是从微观上看，党内立法理念仍然存在诸多与党的建设不相适应之处，需要进一步调整和更新。例如，受传统党内“义务本位”思想的影响，对保障党员权利方面的法规制度仍显得不足，已颁布实施的《党员权利保障条例》的贯彻落实情况也还不尽如意。又如，受传统的党员素质理应高于群众思想的认识定势，导致在党内法规中规定党员什么需做、什么能做得多，而缺乏规定他们不能做的范围，从而影响了一些法规的可操作性。还有一些当前在党的建设中尝试已表明比较成功的做法也还未能及时在党内法规中予以确认和推广。
(2)党内法规体系还需进一步构建和完善。尽管目前已初步构建了以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法、细则为具体法规的党内法规体系，但这仅是从立法的主体和立法的名称上来区分和构建的，随着党内法规制度的日益增多和完善，究竟以什么为标准来构建党内法规体系，这仍是一个值得研究和探讨的问题(这也是本文后面还将重点探讨的问题)。就按现有的体系标准和法规制定的程序来看，在实践中对贯彻落实《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》也还存在一些问题，主要表现在对党内法规制定程序中的主体、权限、审查、监督等问题上贯彻落实《暂行条例》不力，从而导致法规之间出现交叉和重复、下位阶法与上位阶法互相矛盾或不能衔接等现象的发生。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》中有关“监督和处分”的规定与《中国共产党纪律处分条例》中的相关内容变相重复，而关于对全委会职责的描述，现行党章与党的地方党委工作条例也还存在不相衔接之处，从而导致一些基层党务工作者在实际工作中难以操作。
(3)一些党内法规制度立法过于宏观，规定的弹性空间过大，缺乏量的规定性，从而影响了法规制度的贯彻和实施。例如对党内“重大事项”的科学界定和表述，不同层次、不同部门的党组织理应有不同的具体标准，但现在仍缺乏一个具体的规定。又如对党内知情权的具体规定也不明确，党务公开的内容和标准也未确定，等等。
(4)党内法规中实体性规范多，程序性规范少，“重实轻程”现象严重。当前，党内法规制度贯彻落实不尽如意的一个重要原因就是法规制度本身存在的缺陷，一个突出的表现就在于实体性规定多，而如何贯彻和落实实体规范的要求和程序保障不够，导致法规在具体实施中难以操作。例如，党章中规定党员的8项权利，在党员权利保障条例中对党员的8项权利还作了进一步的规定和细化，但是无论是党章还是条例对用什么程序来保障党员的权利都规定得不够，显得“重实轻程”。又如，当前民主集中制的贯彻和落实存在的一些困难和问题，与这一根本的组织原则缺乏应有的操作和程序规定休戚相关。
(5)党内法规与国家立法的协调还须进一步完善。适应党的建设面临的新形势新任务，尤其是随着党内廉政建设和反腐工作的深入开展，越来越需要加强司法机关和党政部门在反腐工作中的配合和协调，从而要求不断加强党内法规与国家立法的协调配合。但是从目前的情况来看，两者存在着一些不协调的现象，而且由于立法的不协调，已经导致了执法中的不协调问题。为此，在党内法规的立法中必须引起重视，不断加以完善。例如关于“双规”措施的有关规定、如何保障“双规”人员的合法权利、如何和司法机关密切配合等问题，仍需从法规本身进一步加以完善。
三 构建党内法规体系的价值
胡锦涛总书记要求全党加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，从体系上进一步完善党内法规制度建设，为我们在新时期加强党内法规制度建设指明了方向，也为我们当前加强党的法规制度建设明确了新的突破口。从上述党内法规建设存在的问题来看，一个重要的原因就是党内法规建设从内容到形式尚需进一步得到科学的分类和梳理，必须不断完善党内法规的“体系”建设，以此来提高党内法规制度的科学性、系统性和权威性，从而更好地贯彻和执行现有的党内法规。具体地说，构建和完善党内法规的体系，对党内法规建设具有以下三个方面的价值：
1.构建和完善党内法规体系能进一步提高党内法规制度的科学性
当前，由于党内法规制度的体系建设的意识还不强，从一定程度上影响了党内法规的立法工作，表现在党内立法有计划有步骤地实施还不够，存在“头痛医头，脚痛治脚”的被动立法现象，缺乏从体系的高度来确立中长远的党内立法规划。由于法规的出台缺乏统一规划，而主要是依据党的建设实践的紧迫性来制定，因而难免有的法规仓促出台，出台前调研不够，未能真正做到把那些经过实践证明成功的做法和通过查处与解剖成功案例得出的规律性的认识上升为党内法规制度，从而影响了法制本身的科学性。因此，从“体系”上加强党内法规建设，可以更好地从党的建设的宏观上和整体上来完善党的法规制度建设，在党内立法中体现实事求是的精神，不断提高党内法规制度的科学性。
2.构建和完善党内法规体系能进一步加强党内法规制度的系统性
构建和完善党内法规的“体系”，顾名思义就是要求不断加强法规制度的系统性建设，实现对现有党内法规制度依据一定的法规体系标准和要求进行科学的梳理和分类，克服和解决当前党内法规制度在制定和内容上存在的交叉、重复甚至矛盾的现象，并能进一步加强党内法规建设的整体规划和统筹协调，真正实现胡锦涛总书记提出的既重视基本的法规制度建设又重视具体的实施细则建设、既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度的建设、既重视实体性制度建设又不忽视程序性制度的建设、既重视党内法规制度的建设又注意与国家法律法规的协调配合的要求，真正使党内法规制度成为一个完整有序的科学体系，实现各制度之间彼此衔接，环环相扣，发挥党内法规制度最佳的整体合力。
3.构建和完善党内法规体系能进一步维护党内法规制度的权威性
当前党内法规制度在贯彻和执行中还存在一些问题，说明党内法规制度的权威性还有待加强。提高法规制度的权威性，除了要不断加强法规制度的学习和宣传、树立和提高党内法规制度的意识、确立制度建党的理念、加大对违反法规制度行为查处的力度等措施外，从法规制度本身来看，加强和完善法规制度的体系建设，对维护党内法规制度的权威性具有十分重要的意义。因为加强党内法规制度“体系”建设的一个重要理念和要求就是要维护党章在党内根本大法的核心地位，强调党内其他法规制度都不能和党章的最高权威相抵触，并且必须依据党章来制定党内其他法规制度，强调和要求下位阶法不得和上位阶法相抵触，并且当两者发生矛盾和冲突时，下位阶法必须无条件服从于上位阶法。当前，由于党内法规制度体系建设还不完善，法规制度体系意识不强，难免出现下位阶法不服从上位阶法的现象，甚至“县官不如现管”。这种现象的存在，表面上似乎在维护和贯彻本地区本单位制度的权威，而实际上却是在践踏整个法规体系的权威，影响了党内法规的整体建设。因此，构建和完善党内法规体系，明确区分和梳理不同阶位法规体系的权威和关系，对维护党内法规制度权威的意义就显而易见了。
四 构建党内法规体系的对策
从当前党内法规体系构建的现状来看，目前已初步形成的以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法、细则为具体法规的党内法规体系，这是依据《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中关于党内法规制定的不同主体及名称来区分和构建的。我们说这固然是构建党内法规体系的一种标准和思路，但是，目前这种仅从法规制定的不同主体和法规名称为标准来区分和构建党内法规体系，还难以有效地克服上述党内法规建设中存在的科学性、系统性和权威性不够的问题，而且也未能充分体现法规体系本身所固有的本质和特征。因此，笔者认为这种构建党内法规体系的标准和方法还具有不足之处。
由中共中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅共同编辑的《中国共产党党内法规选编》(1978-1996和1996-2000年2部，依照的是《中国共产党章程》的体例来编排的，即按照党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检察机关、党组和其他共11个部分来编排和分类党内法规体系的，这种体系分类方法体现了以党章为核心的党内法规体系的特点，也具有可操着性。不足之处是党章毕竟是党内的根本大法，规定的是党内生活中最根本最重要的内容，具有原则性和概括性的特征，随着党内法规的不断完善和细化，必将出现越来越多的具体的法规制度难以完全装入以上各个法规部门，这些法规尽管可以归类于“其他”法规类，但日积月累，这个“其他”类法规必将成为一个庞大而混杂的体系，从而与实现法规制度的分类和体系构建的初衷不符。因此，笔者认为这种体系的分类方法也还存在不足之处，仍值得进一步探讨和商榷。
那么，究竟以什么标准来区分和构建党内法规制度的体系呢？笔者认为，党内法规制度体系的构建，首先必须把握一个原则，那就是必须紧紧从中国共产党的党情出发来构建一个具有中国共产党自身特色的党内法规制度体系。中国共产党是世界上最大的执政党，目前已拥有7080余万党员，而且是长期执政的党，这是中国共产党两个自身最大的特点，也是党内法规制度建设必须面对的最大党情。党要实现长期执政，必须加强法规制度建设，靠制度的根本性、全局性、稳定性和长期性来保证党的各项工作顺利开展，永葆党的先进性。而作为世界上最大的政党，一个拥有的党内成员数比世界上许多国家的国民数还要多的大党，党内法规制度建设又显得尤为重要，因为如果没有严格的规章制度来约束和规范党的组织和党员，这么一个大党就将成为一盘散沙而不打自倒。为此，为更好地对现行党内法规制度进行有效地梳理和分类，既防止法规制度的交叉和重复，又能更好地贯彻和落实现有的党内法规制度，做到更加科学合理的完善以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高党内法规制度的科学性、系统性和权威性，并适应新时期国家法制建设对党内法规建设的需要，适应党实现科学执政、民主执政、依法执政的要求，笔者在此大胆地对构建党内法规体系提出一个全新的思路和标准，那就是必须借鉴国家法律体系的相关理论，对党内法规体系进行重新构建。
从法理学的角度来理解和认识法律体系，它是指一国在一定时期的全部现行法律规范，按照一定标准和原则，划分为各个法律部门而形成的内部和谐一致的统一体。由此可知，法律部门是构成法律体系的基本单位，是法律体系中同类法律规范构成的整体，每一个法律部门包括许多具体法律制度和法律规范，而且法律调整的对象是划分法律部门的基本准则。十一届三中全会以来，国家立法工作取得了巨大的成就，一个具有中国特色的社会主义法律体系框架已基本建立，并且依据国家法律调整的不同对象为主要标准，我国目前的法律体系已形成了包括国家宪法、行政法、刑法、民法、经济法、诉讼法等主要部门的科学法律体系。以此为鉴，党内法规体系的构建同样可以运用法理学的方法，借鉴国家法律体系的做法，构建一个具有党内“宪法”、“刑法”、“民法”、“行政法”、“诉讼法”等不同功能的法规部门组成的党内法规体系。
1.构建具有党内“宪法”功能的根本大法——《中国共产党章程》
邓小平同志早就说过，党章是最根本的党规党法，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》也明确规定党章是最根本的党内法规，2006年1月6日，胡锦涛总书记在中纪委六次全会中指出要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。因此，党章在党内法规体系中具有的“宪法”地位不仅是不容置疑的，而且具有党内法规依据，是我们立党、治党、管党的总章程，它明确规定了党的性质、指导思想、纲领、路线、组织原则和组织机构、党员的权利和义务以及党的纪律等，并根据不同时期的具体情况，对于党的有关政治、思想、组织等方面的一些基本问题作出明确的规定。
党章的党内“宪法”功能主要体现在党章在党内生活中的地位和作用上。党章的“宪法”地位体现在：一是从党章规定的内容上看，党章是党的总章程，它所规定的内容是党内生活中最重大最根本的问题，而党内其他法规制度的内容，只是规定党内政治和组织生活中的某一方面的问题。二是从效力上看，党章是党的整体意志的集中体现，是党内的普遍行为规范，具有党内最高权威的党内法规，是制定党内其他法规制度的依据和基础。三是从制定和修改的程序上看，党章必须通过党的全国代表大会讨论通过，体现了党章制定、修改程序上的严格性和权威性。
一部正确和完善的党章在党的生活中发生的作用主要表现为：一是调整党内关系；二是改善组织工作；三是巩固组织纪律；四是战胜党内动摇及各种危害分子。
2.构建具有党内“刑法”功能“的法规部门——以“两个条例”为主体的党内预防和惩处党员和党组织违反党纪行为的相关法规及条文的总称
从法理学的角度看，刑法的功能主要表现为预防和惩罚。2003年中共中央颁布实施的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是党的历史上第一部党内监督的法规，其预防的功能主要通过以下规定来体现的：一是明确了监督的对象及重点内容，尤其是首次明确规定了党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；二是正式确立了各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关；三是规定了党代表的监督权利和责任，为推行党代会常任制找到了最佳切入点；四是首次以党内法规的形式，确认了舆论监督的地位和作用；五是首次统一规定了10项监督制度，构成了规模宏大的监督“法网”。这10项制度分别是集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。
正式颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》，其内容的最大闪光点是修改后的内容规定与《中华人民共和国刑法》相关内容更加衔接，充分体现了这一条例具有党内“刑法”的功能和特点。
一是新规定了司法机关和党政部门在加强党内廉政建设和反腐工作中协调配合的规定(33条)。二是明确规定了与刑法精神相一致的“从旧兼从轻原则”(178条)。三是新规定了法规意合有关规定，与刑法想像意合相适应，并均依据“从重处断”的原则(26条)。四是新增加了“主动交代”可以“从轻处分”的规定，体现了党的坦白从宽的政策(39条)。五是新增加了教唆他人违纪违法的规定，同刑法有关对教唆犯的规定相适应(27条)。六是对违法犯罪党员的规定，与现行刑法更相适应。七是违纪主体规定得更加明确，体现了违纪构成与犯罪构成的衔接，突出体现在34条新增加了对“党和国家工作人员”的界定，35条新增加对预备党员违纪处分的规定。八是《条例》修改加大了对经济违纪违法的惩处，修改后分则规定与刑法分则更相适应，原第八章“经济类错误”改为第八、九、十、十一章内容，分别为“违反廉洁自律规定的行为”、“贪污贿赂行为”、“破坏社会主义经济秩序行为”、“违反财经纪律行为”。九是增加“渎职行为”，与刑法渎职罪相适应(12条)。十是分则中有20余条条文是参照现行刑法为依据进行修改或增加的。
3.构建具有党内“民法”功能的法规部门——以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利的相关法规及条文的总称
党员是党的主人，是党的主体，这是马克思主义关于党内民主的一个重要思想。而体现党员的主人地位和主体作用的一个突出体现就是保障党员的党内各项权利。《中国共产党党员权利保障条例》是在1995年颁布实施的《试行条例》的基础上于2004年正式颁布实施的，扩大和完善党员权利，为党员正常行使权力创造条件和提供保障，对侵犯党员权利行为进行责任追究，是修改后的条例的突出特点，也是贯穿于新条例的主线。《中国共产党权利保障条例》将党章第4条规定的党员的8项权利细化为3大类共20项权利，有力地保障了党员的各项权利。这3大类20项权利分别为：一是参与党内日常活动的权利5项，分别是：(1)参加党的有关会议的权利；(2)阅读党的有关文件的权利；(3)接受党的教育和培训的权利；(4)参加党的政策问题讨论的权利；(5)对党的工作提出建议和倡议的权利。二是对党组织和其他党员进行监督的权利7项，分别是：(1)对党的任何组织和任何党员的批评的权利；(2)对党的任何组织和任何党员违法违纪事实揭发、检举的权利；(3)要求处分违法违纪党员的权利；(4)要求罢免不称职党员干部的权利；(5)要求撤换不称职党员干部的权利；(6)在坚决执行的前提下，对党的决议和政策有不同意见的保留权；(7)把自己的意见向党的上级组织直至中央提出的权利。三是维护自身政治权益的权利8项，分别是：(1)对党内事务的表决权利；(2)充分反映自身意愿的选举权利；(3)有担任选举产生的党内职务的被选举的权利；(4)党组织对自身的党纪处分或作出签定时进行辩护的权利；(5)为其他党员作证和辩护的权利；(6)向党的上级组织直至中央提出请求的权利；(7)向党的上级组织直至中央提出申诉的权利；(8)向党的上级组织直至中央提出控告的权利。
4.构建具有党内“行政法”功能的法规部门——以规范和调整党务工作为功能的党的各项领导制度的总称
这里需要强调的是，党的干部制度是党内具有“行政法”功能的最重要的法规制度之一，是实现党管干部原则的制度保障。十六大以来，党中央高度重视党的干部工作的法规制度化建设，先后颁布和实施了一系列党的干部制度，已初步形成了一个较为完整的党的干部制度体系。首先，2002年7月，中共中央在1995年颁布的《党政领导干部选拔任用暂行条例》的基础上，正式颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作条例》。接下来，2004年4月中央颁布了《公开选拔领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，这5个文件，加上此前中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，通称“5+1”文件。与党的干部制度相衔接，2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》生效，这是我国50多年来干部人事管理第一部带有总章程性质的法律。2006年2月，《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》出台。2006年7月，《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》印发实施。2006年8月，《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等3个法规文件正式印发。在短短数年间如此集中出台一批党的干部工作法规性文件实为鲜见，这充分体现了中央大力深化干部人事制度改革、推进社会主义民主政治建设的决心，也标志着较为完善的干部工作法规体系已初步构成。
5.构建具有党内“诉讼法”功能的法规部门——党内法规中所有程序保障规范的相关法规及条文的总称
党内法规体系中存在着重实体、轻程序的情况，许多实体性的规范缺乏程序法规的保障实施，影响了法规功能的发挥，因此，必须加大制定和整合党内的程序法规。针对当前党内法规中程序保障规范中的问题和不足，笔者认为，一是必须在立法观念上切实增强党内程序立法的意识，切实认识到程序保障规范的缺失已在很大程度上制约和影响到党内法规制度的贯彻和落实，切实认识到一些党内法规贯彻执行不力已成为当前党内法规建设最突出的问题，以增强完善党内程序法规制度的责任感和紧迫感。二是针对目前党内程序保障规范的现状，必须在今后的法规制定和修改中采用专门的章节单独规定有关程序保障的内容，以克服当前法规条款中实体和程序内容混合规定的现象。三是在条件成熟的情况下，需尽快借鉴国家有关程序立法的经验和做法，制定党内法规的专门的程序法规。
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