湿地水资源保护实证研究，本文主要内容关键词为：湿地论文,实证研究论文,水资源保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
根据2005年联合国千年生态系统评估（MA）的结论，湿地生态系统是现今全球退化、丧失最快的生态系统。以农业开发为目的的开垦或排水是全球范围内湿地丧失的一个主要原因。根据拉姆萨尔公约秘书处的估计，到1985年，在全世界各地，北美和欧洲地区56％～65％的湿地，亚洲27％的湿地，南美6％的湿地和非洲2％的湿地，因为周边开展集约化农业生产而消失。1982～1992年间，美国每年平均仍有31000公顷湿地转化为农田（Claassen et al.,2001）。海拔3500米的青藏高原拥有广泛的泥炭地（5000平方公里）湿地，是黄河和长江的源头。20世纪60年代和70年代，发展畜牧业而修建的大型排水系统导致泥炭地面积急剧下降，继而退化、荒漠化和丧失补水能力（Hassan,Scholes and Ash,2005）。同样由于大规模的农业开发，1950～2005年间，中国三江平原的湿地面积惊人地缩减了75％（李莹，2008）。
湿地排水进行农业开发和农用化学品对水质的影响是农业与湿地保护间冲突的主要形式。本文关注在湿地得到确认和保护后，周边农业对湿地实现合围带来的水资源挑战。湿地水资源的完整性和质量对于湿地保护具有重要的意义。保护湿地生态水量，为野生动植物提供栖息地，减少洪涝灾害，为人类提供优美的景观和心情愉悦的场所均为当前湿地保护的目标。
水量管理/控制（water-level manipulation/control）是保护湿地的措施之一。湿地的水量管理，根据湿地在流域中所处位置的不同，理论上可以在湿地（on-site）和/或湿地周边（off-site）进行。在湿地进行的水量控制包括进水处建立堤坝蓄水、在湿地出水处建设围堰、安装水闸和水泵等措施（Mitsch and Gosselink,2007）。但是，由于水资源的流域完整性，作为流域环节之一的湿地实施独善其身的水资源保护方案，政治可行性不强。在相关政策制定过程中，缺乏对水资源的了解和信息不完全导致湿地水资源保护失败，造成了大量的社会和经济损失（WRI,1998）。Brouwer、Georgiou和Turner（2003）指出水资源保护失败的主要原因包括：（1）湿地水资源开放获取（open-access）的资源属性（没有限制使用权的公共池塘资源）；（2）使用者外部性，造成水资源的过分利用和无限制使用；（3）政策干预失败，原因包括不同部门间的政策缺乏一致性。
当前，湿地保护与管理已经向多重目标管理方式转变，从传统上由单一部门主导（single dominated-agency）强调保护单一功能，如水质、生物多样性保护和防洪等，转变为关注整合的（integrated）湿地功能和保护。流域保护方法重视水体、土地和湿地资源间的相互关联，可以针对湿地退化的挑战因素提出更全面的解决方案。协同式的流域管理方法（collaborative approaches）强调各种相关利益群体充分参与到流域管理之中，通过广泛的协商达成流域管理的一致意见，既可以是政府主导的，也可以由政府和非政府相关利益群体共同开发（sabatier et al.,2005），已经成为人们关注的流域管理方式。
本文的研究问题是湿地如何应对周边经济发展带来的保护湿地水资源的严峻挑战。这一问题在中国乃至世界的湿地保护中非常具有代表性。本文选取典型内陆沼泽型湿地，调查研究了湿地保护机构、水资源管理机构、环保部门、农业部门和农户等相关利益群体，分析了湿地保护与农业发展间的冲突，筛选了具有普遍性的中央、省级和地方三级政府可以采取的潜在的政策方案，进行了方案的可行性分析，以小见大，归纳提出了针对中国湿地的流域性保护政策建议。
二、案例背景
三江平原上有3个湿地保护区被拉姆萨尔公约列为国际重要湿地，保护三江湿地急需首先保护湿地水资源（Ma,Zhong et al.,2007）。处于流域中下游的七星河国家级湿地自然保护区（以下简称七星河湿地）是三江地区典型的内陆沼泽湿地，水资源保护情况具有典型代表性，本文选取七星河湿地为实证研究地点。
由于周边经济不断发展，流域水资源竞争愈发激烈，生产、生活的竞争性用水快速增加，七星河湿地保护区出现水位下降、水域面积缩小，动植物资源和湿地生存受到威胁。已经出现季节性水资源短缺，流域地下水埋深随着流域农业水田面积增加而降低。8年间（1997～2005年）的流域地下水位平均降低4.5～7.0米左右。湿地年均生态需水量① 为800万立方米（文继娟、刘正茂、夏广亮，2009）。为什么会出现上述问题？如何解决问题？本文将从流域管理视角寻找答案。
与七星河湿地水资源存在明显竞争关系的区域为研究区域，包括七星河湿地及周边的农业区域，用水户包括宝清县农业用水户和国有农场，是耗水型的水稻种植的集中区域。图1显示了湿地保护区与周边竞争性用水户的地理位置关系，湿地被农田合围。
图1 七星河湿地保护区及周边主要用水户分布示意图
注：图中比例数字为所在区域的第一产业、第二产业和第三产业的产值比例。
研究对区域内的农业用水户采取随机抽样方式进行了入户调查，共在农户中发放问卷204份，回收有效问卷201份。调查研究了县级湿地保护机构、水资源管理机构、环保部门、农业部门、国有农场和农户等相关利益群体。入户调查数据和访谈信息能够帮助我们从微观视角分析湿地周边主要用水户的意识和用水行为，获取政策设计所需的相关信息。
三、筛选潜在的政策方案
研究建立了由问题出发的影响因素和相应策略的逻辑框架。政策方案设计的出发点是要平衡环境保护、经济发展和社会民生的不同目标，要求方案同时满足多重目标，即有利于保护湿地水资源，也要避免对当地经济发展造成严重的负面影响，在经济上有效率，避免过高的政策实施成本。政治可行性是筛选原则之一，体现在方案充分重视地方政府推动经济发展的冲动和保护相关利益群体福利的责任，不纳入与中央政府和地方政府保护环境和发展经济的基本政策冲突的方案。潜在的政策方案如表1所示。
备选方案涉及流域上、中、下游，政策类型相当丰富，包括植树造林的生态政策，水资源规划和配置的管制政策，平衡经济发展与环境资源保护的新型管制政策、以水价为代表的经济政策，以及改造灌溉系统、推广节水技术、修建蓄水设施的技术政策。
方案1是通过长期的生态政策，提高流域的水资源供给能力。方案的主要特点是执行周期长、投入大、跨行政区域和存在不确定性。不确定性主要体现为不能保证湿地保护区获得预期增加的水资源。
方案2和方案3是改进水资源规划和配置，加强科学研究，明确流域水资源供给的数量和年度变化，提供科学的水量计算基础，研究湿地需水量和季节变化，保障湿地生态用水的合法地位和水量，提供长期稳定的制度保障。
方案4是限制农业开发总体规模，限制农业用水总量。基于流域水资源供给数量，实现生态保护目标和经济目标问的平衡关系。方案落实需要环境政策与经济政策间取得一致。
方案5是适当提高水价并改农业灌溉水费收取方式由按亩收取为按方收取。水费/价改革是鼓励各种节水措施的基础。方案符合我国水费管理和水价改革的基本方向。
方案6是加强水利设施建设，改善灌溉系统。灌溉系统影响到水田种植中水资源使用的具体措施包括：渠系改造，提高输配水能力；渠系衬砌，提高输水效率，减少渗漏；安装量水设备和控制闸门，使按方计费成为可能。方案的直接目标是提高水资源的供给能力，间接目标是在满足供给的情况下，配合水价措施，使农民有更高的节水动机。农民、政府官员和专家三方一致认为，水利设施基础条件是任何水量管理或控制措施的基础。没有一个可靠的灌溉系统首先保证农业供水，难以实施提高水价的方案。
方案7是改变种植结构和生产方式，水田改旱田，减少农业用水。当地农民一般都有水旱种植的经验和技术，受到市场价格波动的影响，水田改旱田经常发生，农民不排斥这一方案。但是生产方式转变同时受到政策导向（鼓励水稻生产）和经济激励（水稻价格）等其他方面的影响。
方案8是提高节水能力，推广节水灌溉种植技术。政府提供节水技术培训，帮助农民实施科学的水层控制，节约水田生产用水。随着水资源稀缺性提高，农民已经开始关注和欢迎节水技术。
方案9是上游修建调蓄水库。拦蓄融雪期和汛期的多余水量，在缺水时供下游使用，实施洪水的资源化利用，补给保护区环境需水。受访的水利局和湿地管理局的官员均认为该方案在政策上是可行的，符合地方和单位利益。当地已经在这一流域完成了建设一个类似工程的规划草案。
上游地区植树造林的生态政策可以增加上游的水源涵养能力，长期看有利于增加流域水资源供给能力。但供给能力与湿地可获得水资源间缺乏必然的相关性，流域其他用水户可能获取相应的水资源增量。因此，本文排除了植树造林方案，围绕方案2～方案9进行讨论。
四、方案分析
（一）流域规划和水资源配置方案需要完善法律基础
流域水资源规划方案可以明确各类用水户权益，为生态用水提供长期的制度性保障。水资源规划继而关联到具体的水资源配置方案，配置涉及初始水权的基础配置，包括地区间、经济与公益用水间和行业间的水权配置。水资源规划和水量配置的改革措施都是由中央政府发起并主导。已有水资源规划中普遍缺失生态用水。2010年底国务院批复通过了水利部会同国务院八部委制定的《全国水资源综合规划》，其中，保障河湖基本生态环境用水已经得到重视。
我国的湿地水资源保护可依托的法律基础分散在水资源管理和湿地保护的法律法规体系中。从国家层面的水法和自然保护区管理条例，直至各省份及各地湿地保护条例，目前的现状是均缺乏保护湿地生态用水的具有可操作性和可持续性的保障方案或政策。
2002年的《水法》首次提出了保护生态用水的必要性，但没有明确规定采取何种措施，建立何种机制。因此，该法在实践中保护湿地生态用水的可操作性并不强。而其他制定于20世纪80年代和90年代的水资源相关法律（如《环境保护法》、《水土保持法》等）对生态用水的规定均是空白，不能提供保护的法律基础。我国尽管缺乏湿地保护法或条例，但是已经颁布了多个省级湿地保护相关法规和条例，其中，黑龙江、宁夏、内蒙古、辽宁、湖南、甘肃在省级湿地保护条例中均对湿地水资源保护做出了规定（李书山，2009），明确地方政府对湿地水资源保护负首要责任，以不同表达方式提出了对水资源失去保障的湿地，应采取补水措施或机制，并提出制定水资源规划时要兼顾湿地生态用水。这说明各省级政府已经在积极探索辖区内湿地水资源保障的措施，但保护手段比较单一，依赖工程技术性的应急补水，没有建立长期有效的保护机制。
另外，湿地生态用水的保护主体在现有法律制度体系下缺乏保护湿地水资源的能力。根据1994年颁布的《自然保护区管理条例》中对自然保护区管理机构的主要职责的规定，保护区管理机构依法有权保护区内资源，但无权干预或影响保护区外的各类活动。目前各级的保护区管理条例都没有赋予湿地保护区管理局参与流域水资源管理的权力。由于湿地水资源往往具有流域完整性的特点，在区内就地保护的政策背景下，湿地保护机构并不具备保护湿地水资源的完全行政管理能力，难以实施有效的水资源保护。
因此，不论是湿地水资源本身，还是执行保护职能的机构，现有的法律法规对于我们实施有效的湿地水资源保护是不完备的，法律层面的调整势在必行。调整应体现几个方面的要点。
一是从法律上加强保护生态用水，明确生态用水的法律地位。相关调整可以包括，在水法、环境保护法、自然保护区条例中明确保护生态用水，保护生态用水户的水权。
二是从流域水资源管理角度保障生态用水。包括流域水资源规划中包含生态用水，考虑生态用水配额；生态用水的保护代理机构参与流域水资源规划和配置。尝试以规划替代一次性、紧急性的补水机制。
三是法律修改中应考虑为保护生态用水提供经济激励。明确生态用水在各种用水中的优先序是一种进步，但保障生态用水需要提高生态用水与经济用水的竞争能力，这就需要建立配套的经济补偿机制。可以考虑在法律制定中明确指出所需采取的行动和资金支持方式。
（二）水价方案的非独立性
提高资源价格是保护资源的一种主要经济政策手段。目前，中国已经将灌溉水价改革作为应对水资源短缺的主要政策工具之一。强调只有水价正确反映水资源的真实价值，才能够使用水者有激励采取节水行动。
我国农业灌溉水价长期偏低。有数据显示，2005年大中型灌区农业平均水价6.5分/
，实际供水成本水价17分/，农业平均水价仅为成本水价的38％，平均水费实收率仅为57.3％，实收水费只占成本的22％（许学强、李华，2010）。农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题是热点问题。农民对于缴纳农业水费普遍有着抵触心理，水管单位农业实收水费锐减，水资源短缺，矛盾有激化的趋势。
尽管提高水价方面的呼声日趋增多，但仍然存在两个主要方面的顾虑。首先是提高水价在节水方面的有效性。如果水价政策不能有效调整用水户行为，提高水价就不能实现节约水资源的政策目标。其次是提高水价增加了农业生产成本，对农产品产量和农民福利的影响。尽管水价政策在政策议程中的重要性不断提高，但在农民对水价的敏感性，水价与农产品价格和产量，水价与农民收入的关系等重要方面，仍然十分缺乏严格的定量分析结论（Huang Qiuqiong et al.,2006）。
案例所在地地表水和地下水合计的实际水费标准很低，未按全国农业用水改革指导方针实现按方收费。地表水按亩收费，20元/亩，与实际使用量无关。地下水部分，农村地区的井水不收水费，而农场的井水收费标准是5元/亩。即便如此，农村地区水费缴纳率仍然很低。受访者不交水费的主要原因是不满灌区服务质量差，供水得不到保证。农场水费包含在承包费里，统一收取，缴费率达到100％。
根据预调查和访谈，研究人员调查了影响用水效率的原因，用主观赋值法② 研究水价对农民用水行为的影响。
结果显示，不论在当地的农村还是农场地区，水价均不是影响农户用水效率的首要原因。排在第一、二位的原因都被归结为灌溉设施不配套和土地自身的条件。132个受访者评价了灌区的服务质量，对灌区供水服务质量持一定保留态度和明确反对态度的受访者合计达到74.0％，高达71.5％的人认为急需改造现有的灌溉工程。相比之下，农场对水费的经济刺激相对敏感一些，而农村地区由于实际水费收缴率过低，对水价不敏感。
结合部门访谈的信息，研究人员发现提高当地用水效率需要以灌溉工程改造为前提，没有可靠的灌溉工程作为保障，提高输配水效率和安装量水设备，水价政策将会因为难以落实而不能发挥调节用水行为的作用。
因此，尽管普遍认为水价政策是反映水资源稀缺性，改变用水行为的经济政策工具，本研究中显示目前还不具备条件将水价方案作为一个独立的政策选择发挥节水作用。其实施一方面受到水利基础设施方面的硬件约束。农水工程的水资源供给存在普遍的不稳定性，供应数量和时间均难以满足农民的需求。另一方面，水价政策由于关系到增加农民生产成本和负担、粮食安全和农民收入等重大民生问题，政治敏感度很高，实践中的落实也举步维艰。综合这些因素，我们认为水价方案短期内不具有独立性，难以作为刺激农业节约用水的独立性政策方案，仅可以作为其他方案的配套措施，期待在较长时间内逐步发挥节水激励。
（三）限制农业发展方案要求环境政策和经济政策间的协同
限制农业发展方案的实质是要取得经济发展与环境保护问的和谐，环境政策和经济政策各行其是最终导致失败，现实中出现了一边强调保护目标，实施保护政策，投入保护资金，另一边强调经济发展目标，实施经济发展政策，投入发展补贴，相互冲突抵消的糟糕局面。如何在生态敏感需要环境保护的区域内平衡经济发展与环境保护的关系，在全世界范围内都是巨大的挑战。这些区域迫切需要实现经济政策与环境政策的协同。
以三江平原地区为例，国家“十一五”规划（2006）的第二十章“推进形成主体功能区”的第三节“限制开发区域的发展方向”明确指出：“东北三江平原湿地生态功能区：扩大保护范围，降低农业开发和城市建设强度，改善湿地环境。”但与此同时，三江平原作为中国的粮食主产区之一，承担着粮食生产、保障粮食安全的重大责任。三江平原的双重角色在政策层面表现为不一致的环境政策和经济政策。保护湿地、降低农业开发强度的环境政策停留在国家“十一五”规划的政策宣示层面，并没有落实到地方经济发展之中，各类农业发展目标和补贴政策完全无视国家“十一五”规划精神。地方政府既不清楚国家“十一五”规划中对三江平原湿地生态功能区的定位，更不清楚在地方层面如何实施此类限制经济发展的政策。
生态敏感区域承担了对中国甚至全世界的环境保护功能，意味着保护存在本地不能完全享受的正的外部性。如果不考虑生态补偿原则，相关区域难以具备牺牲经济发展来保护环境的动力。生态敏感地区限制经济开发规模的方案具备政治可行性，但如何控制经济发展水平，建立相应的生态补偿机制，为受影响的地区和群体提供补偿等是一系列复杂和相互关联的行动，生态敏感区限制经济发展的形式和水平需要人们更深入的研究。因此，限制农业发展规模方案在原则和战略上是可行的，战术上则需要考虑具体的执行方案。
“大棒”和“胡萝卜”都是可供考虑的方案。大棒型政策是强制性地降低发展规模，限制开发区域和开发规模。例如，有选择性地发展经济产业，淘汰不适合环境要求的落后产业，以某一时点分界，对此以后的经济活动进行限制，根据资源承受能力确定经济总量。“胡萝卜”政策则是以奖代压，提供激励控制经济规模或促进经济转型。例如，通过政府投入实施土壤保护、农田轮休、湿地恢复等环境计划，鼓励农民基于经济激励参与湿地保护。
作者建议以三江平原为代表的与当地农业发展存在比较尖锐冲突的我国内陆湿地地区，政府采取“胡萝卜”政策，首先解决农业政策与环境政策间的不一致。支持农业生产和提高收入的农业补贴政策转向WTO允许的绿箱政策。以美国为例，1990年的农业法案（Farm Bill，又被称为“Swampbuster program”）要求，希望获得农业补贴的农民必须参加土壤保护计划和湿地保护计划。据估计，Swampbuster计划避免了150万～330万公顷湿地转变为农田（Claassen et al.,2001）。农业政策的调整引导农民出于自身经济利益的考虑，主动参加相关湿地保护行动。结果显示，农业政策与环境政策协同一致在保护湿地转变为耕地的过程中发挥了重要作用。与20世纪50年代和60年代相比，1982～1992年间，美国湿地转变为农田的速度快速下降（Claassen et al.,2001）。我国的农业政策也应愈加重视环境问题。农业收入支持计划在支持农业收入的政策目标之外，应将环境表现纳入政策目标之中，如保护湿地面积、水质、空气质量、野生动物栖息地和避免营养物质流失。对存在农业与湿地保护冲突的区域，研究农业发展的适宜规模，对超出规模的农田，取消农业生产优惠补贴和条件。考虑到超出规模的生产由于生产条件约束，边际效益低，补贴取消可能有效地打击农民退湿还耕的生产热情。
（四）鼓励农业种植结构调整方案需要提供经济补偿
当地农民一般具有水旱种植的经验和技术，湿地周边土地积温低，不适宜开展水稻种植，及市场价格波动的影响，水田改旱田经常发生，该方案具备基本的可行性。农民并不排斥这一方案。但是生产方式转变同时受到政策导向（鼓励水稻生产）和经济激励（水稻价格）等其他方面的显著影响。
研究人员采用1996～2007年《中国农村统计年鉴》中提供的水稻、玉米和大豆的净收益数据，计算了12年平均值，结果显示，水稻每公顷净收益最高，达到2626元，分别是玉米净收益的174.8％和大豆净收益的161.3％。可以预见的是，如果水稻净收益持续明显高于玉米和大豆，鼓励农户由水稻转向旱田作物，需要提供有竞争力的补贴激励。
调查还显示，经济效益优势（价格稳定、逐年升高）确实是农民选择水田生产决策的重要因素，其他因素还包括自然条件和政策指向。相比于农村生产者，水稻开发规模更大的农场地区对政策和经济效益反应更迅速，水稻种植的计划指令要求是农场种植户首要考虑的原因。结果如表3所示。
注：N＝199；*预调查识别了影响农村和农场开发水田种植水稻的诸多因素。调查中要求受访者对影响因素根据重要性依次排序。分析中为各选项赋值，最重要原因赋4分，第二重要赋3分，第三重要赋2分，第四重要赋1分。得分越高说明重要性越大，分值的差距表明重要性方面的差异。
鼓励水稻开发的政策和水稻价格提升都是增加三江湿地水资源压力的刺激因素。随着国家鼓励水稻种植政策和水稻价格不断提高，整个三江平原尽管已经遭遇水资源问题，但水稻生产规模仍不断扩大。以管窥豹，由于对象往往具备强烈的经济动机，鼓励农业生产结构由水田转为旱田方案即使具备了政治可行性，如果缺乏补偿的配套政策，必然受到生产者的抵制，难以落实。实施方案所需的经济补贴的来源也是焦点问题。即使某些湿地具有很高的生态价值，该方案得到实施，但方案持续执行的压力会随着水稻价格的增加而不断加大。方案保护湿地生态用水的稳定性并不高。
（五）地方一级技术方案需要配套措施
方案6～9为地方一级政府可采取的技术方案，方案5（水价方案）为辅助性的经济方案。研究人员针对这5种农民易于理解、不涉及复杂的管理体制安排的节水方案进行了入户调查，以了解农民的偏好。研究中采取了两种方法，一是调查农户对方案的基本态度；二是提供各种方案的详细信息，采取赋值法③ 调查最受农户欢迎的两个方案。调查的目的是要发现农户在得到不同方案的详细信息进行比较的情况下，对方案的真实偏好。因此，各方案的得分是比农户所持赞成、反对或不好说态度更重要的结果。表4显示了农户对节水方案的偏好。
除改种旱田作物的方案的赞成比例少于50％以外，其他4个方案均是赞成大于反对。改造灌溉工程和在七星河上游修建调蓄水库两个方案的赞成者均占总人数80％以上。推广节水灌溉技术也得到受访者的高度认可。
根据受访者最欢迎的两个方案得分分析，上游修建蓄水库和改造灌溉工程得分名列第一和第二。特别是上游修建调蓄水库，结存雨季丰沛的水资源的方案得分远远高于其他方案。
结果说明，农户偏好提高水资源供给，而非以节水为直接目标的方案。结合访谈信息可以发现，湿地周边主要用水户确实存在强烈的生产动机，有效节水动机严重不足。从某种意义上说，单纯增加水资源供给以保障湿地用水的方案很可能转变为刺激湿地周边农业生产规模继续增加的最坏结果。提高水资源供给的工程性技术方案十分需要配套措施，如合理制定落实农业生产用水配额，农业政策与环境政策协同控制生产规模。
（六）关注水资源分配的竞争性
各种保障方案的本质，不论是增加水资源供给，还是节约其他用途用水，决定方案有效性的关键因素是湿地能否获得这部分增量或余量水资源。如果湿地不能得到新增或节约的水资源，所有的保障方案都失去了初始的政策目标。
在水资源稀缺的背景下，保障湿地水资源意味着湿地必须和其他用水户争夺有限的水资源，生产用水带来的是经济效益，生活用水满足的是基本社会需求，湿地生态用水的竞争性何在？我们能够保证湿地得到免费的水资源吗？仅仅依靠法律和规划很有可能沦为空谈。毕竟水资源的特性是流域完整，尽管国务院要求“协调好生活、生产和生态环境用水，保障河湖基本生态环境用水（水利部，2010）”，如何在实践中落实成了大问题。或者依靠有力的行政管制能力，通过修订法律，严格执行法律，保障湿地生态用水配额。但水资源排他性享用的成本很高，特别是在水利基础设施条件薄弱的农村地区，不论是地方政府的行政意愿还是水资源输送的技术条件都说明严格管制的落实可能性基本不存在。另外一个途径就是提供经济激励保障湿地得到水资源。通过政策设计，提高湿地用水的竞争性。可供考虑的机制，如政府支付生态补偿资金用于湿地向流域购水，建立湿地向周边或流域供水的收费机制。资金可以用于湿地紧急补水，或者是常年性的湿地购水。现有的最大的国家保护湿地筹资机制“湿地保护行动计划”并没有考虑到湿地的水资源保护需求。建议在湿地保护资金中，设立专项预算，使湿地成为一个有竞争力的用水户，建立资金机制帮助湿地保护区获得稳定的水资源。
加大资金投入提高湿地用水竞争性的可持续性是值得怀疑的。根本问题是随着水资源稀缺性的不断加剧，不论是工业、农业还是居民用水的水资源价值不断提高，公益性湿地用水补偿资金的压力有可能持续放大。这需要我们反思合理的湿地保护战略和目标。重点保障生态价值高的湿地，避免保护目标与保护资金和保护能力脱节。
（七）农户节水意愿不足，节水能力欠缺
总体上，案例研究中湿地周边社区居民了解湿地自然保护区的存在，认识到其对周边社区存在影响，正面影响如湿地可为生产提供水源、调节小气候等，负面影响主要是湿地中的野鸭吃粮食，影响部分作物产量。绝大部分人对湿地的水资源状况并不漠视。47.8％的受访者意识到与过去相比，近几年湿地缺水。超过50％的社区居民有保护湿地水资源的意愿。认为有必要节水的受访者居多，占60.8％。但也有31.2％的受访者认为没有必要节水，现在的生产方式没有故意浪费水，水资源使用效率不高是客观原因造成的，如田不保水、灌溉系统不健全等。
尽管多数受访者曾经想过要节水，但接受过节水培训和采取过节水技术的受访者比例仅为10.4％，没有接受过相关培训和不掌握相关技术的人占绝大多数，达到72.9％，说明在节水意愿转化成节水行为方面仍有十分明显的差距，节水行为的群众基础相当薄弱。
五、政策含义
综上所述，应对湿地水资源短缺带来的湿地保护的普遍挑战，制度层面、经济刺激、相关利益者的意愿和行动能力各个方面都存在诸多问题。我们对短期内改善湿地水资源问题并不乐观。湿地缺水的实质是所在流域经济发展与环境保护间的冲突，理论上虽然存在降低周边地区经济发展强度，或协调经济发展与环境保护关系的可能，但实践层面挑战重重。对于中国普遍存在的湿地保护区水资源保障问题，我们建议采取配套的组合方案，方案内容包括。
一是中央和省级政府完善法律、法规，明确生态用水的法律地位。在水法、环境保护法、自然保护区条例中做出调整，明确保护生态用水，保护生态用水户的水权。保障流域水资源配置中的生态用水，分配生态用水配额；生态用水的保护代理机构参与流域水资源规划和配置。省级政府还需要做出适当的制度安排，使代表湿地利益的保护机构可以参与到流域水资源管理决策过程中。有条件的地方可以探索协同式流域管理。
二是探索经济政策与环境政策的协同一致。特别要重视农业政策、工业政策与环境政策协同。加大政府保护资金投入或转变资金使用方式，如农业方面设立土壤保护、土地轮休和湿地恢复等项目，项目与环境保护目标挂钩，通过补贴刺激用水户主动为公众利益降低生产强度。
三是重视湿地用水在流域范围内的竞争性，为保护湿地生态用水提供经济激励。对应不同级别的湿地保护区，我们建议中央、省级和地方政府在湿地保护资金中，设立水资源专项预算，提高湿地用水的竞争性，使湿地成为一个有竞争力的用水户，建立资金机制获得稳定的水资源保障。在资金有限的前提下，确定湿地保障优先序。要根据资金可得性，设定合理的保障目标和保障范围。要保的就一定要保护好。
四是地方基层政府也需要采取行动，落实中央和省级政府要求，根据地方情况，因地制宜采取节水保护行动。如地方政府以节水为目标，越快越好地改造湿地周边地区的灌溉系统；向农民提供节水培训，持续促进节水技术的推广；加快水价改革和灌区管理系统改革。改造灌溉系统和节水种植技术推广应与灌溉管理改革和水价政策改革同步进行，互相加快和促进。逐步推进农业水价改革，激励农民在水价上涨后采取集体节水行动。
在完善法律基础、调和政策冲突、提高保护投入等之后，借鉴协同式的流域管理方法，推进流域管理中的利益群体的代表性和参与性，促进流域协商达成管理的一致意见，提高管理的公信力，避免在复杂的矛盾没有消化的前提下推行强制性管制政策。
注释：
① 生态用水和环境用水、生态需水、生态环境用水等是一组近义词（宋炳煜、杨劼，2003）。本文相关的课题研究中参考了大自然保护协会（TNC）对环境流量（environmental flows,EF）的定义，所指的生态用水是指维持水生态系统的要素、功能、过程和恢复能力所需的水流的水质、水量和时间，生态需水量指水生态系统全年所需的环境流量，强调最低流量水平。
② 调查中要求受访者对原因根据重要性依次排序。分析中为各选项赋值，最重要原因赋4分，第二重要赋3分，第三重要赋2分，第四重要赋1分。得分越高说明重要性越大，分值的差距也表明重要性方面的差异。
③ 最优方案赋予2分，次优方案赋予1分。目的是比较农户的方案优先序。
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