关于校长负责制的几个理论与实际问题，本文主要内容关键词为：几个论文,负责制论文,实际问题论文,校长论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》（下简作《决定》颁布前，我国已有部分学校试行校长负责制；《决定》颁布后，全国有相当数量的学校陆续予以实行。十多年来，已积累了这方面的许多经验，其中不少已被一些学校管理学教材所概括，对推动校长负责制的实行起了积极的作用。而今《中华人民共和国教育法》（简作《教育法》）已正式施行，这样，中等及其以下的学校，就是一个“依法”实行校长负责制的问题了。应该承认，我们还得不断总结经验，因为毕竟校长负责制还是在实行的初期阶段。下面笔者就校长负责制实施以来的几个理论与实际问题谈些看法，与同行及广大校长们共同研讨。
一、校长负责制的概念
对校长负责制的概念，有的教材这样定义：“我国校长负责制，是一个以校长责任和职权为主要内容的结构概念。它包括上级领导、校长负责、党支部政治核心和保证监督、教职工民主参与管理四个相互联系、又互有区别的组成部分。它的根本目的是建立统一的高效率的学校指挥系统”。笔者以为这种“结构概念”很难揭示出“校长负责制”的本质。不尽妥贴。
（一）“结构概念”难以成为源于法定文件的结论
建国以来，我国已颁布的法律、法规文件中已有过关于校长负责的明示，以改革以来的法律、法规为例：1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“学校逐步实行校长负责制”。1993年2月中共中央印发的《中国教育改革和发展纲要》第十七条明示：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办学。”1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过、1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。从以上三个法律性文件规定中，很难得出校长负责制是个结构概念的结论来。
（二）“结构概念”的四个成份难以成为四个要素而结构为一个系统
这个结构的四个成份是不易从系统结构的意义上明确其关系的：
1.“上级领导”不明所指。
一般说，它应被理解为是学校“外部”的、政府的、教育主管部门，但校长负责制指的是“学校内部管理体制”，政府的教育主管部门显然不能成为“校长负责制”的一个结构成份；如果这个“上级领导”被理解为诸如“党组织领导下的校长负责制”这类提法中的“党组织”，那么它就与“结构概念”中的“党支部”这一成分重复，且书记是与校长同级的，也不能称为“上级领导”；如果不是以上的两种理解，那么学校内部的、要领导校长的“上级领导”当作何解？
2.党支部的“核心”、“保证”、“监督”作用这一项作为结构概念中的一个结构成份（要素）有多处含糊不清。
(1)关系不清。学校支部，是学校“同级党组织”，其书记与校长同级；它又是“上级领导”这一项的“下级领导”；它还是“教职工”，这一项的“上级领导”。讲系统的结构，一是要素（结构成份），二是联系（各要素依怎样的关系相联系而构成系统），由于党支部对于其余几个成分事实上的地位，要将党支部作为结构的一个要素，其结构关系显然是不清的，于是也就难以构成一个事实上的，所谓“统一的、高效的学校指挥系统”。
(2)与校情不符。就我国目前中等及中等以下学校办学的实情看，根据国家的办学政策，既有公办学校又有民办学校；这些学校的“举办者”有投资者，也有“投力者”（可以是一个，也可以是多个）；这些“举办者”不同的学校其内部的领导体制有的为“校长负责制”，有的为“党支部（或党委）领导下的校长负责制”，有的为“董事会领导下的校长负责制”，有的为“联合管理制”，但它们又统统都是校长负责制，这意味着“党支部”这一项并不必然是包括在“校长负责制”之内的一个结构要素。校长负责制要作为一个“结构概念”就与这种实情不符。
(3)与党情不符。从我国中等及中等以下学校的党组织建设情况看，并不是所有的学校都有健全的党组织，有的地方，由于非常客观的特殊原因，甚至难以在一个学校中建立支部或党小组。据江西省弋阳县普通中小学党建情况看：弋阳县共有国家办的中小学191所，单独建立党支部的学校28所，占15%；建有党小组的学校13所，占6.6%；仅有个别党员而不够建立党组织的中学有2所，占中学总数的8%；小学95所，中小学总数的57%；无党员而不可能建有党组织的“空白”小学53所，占小学总数的32%（见1995年弋阳中小学党建工作调查）。弋阳县是党建工作搞得好的县，党组织尚且如此不健全，那么“党支部”这一项何以能直接纳入“校长负责制”这一概念而成其一个必备要素？总不能说这些党组织不健全的学校是不能实行校长负责制的。“结构概念”也就涵盖不了这些学校事实上实行的校长负责制。
3.“教职工”的“民主参与”这一项要纳入“校长负责制”这个概念而成其一项结构成份，在逻辑上也欠妥。校长负责制讲的是“学校内部的领导体制”，而教职工就其与校长的基本关系来说是“被领导者”、“被管理者”，他们当然有民主参与的权利，应该受到尊重，但无论如何也不能模糊了他们受校长领导这一基本关系。“校长负责”与教职工“民主参与”怎么说也难以揉为一个概念，所谓“结构概念”事实上就模糊了这两者的基本关系。
（三）“结构概念”难以指导实践
这种“结构概念”在实践上也难有指导意义，反而会造成某些困惑。本人在与众多的中小学校长（包括这几年参加岗位培训的千余名校长）研讨这一问题时，他们普遍认为：校长如按结构概念去履行其职责，则仍然举步艰难。这不难理解。因为我国校长的工作从来就是在“上级领导”之下、在同级党支部的监督保证之下、在教职工的民主参与之下进行的，过去如此、现在如此、将来也如此。如果这些都在“结构概念”之中，那么如今实行“校长负责制”就没有新的特别含义，体现不了在新形势下学校领导体制的发展。
那么应该怎样为“校长负责制”定义？笔者认为，从这一制度命名的直接提法看，按给概念下定义的通例，从中等及其以下的学校的实情出发，以《纲要》、《教育法》的相关条规为据，可将校长负责制定义为：“它是中等及中等以下各类学校实行的领导体制。校长是学校的行政首长，对学校的教学及其他行政管理全面负责。校长对外代表学校，是学校的法人代表。”这样定义，能揭示首长负责制的本质，确立校长作为学校行政负责人的地位，对外享有代表学校的权力。它有利于提高学校的管理效率，防止学校在行政上出现“二元”管理，或者无人负责。
无疑，这种定义并不否定“上级领导”、“党支部”、“教职工”等的作用。相反，是在赋于这些因素以新的内容。“上级领导”，就要对以往的领导方式作出合乎“校长负责制”要求的一定的改变或调整；党支部也要适当调整其与校长工作的关系来发挥作用，而“教职工”也要按校长负责制的要求来从事其民主参与活动。各方面均不宜再沿袭以往的作法。这样，“上级领导”、“党支部”、“教职工”就是“校长负责”之外的概念，它们各以不同的关系与“校长负责”相联系。这比所谓“结构概念”是要明确得多的。
二、校长负责制与学校的党政关系
（一）校长负责制与学校的党政关系
自实行校长负责制以来，有党组织的学校如何处理党政关系已有过不少讨论，总结了不少经验。但实践中，仍存在一些问题。如何对待这个问题，笔者认为，首先应考虑以下几个前提：
1.任何一个能有效运转的组织，其最高领导层必须是一元化的。否则，这个组织肯定不能有效地、更不可能高效地运转。所谓民主的或集权的领导，事实上也仍然是这个一元化的领导核心的不同领导方式，是这个核心决定权力是“放”是“收”、何时集中何时分授。
2.“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。这是社会主义中国的根本性特色。三中全会以来形成的“一个中心、两个基本点”的路线，是我党领导工作的“总路线”。党的领导，既体现于国家的最高层，也必须体现于社会各组织（包括学校），如果在基层不落实，党的领导也便要架空。这样，任何组织（包括学校），其一元化的领导，不管具体提法如何，其实质还是党的领导。
3.实行校长负责制的重要意义，是在于要切实加强党的领导。长期以来，“党领导一切”的原则在具体贯彻中，在一些基层组织（包括学校）中，出现了“党政不分”、“以党代政”、“党不管党”的情况，党组织的负责人被行政繁重的工作所纠缠，被许多特殊的专业性的复杂问题所困扰，从而既削弱了党的工作，也影响行政的、业务的工作。实行行政首长负责制（如国务院的总理负责制、厂矿企业的厂长负责制、及学校的校长负责制等等），就在于要改变上述的不理想情况。
这样，可以认为实行校长负责制实质上是党组织将学校行政工作划分出来，交由校长全面负责，而自身则集中力量来发挥政治核心及保证监督作用，这种划分后的党政基本关系，其深层，其实质，仍然应是党的领导。之所以不直接提“领导”，在于要避免“党包揽一切”的误解。
（二）目前学校中党政关系情况分析
我们主要从以下三个方面作一些分析：
1.对“良好”关系的分析
应该说，实行校长负责制以来，有相当数量的学校党政关系是良好的。但这种评价往往主要是就书记校长是否闹矛盾这一点作出的，而实质上需要分析。约略说有三种情况：
(1)较好地发挥了党政各自的职能作用，合乎原则地处理了书记、校长的关系。即，既发挥了校长对学校行政工作全面负责的作用，又发挥了以书记为首的党支部的政治核心、保证监督作用，校长书记各司其职，又相互尊重，既有工作关系的协调，又有个人关系的融洽。
(2)依然还是原有的党政关系的模式，党政工作一概在书记的领导之下，校长尊重书记的作用，没有摩擦没有严重的矛盾。
(3)校长书记没有大的矛盾或不融洽，但没有较好的职责分工，而是互相迁就、马马虎虎。个别违纪、越轨被查处的学校领导，校长书记都有牵涉的，即属此类。
因此，仅就表面上看，校长书记没有公开的争斗或不睦，便认为校长负责制实行得有效，这是不确切的，就如上述后两种情况，党的工作和学校行政工作均未得到加强，这是有违实行校长负责制的本来宗旨的。
2.“不良”关系的分析
实行校长负责制以来党政关系不良的学校也不在少数。有些地方的学校，关系不良的多达60～70%。这种“不良”情况，可以分为以下几种：
(1)由于校长、书记的一方或双方对自己及对方的职责理解不清、对学校党政之间基本关系的实质理解欠明，以及具体工作的分工有欠明确等等原因，或是书记过多地、不恰当地过问行政事务、或是校长无视党的核心作用，拒绝支部监督作用、从而造成了工作关系的不协调，进而造成了个人关系的不融洽。
(2)由于校长、书记双方或一方的个人私利作祟，驱使自己或是插手对方的职责范围、或是放弃了自己的职责要求，造成工作关系的混乱和个人关系的恶化。
(3)由于上级领导机关不恰当的决定、指令等造成书记校长工作关系的不顺和个人关系的不睦。
3.对几种组织措施的分析
为解决上述的矛盾，各地组织部门采取了一定的措施。比如明文规定书记、校长各自的职责范围，明文规定书记、校长关系的准则等等，而在职位设置上也采取了不同的措施。概括起来，主要有以下几种：
(1)书记、校长一人兼。这一措施的好处在于完全避免了书记、校长分设时所产生的矛盾，使学校全部工作（党务的、行政的）集中统一，避免了领导的二元化、多中心，可以直接体现党支部的核心保证作用。但也存在以下问题，即实质上与实行校长负责制之前无多少差别，也等于没有实行校长负责制。尽管一个人兼有书记校长之名，但实际工作很难避免原有的党政不分，既可能是“以党代政”、也可能是“以政代党”。有的地方采用设专门的副职来弥补这种不足，即另设专职副书记与副校长来分管学校的党、政工作。这当然可以起到一定的弥补作用。但无论哪一副职终究都难以成为事实上的可以全权负责的党组织的负责人或行政工作的负责人。副职就是“副佐”之职，任职者本人并不都会取“责无旁贷”、义不容辞”的态度，上级也难于严责这些副职。
(2)校长、书记互兼副职，即校长兼副书记，或书记兼副校长。这样做的好处，可以避免校长的工作脱离党的核心、保证与监督作用的范围，也可以使书记在必要时能将工作渗透到行政工作中去。但在实际施行时，往往要影响校长对行政工作的全面负责，校长要对同时是书记的副校长实施正职职权时终究是有顾虑、有困难的。
(3)书记校长分设，按校长负责制的要求，尽可能具体而明确地规定两者的关系、各自的职责范围与分工合作的原则。力求在实际上能既确保党支部的核心、保证与监督作用的有效发挥，又充分发挥校长在行政事务中全面负责的作用。
我们感到，只有第三种做法才是恰当的，才体现了贯彻实行校长负责制的精神的，才是改革的、发展的、前进的。无疑，这一措施还要相当时间的实践才能逐步予以完善。
（三）几点思考
基于上述分析，要切实有效地实行校长负责制，宜注意以下几点：
1.要明确讲清实行校长负责制目的是在于要更好地保证党对学校的领导，要更有效地提高学校的党、政工作水平。有人以为讲党的领导就影响校长负责，讲校长负责就不能强调党的领导，这是将两者不恰当地对立起来，这是对校长负责制实质的误解。
2.要对书记、校长的工作关系、工作范围、工作职责作出尽可能明确的客观规范，并在实践中不断予以完善，使其具有法纪性的约束力。当前介绍推广的“三分三合”两个交叉点关系”等都是很好的经验。当然，这种客观规范不宜从“两个同级、平起平坐的领导者”角度去考虑，不能忽视党政关系，书记、校长关系深层的“党的领导”这一精神实质，否则，势必出现两个中心、双头领导的矛盾，规范势必不能规范。
3.要认真物色校长、书记人选，并在他们任职过程中细致调整。目前对校长人选的质量较为注意，这是必要的，但是不能忽视书记人选的质量，决不能认为实行校长负责制，书记只要政治上可靠就可以了。其实，从“支部领导制”到“校长负责制”的变化主要是支部领导方式的变化，主要是党支部从“领导一切”到在书记与校长同级的组织状况下如何既能更好地保证党的领导、又能放开行政工作由校长全面负责的变化。这就意味着书记在教育业务上、特别在思想、政治、道德上要具有更高的水平，要有更为“艺术”的领导工作技能，要有更为宽阔的胸襟，要有更大的“公心”。或者，应有更强的心理影响力，特别是个性（人格）影响力。实践表明，书记人选不当，这既干扰了校长的行政工作，又严重削弱了党的领导，这不能不引为教训。
4.要注意书记、校长个人在组合中的“心理相容”。许多情况下，单独考察个人的时候，条件很好，但组合到一起的时候，结果很糟。这里既有心理内容（如思想观点）的不相容，也有心理特征（如性格、气质）的不相容。任何人都有长处、短处，优点、缺点，在组合中完全一致是很难的，重要的是对对方不涉大是大非的短处，缺点能够容纳、容忍。心理不相容，就难以相处、难以合作共事了。前述的客观规范主要是对工作关系的规范，但在任何组织中，人总是处于两种关系系统、即工作关系（公务关系）与人际关系（私人关系，即心理、情感上好恶与否的关系）之中。工作关系是基础，但仅有工作关系的协调没有人际关系的融洽是不行的，人际关系不融洽的势必会在不同程度上造成工作关系的不协调。心理相容则在很大程度上决定着人际关系的融洽性。
三、校长负责制与上级领导
据众多试行（实行）校长负责制的学校的校长反映，试行（实行）校长负责制时，上级教育行政部门虽明文规定了校长的职责权力，事实上仍存在着责大权小的问题。随着《纲要》、《教育法》的颁布实施，笔者认为，校长应依法履行自己的职责，行使自己的权利，维护自身的利益。
这就有必要讨论一下校长负责与上级领导的关系。
（一）实行校长负责制意味着要赋予校长与办学相应的一定自主权
这一点明确体现在法定文件的规定中，1991年6月，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》，对中小学校长的职责作了明确的规定。该规定与《纲要》十七条“校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办学”、与《教育法》第二十九条规定的学校及其他教育机构应履行的六项基本义务（略）的精神是一致的，得到了广大校长的认可。
校长是学校行政的最高负责人，是学校法人代表。肩负“全面贯彻国家的教育方针政策”的重任，为了履行其职责，就必须行使与其职责相应的权利。对于校长的权，一般概括为行政决策权、人事权、财务权及奖惩权等，而对校长的利益基本未涉及。《教育法》第二十八条对学校及其他教育机构行使的权利作了明确规定，本人认为那些规定虽说的是学校组织的，但因校长是行政首长、法人代表，学校组织的权利理应由作为组织的行政“首长”的校长来行使，故可以视为这也是校长的法定权利。其内容为以下九条：“（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应学业证书；（六）聘任教师同其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。”以上权利实际上就是校长的办学自主权。
有学者曾撰文说：“校长是学校法人代表缺少法律依据。”现在《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”仔细研读就清楚：这虽不是说所有的学校都具有法人资格，但具备法人条件的学校就具有法人资格，未取得法人资格的学校，只要其具备法人条件，“到原批准机关或登记注册机关补办法人资格认定手续”（《教育法》百题解答第66页）就可依法取得法人资格。学校的校长也就是法人代表了。
以上种种规定，既明确了校长的职责，也明确了校长的权利，实际上也明确了校长的办学自主权。这种规定，以及实行校长负责制的全部工作，不能仅仅看作是学校的事或是校长的事，而与上级教育领导部门的工作无关。这种“无关论”在一些地区的教育领导部门是不同程度存在的。有同志概括：实行校长负责制是“校长苦恼、书记感叹、局长依然故我”。书记感叹的是：“大权旁落”（其实不妥，详后），校长苦恼的就是“局长依然故我”。这一点从目前的讨论来看，争论探讨得最热烈的是校长，书记次之，而对局长则触及无多。其实实行校长负责制也同时给作为上级领导的局长们提出了相当新鲜而重要的课题，既有理论的也有实践的，不少还是应予立即处理的，因为校长负责制已经依法实行了。
（二）实行校长负责制要求学校的上级领导实行一定的职能转变
学校的上级领导，如教委、教育局的领导，其基本职能自然还是计划、决策、组织、指挥、监督、控制、教育、激励等等。这里的职能转变主要是职能活动的内容与方式等等的转变。就当前学校领导者所希望的情况与教育体制改革的要求看，上级领导的职能转变主要是以下几方面：
(1)规范大局。就是上级领导主要是就所辖地区的教育作总体规划，对下属学校主要在全局性、方向性、原则性的有关方面作出规定，使学校工作不出格，不越轨，而对学校内部的工作则给予适当的灵活余地。这也就是通常所说的“大局控严、小局放活”的意思。
(2)目标控制。就是说上级领导主要掌握好要由学校去实现的目标要求，至于实现目标的途径、方法、手段、步骤等等，则放开由学校自己作主，不可过于具体地干予。
(3)依法授权。就是说上级领导应按有关的政策及实现目标的有关需要恰当地授予学校领导以相应的必要的权力，使校长有条件实现所要求的目标任务。
(4)宏观指导。上级领导总是要对下属学校的工作提出必要的建议、指示等等。但是不要过细、过具体，而宜大处着眼，具体的“小处”留校长自主。
(5)全面协调。就是说在涉及学校与学校、学校与其他有关的单位或组织的关系等问题，上级领导宜出面协调解决。有些问题“横向联系”、“平行沟通”自然可能解决，而有些问题，在某些情况下，上级领导则非出面不可。
应该看到，上级领导要实现上述的职能转变而一改以往的做法（有个别地区对自己以往的做法往往并不自觉，有点糊里糊涂），不是轻而易举的，确要下一番功夫去思考、去探索。在实行校长负责制的新形势下，下一番功夫也实属必要。
（三）实行校长负责制绝不可脱离上级领导
以上我们讨论的关于上级的问题，就笔者所接触到的情况看，实行校长负责制后，校长宜注意的主要有以下几个问题：(1)要顾大局、识大体，理解、体谅上级领导。实行校长负责制，自然赋于校长以相应的有法律依据的自主权。但是无论如何一个学校终究是教育系统中的一个小系统，更是社会系统中的一个更小的系统。是非常客观地受制于各个大系统的。因此，一校之长有责任主动了解全局、了解教育系统及地区的总体，了解上级领导的处境，给予充分的理解与体谅，由此而自觉自动地拿准自身学校应如何作为。否则，校长的自主是不能自主的。这并不都是上级领导的人为原因所致。
(2)要尊重上级，主动争取上级的领导，警惕搞“独立王国”。实行校长负责制，依法维护校长在学校管理中的权利，这是不错的，但这丝毫不意味着有权脱离上级领导而自行其是。相反，应该主动汇报、经常请示、认真领会上级指示，忠实贯彻上级的决定。对于有不同意见的上级要求，也应按组织规定恰当地申述。倘若动辄拒绝，或是背后另搞一套，这就是阳奉阴违了。这种情况不是没有的，要警惕。
(3)要讲“自力”，不搞“等、靠、要”，不宜动则怨天尤人、卸责于上级领导。由于种种原因（包括合理的必要的原因），我们在较长时间内一直强调“集中统一”往往使不少同志习惯于凡事唯上是从，习惯于动则向上伸手。无疑，尊重、依靠上级领导是极为必要的，但是搞得事事赖在上级身上，不首先求自身的力量，不发挥自身的主动性、创造性来解决本校的问题，这就不妥了。校长负责制既赋予校长必要的自主权，同时也就有自主的义务。只是向上要政策、要指示、要方法、要钱、要人、要一切，要不到就“唯上是责”，这与校长负责制的精神是相悖的。面对不少能自主开创局面、取得成功的校长的经验，往往又强调自身的特殊性而不认真地学他人的自主精神，这就很不利于校长负责制的实行，其实这也是一种“不负责”。