影响党内民主健康发展的因素及其对策，本文主要内容关键词为：健康发展论文,对策论文,党内民主论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D26 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962(2007)03-0027-02
从我国民主政治建设的实践来看，当前影响党内民主发展的主要有理论性、观念性、制度性和体制性因素。具体来说就是：(1)研究相对滞后是影响党内民主的理论性因素；(2)民主意识弱化是影响党内民主的观念性因素；(3)制度建设滞后是影响党内民主的制度性因素；(4)“一把手体制”是影响党内民主的体制性因素。充分认识这四个方面的因素，对于党内民主健康有序地发展，意义重大。
一、理论性因素
从总体上讲，党内民主的理论体系建设还没有完成，在许多关键问题上，还没有达到共识，甚至党内民主一些基本的概念界定、目标设计、战略部署等方面都存在争论。而这些争论和思想分歧正在影响着我们的政策研究部门和政策制定部门对党内民主发展战略的整个设计，从而也间接地影响着我们正在实践中的党内民主活动。我们认为，当前急需在以下几个方面取得实质性突破：第一，党内民主的概念界定。党内民主到底是指什么？哪些活动属于党内民主的范畴？哪些活动不属于党内民主的范畴？有的学者认为，党内民主包括选举、决策、执行、监督整个流程，每个环节都有民主活动的空间，但另外一些学者则认为，党内监督则不属于党内民主，执行党内决策的过程也没有民主的成分，只有党内选举和党内决策是党内民主的范畴。第二，党内民主的实质。有人认为，党内选举是党内民主的实质，是党内民主实现程度的基本标志。但是也有学者认为，选举不是民主生活的全部，甚至也不是民主生活的常态，毕竟选举是每几年才进行一次，因此推进党内民主，应该将着力点放在党内生活的日常决策、监督之中。第三，党内民主的目标。有同志认为党内民主的目标就是实现那种“既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志，又有个人心情舒畅的生动活泼”的“六有”局面。也有人反对将党内民主的目标定位于“六有”局面，因为这只是党内民主的发展状态，而不是一种由诸多指标和方面构成的目标体系。我们认为，中央应该拿出成熟的指导性意见，对党内民主的实质和总体目标有个明确的说法。第四，关于民主集中制问题。有人认为，民主集中制实质是一种民主制，这是因为它是按照多数人意志行事的一种制度。另一些人则认为，民主集中制实质是一种集中制，是一种新型的集中制。还有人则认为，民主集中制的实质既不是民主，也不是集中，而是“四个服从”中的“少数服从多数”。正是存在上述理论困惑，因此我们在推进党内民主时，在制定民主发展战略时就会遇到很多棘手的问题。
新的实践要求我们党的建设理论在原有基础上要有突破、创新和超越。我们建议，应抓紧组织专门力量，对上述问题开展重点研究，取得一批具有指导意义的理论成果，努力构建完整的、系统的适合中国国情、党情的党内民主理论体系，为党内民主建设的实践提供理论支持。形势发展也要求各级党组织的领导人要发挥理论研究的领头作用，组织各种力量对党内民主的实践历程、结构要素、制度体系、运作方式、功能目标、与国家民主建设的关系等方面进行深入的研究，确实取得一批具有指导意义的研究成果。
二、观念性因素
理论性因素会给我们的政策研究部门制定党内民主的战略性目标、阶段性目标、实施步骤带来困惑，但在现实的党内民主生活中，党员是党内民主的主体，党员本身的民主意识和民主素质将直接影响他们在党内民主生活中的行为。调研发现，党内民主意识相对滞后于民主实践，党员缺乏与党内民主相适应的民主意识，缺乏参与党内民主生活的内在冲动，当自己的民主权利受到侵害时，这些党员也没有自觉维权的意识，从而导致党内民主在某些方面走了形式。具体来说，主要表现在以下几个方面：第一，主体意识缺位。多数党员未能意识到自己的主体地位，而是简单地将党的组织作为党内政治生活的唯一主体。在党内生活中过度依附党的组织，凡事等靠组织，主动参与党内事务的积极性不够，缺乏对党的事业负责任的主人意识，表现出“事不关己，高高挂起”的政治冷淡主义倾向。第二，平等意识变异。一些党员的平等意识受到压制、弱化；而部分领导干部则以为自己高高在上，是特殊党员、特殊公民，根本就不平等地看待其他党员。第三，权利意识淡漠。由于党员权利意识的淡漠，党员弱化了所应具有的主体意识和党员意识，党内关系也因此简单化为领导与被领导的关系，党内民主制度失去了相应的运作主体。第四，责任意识虚化。有些党员将责任仅仅理解为对组织的一种服从，在党内生活中随大流，唯领导和上级是从，不敢表达自己的真实意愿；在非正式场合说一些不负责任、不利于党的话；对党内民主建设如党内监督既漠不关心也缺乏信心；对党内腐败现象听之任之，作无可奈何状等。
民主意识获得的一条重要途径就是民主教育。我们建议在全党开展民主教育活动，大力培育党员的民主意识。具体来说：一方面组织力量编写“党内民主建设教程”，以克服目前党内民主建设的论述杂乱零散的状况；另一方面，把加强党内民主建设列入各级党校和高等院校的教学内容，着力培育领导干部和年青一代的民主素养。各级党校可按现行的培训分工，分层次有重点地抓好落实。各高校应把党内民主建设的教育纳入教学大纲，明确教学的内容、重点，用正面教育占领高校阵地。切实使加强党内民主建设的内容进入党校和高等院校课堂、进入高校教材、进入党员和高校学生思想。
三、制度性因素
党内民主制度是一个完整的体系，党员权利保障制度是基础，党代会制度和党委会制度是重点，党内选举制度是重要组成部分。
(一)党员权利保障制度。
从制度规定来看，现行党章明确规定了党员的学习权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申诉控告权等民主权利。但是，对参与权、知情权、决定权、监督权等就没有在党内法规中加以明确规定。另外，现行制度对保障党员权利规定的多，而对于侵犯党员权利的行为应该怎么惩戒的制度少。即使有规定，也过于抽象、模棱两可，不同程度地存在宏观指导多、微观约束少的问题，缺乏切实可行的实施细则，特别是程序方面的细则。也就是说，虽然规定了实体性权利，但缺乏更为细致可行的实施细则和程序规则加以维护，党章赋予党员和党代会的各项权利只是应然状态的权利，而不能转变为实然状态的权利。
我们建议加快党内立法，完善《党员权利保障条例》，将党员和党代表的知情权、决定权和监督权写进党章和有关政策文件中，使党员有法可依，依法行使自己的民主权利。要及时建立保障党员权利责任追究制度。
(二)党的代表大会制度。
按照党章规定，党员代表大会是党内最高的权力机关，是最高决策和监督机构，有权决定党内一切事务。但是由于党代会没有实行年会制和常任制，因此在党代会闭会期间，党代会的权力处于一种“虚置”状态。在党代会非常任的状态下，党代表的权利仅仅体现在党的代表大会召开期间，体现在党代表参与讨论修改报告和讨论决定重大问题，选举产生党委会和纪委，但没有提名推荐党委和纪委候选人的权利，也没有提出议案的权利，更没有质询罢免的权利。党代会闭会以后，党代表则失去了活动的依据和载体，难以对党代会决议的实施情况及两委班子履职进行有效监督。在制度规定和程序规定方面，党代表的职责权限并不明晰。相关的党内法规只规定了党代表在党代会上有参与讨论修改报告，选举产生党的委员会和纪律检查委员会，却没有对党代表的提名权、提案权、质询罢免权以及评议权作出具体明确的规定，况且对什么是“重大问题”，党代表应该享有哪些权益保障措施，以及通过哪些途径来实现闭会期间的党代表的权益都还不是十分明确具体。
我们建议，积极推进区县党代会常任制试点工作，尽快拿出整体方案向全国区县级党代会推行，使区县级党代会常任制作为一项党内民主制度确定下来并逐步加以完善，而不仅仅限于目前的试点工作；建立党委委员与党代表联系制度、代表的视察调研制度、代表评议制度，以及党代表提出议案、建议和意见制度，使党代表、党委委员的各项权利都能得到充分行使。为了对党代表有效管理，我们还建议，及时建立和完善党代表的述职和接受评议制度、检查考核制度、补缺制度，以及党代表的训诫、罢免制度等。
(三)党的委员会制度。
党委会是党代会闭会期间承担党代会权力的机构，分为全委会和常委会两个层面。因此党的委员会制度实际包括全委会制度和常委会制度。在调研中，我们发现，党章和其他党内法规对党委会工作制度规定得很不完备。比如在党内法规中，仅仅限于对党委会职责的界定上，而对于职责的落实、保障以及纠错机制规定得较少。即使做了规定，表述也比较笼统，这就导致实践中出现了很多不规范的行为。比如全委会有权对“涉及全局性的重大问题做出决策”，常委会“有权对重要问题做出决策”，而对什么是“重大问题”、什么是“重要问题”却没有做出明确说明。常委会越权干涉了本应由全委会决策的事情也没有相应的惩罚条款。在议事和决策的程序上往往是按照“书记→副书记→常委→委员”的顺序，这种主要领导讲话在先的惯例往往对其他同志的发言产生导向性影响，不能使各位委员充分地发表自己的意见。在重大事项的决策过程中，征求意见、评估论证不完善，随意性较大。另外，决策的权力和责任不对等，党委作为决策的主体，当重大决策出现失误的时候，应当承担不可推卸的主要责任，在现实中却往往是由执行决策的政府来承担失误的主要责任，这实际上造成了权责不对等的局面。
我们建议，建立统一的相关法规，明确界定党委会的工作制度，以列举的方式明确界定全委会决策的重大问题以及常委会决策的重要问题，特别是要规定，对重要领导干部任免要实行全委会票决制，并制定相应的违规惩罚条款。在议事和决策程序上应该是先委员后书记，书记最后表态。在决策上进行必要的可行性论证和效益评估，还可考虑将不可行性论证作为决策的必要环节。在决策与责任的权责关系上，要建立合理的科学的权责对等体制，特别要研究当前集体责任的追究和承担问题。
(四)党内选举制度。
党内选举包括党员选党代表，党代表选委员，委员选常委、副书记和书记。在调研中，我们发现，当前党内选举制度存在着以下问题：一是选举程序存在缺陷，比如候选人提名制度过于笼统和粗糙，候选人介绍制度过于模糊，甚至流于形式。二是竞争机制引入不够，直接选举和差额选举的比例太少，而间接选举和等额选举的比例仍然很大。三是选举的监督机制不健全，没有形成一种刚性的制度制约机制和惩戒机制。四是差额选举存在比例失调的现象，差额名额安排上往往有明显的组织意图。五是党代表成员结构的比例问题突出，领导干部所占比例太大。六是选举时违规和违纪责任追究制度不健全。七是没有解决选任制干部的职务变动问题。
我们建议，要扩大选举制比例、减少任命制范围；建立健全中央、地方、基层组织选举条例，使党内选举形成一个完备、科学的选举制度体系；扩大直接选举的层级和范围；严格限定领导干部的届中调整；建议实行书记代理制；改革选举的关键环节，制定和完善能够充分反映党员和党代表意志的程序，为此要建立健全选举程序，引入合理划分选举单位机制、确定候选人的资格审查机制、确立差额选举的比例机制、建立选举跟踪机制以及与选举制度相配套的弹劾罢免制度。另外，还要在选举过程中设立党内选举工作公示制度和质询制度，建立和完善适度竞争竞选制度，同时也要健全党内违规行为的惩戒制度。
四、体制性因素
在我们看来，一把手体制是影响党内民主健康有序发展的体制性因素。这种体制是名义上的委员会制、事实上的一长制，即把行政首长负责制移植到党内，用一长制代替了委员会制，从而导致在党内的政治生活中无法真正地按多数人意志进行决策。
我们认为，行政一把手可以并且应该遵循一长制，因为在行政机关运行机制和领导体制就是行政首长负责制，但是党内一把手则不能实行一长制。但我们推动党内民主过程中，恰恰在这个问题上将二者混同起来，形成名义上的委员会制，事实上的一长制，并且在“一把手工程”、“一把手抓”、“抓一把手”等口号和措施中强化了一把手体制，从而将党的集体领导、集体决策演变了个人领导、个人决策，造成所谓“一把手说了算”的个人专断、个人决策的不利于党内民主发展的局面。推进党内民主就是要破除一把手体制，使党内政治生活实行严格的委员会制、集体领导体制。
我们建议，应该采取措施严格限制一把手权力，使党内的一把手能够按照民主集中制原则，依据党委制和集体领导原则进行决策。在权力资源的重新布局中，要采取措施分散、弱化一把手的实际权力，使一把手权力受到有效的监督和制约。