分权化改革、财政激励和公有制企业改制，本文主要内容关键词为：公有制论文,企业改制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代初开始的分权化改革，大大提高了地方政府发展地方经济的积极性。这主要是因为，分权化通过将一些权力从中央政府转移到地方政府，使地方政府承担管理地方经济的职能，从而起到限制中央政府对地方经济过分干预的作用。同时，分权化将地方公共支出和地方的财政收入紧密联系起来，地方政府只有增加财政收入才能扩大公共开支，其经济利益和地方的经济繁荣紧密联系在一起，使得地方政府具有很强的财政激励来支持地方经济的发展。正是这种对地方经济和财政收入不断增长的需要，促使各地政府在90年代积极地推动各类公有制企业进行产权制度改革。
国外的有关文献从不同的角度支持了这样的判断。哈耶克认为，由于地方政府能够更好地了解地方的信息，所以在提供公共产品和处理地方社会经济事务方面，地方政府要比中央政府有效率（Von Hayek，1945）。McKinnon（1997）、Qian与Weingast（1997）和Qian与Roland（1998）等明确提出了“保护市场的联邦主义（market-preserving federalism）”理论。该理论认为，某些类型的地方分权和联邦化可以为地方政府提供更好的政治和财政激励，促使其支持市场经济发展和经济繁荣。Jin等（1999）的经验分析显示，1982～1992年中国的财政包干制向地方政府提供了很强的财政激励，诱发了非国有经济的快速发展和国有企业的大范围改革。
本文从几个方面入手，分析地方政府积极推行公有企业改制的原因：第一部分说明1994年进行的分税制改革强化了地方政府的预算约束，显著增强了地方政府所面临的增收节支压力。同时指出分税制改革并没有改变改革开放以来形成的财政分权化趋势。第二部分通过经验分析证实中国的财政分权化趋势依然存在，并且1994年以后财政分权化程度还有所提高，同时指出这种财政分权化对地方政府具有很强的财政激励效应。第三部分利用一个计量经济模型验证这种财政激励效应的存在性。最后一部分为结论。
一 分税制改革强化了地方政府的预算约束
1994年分税制改革的一个主要目的是逐步提高税收收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。分税制改革的主要内容之一就是把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分。分税制改革前，中国没有国税局，所有的税收都由地方政府管辖的税务局征收，当时，地方政府经常通过减免税收来扶持本地国有企业。这些税收本来是应该上缴中央政府的。地方财政收入主要来自与中央共享的工商税收，在经济持续高速增长且国有企业经济效益逐年下降的情况下，工商税收增长稳定，在地方财政收入中占据重要地位。地方政府经常通过隐瞒收入、人为降低财政收入增长速度的做法来藏富于企业，并通过集资、摊派等手段把这块收入再收上来。这样共享收入的增长部分实际上就变成了地方独享收入。樊纲（1996）将这种收入称之为“非规范公共收入”，并估计这部分收入约占地方预算收入的30％。加之对基层企业以及农村的集资、摊派，地方“非规范公共收入”占公共收入的比重逐年上升。
分税制改革显著地强化了地方政府的预算约束。税种在中央政府和地方政府之间做了明确的划分，并且由相互独立的国税局和地税局分别征收。因此，分税制改革以后，地方政府很难再像过去那样通过减免税来扶持本地企业了。
从表1可以清楚地看出，1994年开始的分税制改革对中央和地方间的财政收入分配格局影响很大。改革前，地方财政收入占整个国家财政收入的比重在70％以上。改革后，这一比例下滑到45％以下，随后各年度该比重虽然略有变化，但基本稳定在50％以下。这说明分税制改革使税收征管权力和财政收入更多地集中到了中央政府。
表1中央和地方财政收入及比重
年份 绝对数（亿元）比重（％）
全国 中央 地方中央 地方
19913149.48
938.25 2211.23 29.8 70.2
19923483.37
979.51 2503.86 28.1 71.9
19934348.95
957.51 3391.44 22.0 78.0
19945218.10 2906.50 2311.60 55.7 44.3
19956242.20 3256.62 2985.58 52.2 47.8
19967407.99 3661.07 3746.92 49.4 50.6
19978651.14 4226.92 4424.22 48.9 51.1
19989875.95 4892.00 4983.95 49.5 50.5
1999 11 444.08 5849.21 5594.87 51.1 48.9
2000 13 395.23 6989.17 6406.06 52.2 47.8
2001 16 386.04 8582.74 7803.30 52.4 47.6
2002 18 903.641 0388.64 8515.00 55.0 45.0
但财政支出的变化趋势与此不同。表2中的数据表明，改革后，地方政府的财政支出占国家预算内财政支出的比重基本没有变化。1991年以来中央和地方财政支出所占比重相当稳定，中央政府本级财政支出所占比重稳定在全国财政支出的30％左右，地方政府财政支出所占比重稳定在 70％左右。因此，1994年的分税制改革对中央和地方财政支出格局的影响并不像对财政收入格局的影响那么大，至少从比重上看，分税制改革基本没有影响中央和地方财政支出格局。
表2中央和地方财政支出及比重
年份
绝对数（亿元）比重（％）
全国
中央 地方中央 地方
19913386.62 1090.812295.81 32.2 67.8
19923742.20 1170.442571.76 31.3 68.7
19934642.30 1312.063330.24 28.3 71.7
19945792.62 1754.434038.19 30.3 69.7
19956823.72 1995.394828.33 29.2 70.8
19967937.55 2151.275786.28 27.1 72.9
19979233.56 2532.506701.06 27.4 72.6
1998 10 798.18 3125.607672.58 28.9 71.1
1999 13 187.67 4152.339035.34 31.5 68.5
2000 15 155.60 4788.95 10 366.65 31.6 68.4
2001 18 103.61 4969.05 13 134.56 27.4 72.6
2002 21 374.60 6093.15 15 281.45 28.5 71.5
说明：原始数据来自于《中国统计年鉴2003》，为了口径一致，对2000年以后的数据重新进行了计算，从全国财政支出和中央财政支出中剔除了国内外债务付息支出。后面涉及全国或中央财政支出时均如此处理。
这意味着，分税制改革大大减少了税收中地方政府所占的比重，从而显著减少了地方政府减免税收的权力，同时也意味着分税制改革显著扩大了地方的财政收支缺口，极大地增加了地方政府的财政增收节支压力。
将分税制改革以后的中央、地方财政收入和财政支出比重的变化趋势结合在一起看，一个事实就非常直观地显示出来：分税制改革以后，地方政府的财政自给率（地方本级财政收入与地方本级财政支出之比）显著下降（见表3）。
表3地方财政自给率
年份
绝对数（亿元）
财政自给率
财政收入
财政支出 （％）
19912211.232295.8196.3
19922503.862571.7697.4
19933391.443330.24
101.8
19942311.604038.1957.2
19952985.584828.3361.8
19963746.925786.2864.8
19974424.226701.0666.0
19984983.957672.5865.0
19995594.879035.3461.9
20006406.06 10 366.6561.8
20017803.30 13 134.5659.4
20028515.00 15 281.4555.7
分税制改革以前，地方财政基本可以自给，但分税制改革以后，地方财政自给率陡然下降，仅为 60％左右。地方财政自给率下降的必然结果是地方财政收支矛盾变得尖锐起来。为了弥补收支缺口，地方政府要么提高对中央财政的依赖性，要么在预算外寻求其他收入来源，再就是“甩包袱”，以减轻财政支出的压力。
20世纪80年代的财政包干制极大地提高了地方政府增加财政收入的积极性。为此，地方政府积极支持民营经济发展和国有企业改革。而1994年开始的分税制改革形成的中央和地方财政收支格局明显强化了地方政府的预算约束，因而给地方政府施加了很大的控制财政支出的压力。而进入90年代后，国有企业的效益急剧滑坡，地方政府增收乏力，而财政负担却明显增加。因此，地方政府开始积极推动公有企业改制，目的是要减轻财政负担，缓解财政支出压力，进一步推动地方经济发展，提高财政收入。
不过，分析中国的财政问题仅仅考虑预算内财政收支是不够的，中国财政的一个显著特点是预算外资金的数量特别大，尤其是在省以下的各级地方财政中。中国的渐进式改革导致各级地方政府的财政收支越来越不匹配，这给地方财政预算造成了很大的压力，中央政府也清楚地认识到了这一点，因此常常默认甚至鼓励各级地方政府寻求一些“自力更生”、“自谋生路”的办法来扩大收入来源。但这种做法逐渐导致各级地方政府在预算外支配的资源超过预算内（Wong，1998）。因此，有必要结合预算外收支情况来分析财政收支结构。表4显示了地方预算外资金收支和预算内收支的相对规模。
表4地方预算内外资金收支比较
年份 收入 支出
预算内（亿元）预算外（亿元） 外/内（％） 预算内（亿元） 预算外（亿元） 外/内（％）
19912211.23 1862.20 84.2 2295.81 1828.99 79.7
19922503.86 2147.19 85.8 2571.76 2057.09 80.0
19933391.44 1186.64 35.0 3330.24 1115.43 33.5
19942311.60 1579.21 68.3 4038.19 1485.37 36.8
19952985.58 2088.93 70.0 4828.33 1979.88 41.0
19963746.92 2945.68 78.6 5786.28 2803.40 48.4
19974424.22 2680.92 60.6 6701.06 2541.63 37.9
19984983.95 2918.14 58.6 7672.58 2778.57 36.2
19995594.87 3154.72 56.4 9035.34 2974.32 32.9
20006406.06 3578.79 55.9 10366.653318.28 32.0
20017803.30 3953.00 50.7 13134.563591.87 27.3
20028515.00 4037.45 47.4 15281.453572.98 23.4
可以看出，与预算内收支相比，地方政府预算外收支的规模相当大，1996年地方预算外收入与支出分别相当于预算内收入和支出的78.6％和 48.4％（注：实际上.公开的统计数据低估了实际的预算外资金规模。Wong（1998）估计，中国各级政府及其机构的预算外资金及预算外支出合计能占到GDP的16％～22.5％，这个估计包括以下各项：预算外资金中列出的部分，约占GDP的8％～10％；各级政府没有报告的支出，约占GDP的2％～3％；通过银行系统支出的一些准财政性质的支出，约占GDP的3％～5％，各级政府的一些经营性收入，约占GDP的1％～2％；以及涉及社会保障体系的支出，约占GDP的2％～2.5％。）。1997年，国务院对预算外收支的口径作了调整，即不再包括纳入预算内管理的政府性基金和收费。即使如此，地方财政中的预算外收支仍然增长很快，占全部预算内收支比重仍然很高， 2002年地方预算外收支大约相当于当年地方本级预算内收入和支出的47.4％与23.4％。由此可见，预算外资金对地方政府财力运用的影响是十分明显的，在地方政府提供公共产品、履行公共事务和发展地方经济方面也举足轻重，是绝对不能忽略的。
我们将预算内和预算外财政收支合并在一起来看一看1991年以后中央和地方的财政收支格局（见表5）。
表5中央和地方财政收支（含预算外）及比重
收入 支出
年份 绝对数（亿元） 比重（％） 绝对数（亿元） 比重（％）
全国中央
地方
中央 地方 全国 中央
地方中央 地方
19916392.78 2319.35
4073.43 36.3 63.76478.88 2354.084124.80 36.3 63.7
19927338.29 2687.24
4651.05 36.6 63.47392.10 2763.254628.85 37.4 62.6
19935781.49 1203.41
4578.08 20.8 79.25956.60 1510.934445.67 25.4 74.6
19947080.63 3189.82
3890.81 45.0 55.07503.01 1979.455523.56 26.4 73.6
19958648.70 3574.19
5074.51 41.3 58.79154.98 2346.776808.21 25.6 74.4
1996 11 301.33 4608.73
6692.60 40.8 59.2 11 775.87 3186.198589.68 27.1 72.9
1997 11 477.14 4372.00
7105.14 38.1 61.9 11 919.10 2676.419242.69 22.5 77.5
1998 12 958.24 5056.15
7902.09 39.0 61.0 13 716.49 3265.34 10 451.15 23.8 76.2
1999 14 829.25 6079.66
8749.59 41.0 59.0 16 326.81 4317.15 12 009.66 26.4 73.6
2000 17 221.66 7236.80
9984.85 42.0 58.0 18 684.61 4999.69 13 684.93 26.8 73.2
2001 20 686.04 8929.74 11 756.30 43.2 56.8 21 953.61 5227.18 16 726.43 23.8 76.2
2002 12 552.45 18 854.43
可以看出，考虑预算外资金以后，地方的财政收支缺口有所缩小，不像预算内财政收支缺口那样显著了。表6给出了纳入预算外资金收支以后的地方财政自给率。
表6 地方财政（含预算外收支）自给率
年份 绝对数（亿元） 财政自给率
财政收入
财政支出 （％）
19914073.434124.8098.8
19924651.054628.85
100.5
19934578.084445.67
103.0
19943890.815523.5670.4
19955074.516808.2174.5
1996 6692.68589.6877.9
19977105.149242.6976.9
19987902.09
10451.1575.6
19998749.59
12009.6672.9
20009984.85
13684.9373.0
200111756.3
16726.4370.3
2002
12552.45
18854.4366.6
与表3的信息类似，1994年的分税制改革大大降低了地方政府的财政自给率，从那以后，地方财政的自给率只有75％左右。不过，与表3相比，可以看出，考虑预算外资金以后，地方政府的财政自给率上升了10多个百分点。
值得注意的是，分税制改革虽然提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，但并没有真正提高全国财政的集权化程度。根据Wong（2000）的分析，表面上看，1994年的分税制改革提高了全国财政集权化程度，但这主要是因中国财政统计数据的报告方式所致，即各种统计年鉴中所报告的中央和地方的财政收入是转移支付前的财政收入。在这种数据报告格式下，由地方政府支配使用的税收返还虽没有包含在地方政府的财政收入中，却包含在中央政府的收入中。在这样的报告数据中，包括北京、上海和天津在内的各省市财政收支均处于很大的赤字状态，因而地方政府只能靠中央政府的转移支付才能弥补赤字。地方政府官员也经常利用这样的数据来说明地方财政的困难。
实际上，这种数据大大低估了地方政府实际可支配的预算内收入，高估了中央政府的可支配收入。因为占中央政府向地方政府转移支付的绝大部分是在1994年启动分税制改革时就确定下来的税收返还，它是中央政府必须返还地方政府的。对这部分收入，名义上是中央政府的收入，但实际上中央政府并没有自由选择权。如果将这部分税收返还从中央政府的收入中剔除，转而计入地方政府的可支配收入就会发现，中央和地方的财政收入格局会呈现一幅截然不同的画面，它更真实地反映了中央—地方的财政关系。也就是说，分税制改革对中国财政分权化程度的影响并不像统计年鉴中报告的数据所体现的那样大，亦不像地方政府所抱怨的那样显著。（注：不过，和财政包干制不同，分税制改革以后地方政府相当部分财政资金来自于中央政府的税收返还，税收返还这部分资金由于是通过国税系统征收上缴中央政府然后返还地方，其透明性和规范性要比财政包干制下的自收自支高，这一点显然强化了地方政府的预算约束。）另一方面，1994年的分税制改革虽然改变了中央和地方的财政收入分配格局，但是财政支出格局基本没有变化，财力有所上收，但财政支出负担仍然留在地方。
而且，改革开放以后，还有相当一部分财政支出项目从中央政府下放给了地方政府，其中一些项目譬如说社会保障支出——退休养老金、失业救济、困难补助和最低生活保障——规模和所占比重日益增大，对地方财政构成越来越大的压力，特别是一些老工业区和资源枯竭城市可以说不堪重负。多数地区基础设施建设和其他公共产品提供的压力也相当大。另外，与国有企业有关的福利制度改革也给财政带来了新的巨大压力，比如说住房商品化改革、医疗制度改革。1994年的分税制改革留给地方的多是一些税源分散的小税种，并且地方政府没有开设新税种、改变税率的权力。1994年分税制改革以来，地方政府的预算压力进一步增大，因为新税制在集中收入的同时却没有调整支出责任的划分。
世界银行的一份报告指出，中国大约70％的公共支出发生在地方（即省、市、县、乡）。其中，有55％以上的支出由省级以下的财政承担（世界银行，2001）。与其他国家相比，中国已将更大比重的事权（支出责任）转移给基层级政府。中国的地方政府（包括地、县和乡）承担着过高的、无法维持的支出责任，这与国际惯例不符。特别是县、乡两级财政，它们共同提供庞大而重要的公共服务，包括70％的预算内教育支出和55％～60％的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险、养老保险和救济。而在其他国家，社会保障和救济几乎总是由中央政府提供（转轨国家除外），教育和医疗是中央和省级政府的责任。
地方政府还负责为那些支持服务供给且对促进经济增长和发展至关重要的基础设施投资提供资金。仅仅依靠税收收入不可能做到这一点，并且地方政府只被允许通过中央政府转贷外国贷款或向国家开发银行借款，而没有直接借贷的权力。
这种财政收支分配格局导致地方财政的收支严重不匹配，地方的财政压力显著加大。这种状况在最基层的县乡两级和一些欠发达地区表现得尤为突出。一些地区的乡级财政已经基本破产，县级财政也已经接近破产，拖欠公务员工资决非个别现象（Wong，2000）。
总之，分税制改革并没有改变改革开放以来中国财政的分权化趋势，但它的确强化了地方政府的预算约束，增加了地方政府增收节支的压力。
二 财政分权化对地方政府的财政激励效应依然存在
有文献认为，中国自1979年以来的市场化改革之所以能取得成功，主要得益于中央的放权让利改革（Montinola et al.，1995；Chang and Wang，1998；Xu and Zhuang，1998）。放权让利改革使中国的地方政府发生了一些具有根本性的变化。首先，各级地方政府对当地经济发展承担了主要责任。其次，商品和生产要素实现了跨地区流动，并且流动的自由度越来越大，这导致了地区间的经济竞争，没有一个地方政府能够置身于这种地区竞争之外。再次，从80年代开始在财政体制上实行的“分灶吃饭”改革，使地方政府的财政支出与地方政府的财政收入紧密挂钩，将地方政府的财政支出与地方经济的发展水平紧密地联系在一起，这使得各级地方政府出于扩大财政收入的目的，必须积极地谋求地方经济的发展。
世界银行的报告指出，世界上只有少数几个国家，譬如美国和瑞士，在整个国家的财政支出中，地方政府财政支出的比例超过40％（World Bank，1996）。这个比例在发达国家的平均水平是34％，在发展中国家是22％。Jin等（1999）的经验分析表明，1981年以来中国的这个比例是50％。这说明，与其他国家相比，中国经济的分权化程度相当高。（注：当然，仅利用该指标不能说明中国改革开放以来地方分权化程度的提高。改革开放以后，地方政府分权化程度明显提高的标志是地方财政收入留成比例的显著提高和对其财政支出结构自主权的显著扩大。）Jin等（1999）证明，自1980年以来，中国各个省份的财政激励与经济绩效和制度变迁之间均存在着显著的正相关关系，即财政分权化程度越高，地方政府追求财政收入增长的积极性就越高；而追求财政收入增长的积极性越高，地方经济发展的绩效就越好，地方的制度变迁也越迅速。这种分权化促进了各地区的非国有经济发展和国有企业改革。
文献中常用的反映财政分权化程度（fiscal decentralization）的标准指标是人均地方政府财政支出与人均中央政府财政支出的比率（Zhang and Zou，1998；Jin et al.，1999）。（注：Jin等（1999）的计算不含西藏自治区，为了对比，我们的计算也没有包括西藏。但由于财税体制的变革和统计口径的变化等因素，两个结果并不严格可比。）为了进行比较，本文也根据该指标，分析了1994年分税制改革以来中国的财政分权化程度。其中地方政府财政支出用的是省、直辖市和自治区一级地方政府的本级财政支出，为了口径的一致，中央政府的财政支出也是其本级财政支出。我们分别计算了1994～2002年，中国各省、市、自治区不含预算外财政支出和含预算外财政支出的两组指标值，见表7。
表7中国的财政分权化程度：人均地方政府财政支出/人均中央政府财政支出
平均值 最小值 最大值 标准差 变异系数
1982～1992年（Jin et al.，1999） 1.780.617.111.320.74
不含预算外支出 含京、津、沪 3.071.07
13.702.190.71
无京、津、沪 2.451.074.970.870.36
1994～2002年
含预算外支出
含京、津、沪 3.661.42
15.512.470.67
无京、津、沪 2.961.426.060.990.34
数据来源：各年度《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》。使用的数据是1994～2002年30个省市的截面数据。
从比较表7中的两套计算结果可以看出，1994年以来的“人均地方政府财政支出/人均中央政府财政支出”这个比值的平均值比1982～1992年的平均值有明显的提高。这意味着，与1982～1992年相比，1994年以后，中国财政支出的分权化程度有了进一步的提高。特别是在纳入预算外财政支出的情况下，这一变化尤为明显。
与此同时，我们还给出了各年度各地区间人均财政支出的变异系数（标准差与平均值的比值），见表8。人均财政支出变异系数的时间变化趋势见图1。
表81994～2002年中国各地区人均财政支出变异系数
各地区人均预 各地区人均预 各地区人均
年份 算内财政支出 算外财政支出 总财政支出
变异系数 变异系数变异系数
含京、不含京、含京、不含京、含京、不含京、
津、沪 津、沪 津、沪 津、沪 津、沪 津、沪
1994 0.59 0.37 0.61 0.43 0.58 0.35
1995 0.67 0.37 0.58 0.46 0.63 0.35
1996 0.71 0.34 0.57 0.45 0.62 0.33
1997 0.77 0.34 0.56 0.41 0.66 0.32
1998 0.76 0.34 0.75 0.44 0.74 0.30
1999 0.76 0.34 0.76 0.45 0.74 0.30
2000 0.70 0.30 0.67 0.47 0.67 0.27
2001 0.68 0.35 0.63 0.48 0.64 0.31
2002 0.68 0.36 0.66 0.54 0.65 0.33
说明：总财政支出指预算内财政支出加上预算外财政支出。
图1 1994～2002年各地区人均财政支出变异系数
从表8和图1中可以看出，仅就预算内财政支出来看，实行分税制的最初4年里（1994～1997年），各地区间的人均财政支出差异呈扩大趋势，并在1997年达到最大。在1997～2002年期间，这一差距逐年缩小。总体而言，实行分税制改革以来的9年里，各地区间的预算内财政支出不平衡程度有所扩大。也就是说，从预算内财政支出来看，分税制改革不但没有提高地区间财政的均等化程度，反而扩大了地区间的不平衡。
值得注意的是京、津、沪这3个直辖市对全国地区间财政支出差异的显著影响。从表8和图1可以看出，包含这3个直辖市时的差异系数水平普遍明显高于不包含3个直辖市时的差异系数水平。在不包含这3个直辖市的情况下，各省份间的财政不平衡程度并没有扩大，而且在2000年以前还在缓慢下降。这说明，实行分税制改革以来，中国各地区间财政支出不平衡程度扩大的主要原因是3个直辖市尤其是上海市和北京市的人均财政支出增长速度明显快于其他省份所致，使得各省份与这两个直辖市的财政支出差距越来越大，从而扩大了全国的不平衡程度。
前面我们已经指出，分析中国的财政问题仅仅考虑预算内财政收支是不够的，还必须考虑预算外资金。因此，有必要引入预算外支出来进行分析。从表8和图1还可以看出，在包含京、津、沪3个直辖市时，人均预算外财政支出的变异系数基本上是低于预算内财政支出的。这是因为，与全国平均水平相比，京、津、沪3个直辖市的预算外财政支出在整个财政支出中的比重较低。上海市的这一比重大大低于全国平均水平，天津市也明显低于全国平均水平，北京市则和全国平均水平基本持平。这一点表明，导致3个直辖市人均财政支出显著高于其他省份的主要原因在于其预算内财政支出水平高。
但是排除了这3个直辖市后情况就截然不同了，其他省份预算外支出的地区间差距明显高于预算内财政支出的这一差距。
表8和图1还给出了预算内外财政支出加总后得出的地区间财政支出的变异系数。与预算内财政支出变异系数的时间变化趋势有所不同，综合考虑预算内外财政支出后，地区间财政不平衡程度有微弱的下降。尤其是在剔除3个直辖市以后，该系数在2000年前呈缓慢但稳步递减趋势。这意味着1994年以来，由于京、津、沪3个直辖市尤其是上海市和北京市的人均财政支出增速明显高于其他省份，导致全国地区间财政不平衡程度有所扩大。（注：我们讲3个直辖市显著扩大了全国的地区间差距，并不是简单地由此得出结论说这种现象不合理。只是要说明，研究中国的地区间经济不平衡时，一定要注意到京、津、沪3个直辖市与其他省份的差异。）而在排除这3个直辖市以后，其他省份间的财政支出不平衡程度明显降低，并且在1994～2002年略有下降，或者说财政均等化有所提高。结合表8和图1可以看到一个有意思的现象：在不含京、津、沪3个直辖市的情况下，各省份人均预算外支出的变异系数始终大于预算内，这说明预算外支出的差异比预算内的大。不过，将预算内外加总在一起以后得出了一个似乎有违直觉的结果，人均总财政支出的变异系数在这9年中始终即小于预算外支出又小于预算内支出，这意味着预算外支出和预算内支出的比例各省份之间差异较大，事实也正是如此。在1994～2002年，排除京、津、沪3个直辖市以后，各省份间预算内和预算外支出比例的变异系数在0.33～0.46之间。换句话说，各地区预算外支出和预算内支出之间存在着互补性，预算外资金的存在降低了各省之间的财政不平衡程度，促进了地区间的财政均等化。这是一个很有意义的结论。
现在，我们来看一看各地区财政支出水平的差异和地区间经济发展水平的差异存在着什么关系。
众所周知，中国地区间的经济发展水平差异很大，比较人均GDP可以清楚地看出这一点。例如，经济最发达的地区上海市与贵州省之间的差距逐年扩大。到2002年，上海市的人均GDP已是贵州的11倍多。而各地区人均财政支出的不平衡程度和人均GDP的不平衡程度高度相关，表9给出了1994～2002年各地区人均GDP的变异系数。
表91994～2002年中国各地区人均GDP变异系数
年份 各地区人均GDP变异系数
含京、津、沪 不含京、津、沪
19940.60
0.39
19950.61
0.39
19960.61
0.39
19970.62
0.39
19980.64
0.40
19990.66
0.41
20000.62
0.40
20010.65
0.42
20020.65
0.43
可以看出，1994年以来，各地区人均GDP的不平衡程度有所扩大，意味着中国的地区间经济发展差距仍然在扩大。同样，京、津、沪3个直辖市扩大了全国的经济发展不平衡程度。这是3个直辖市特别是上海市和北京市的人均GDP显著高于全国平均水平所致。排除这3个直辖市后，其他省份间的经济发展不平衡程度显著下降，当然1994年以来这种不平衡还是有所扩大。下面，我们将人均GDP变异系数和上面各个口径人均财政支出的变异系数放在图2中，看一看它们之间的相关关系。
图2 1994～2002年各地区人均财政支出及人均GDP变异系数
由图2可以看出，在包含京、津、沪3个直辖市的情况下，人均财政支出的变异系数大多数时候要大于人均GDP的变异系数。这意味着地区间财政的不平衡程度要高于各地区间经济发展水平的不平衡程度。但是排除京、津、沪3个直辖市后情况有所不同。
首先，排除3个直辖市后人均预算内财政支出和人均总财政支出的变异系数在这9年中始终低于人均GDP的变异系数，说明各地区人均预算内财政支出和人均总财政支出的不平衡程度小于经济发展水平的不平衡程度。而与此同时这9年中，人均预算外财政支出的变异系数始终高于人均GDP的变异系数，意味着预算外支出的不平衡程度要超过经济发展水平的不平衡程度。
其次，在不包含3个直辖市的情况下，人均财政支出，尤其是人均预算内财政支出以及人均总财政支出的变异系数和人均GDP的变异系数几乎呈现完全相同的变化趋势。这说明，各省份间的财政不平衡程度基本上来自于相应经济发展水平的不平衡，中央政府的转移支付对促进地区间财政均等化作用甚微。换句话说，各省份的财政支出水平基本上取决于当地的经济发展水平。由此可知，实行分税制后，财政分权化对地方政府的财政激励效应依然存在并且显著。
Jin等（1999）的观点是，中国在1982～1992年的财政分权化改革给地方政府提供了很强的财政激励，使得地方政府积极地推动非国有经济发展和国有企业改革，以促进地方经济的快速发展。如果这一结论在1994年以后依然成立，则在此期间各地区的财政支出增长率就应该与其经济发展速度有显著的正相关性。
三 关于经济发展和非国有经济增长对财政支出激励效应的经验分析
下面我们通过一个计量模型来进一步说明1994年以后财政强激励效应依然存在。我们的模型如下：
Y[，it]=α[，i]+β[，t]+γX[，it]+δW[，it]+μ[，it]（1）
其中，Y[，it]是由各省份各年度的实际人均财政支出增长率构成的向量。α[，i]是一个反映各省份自己地区特征的参数，我们假设对于每个省份来说该参数是固定的，即不随时间的变化而变化，这表明我们的模型是一个固定效应模型。β[，t]是一个反映年度特征的参数。需要注意的是，β[，t]是一个不随省份不同而变化的变量，它揭示了所有没有被包含在回归模型中但与时间有关的效应。引入这个参数意在反映1994～2002年各年度全国性的财税政策和中央—地方财政收支分配方案的调整，以及宏观经济形势和宏观经济政策的变化。X[，it]是一个反映各省份经济发展速度（譬如说人均GDP增长率）的向量。W[，it]是控制变量向量。μ[，it]是一个误差向量。这一固定效应模型意味着Y和X之间的任何相关关系与各省份的自身特征无关。
用1994～2002年的各省份数据（不含西藏），我们估计了模型（1）。其中，Y使用的是人均财政支出增长率，分别使用以下三个口径的数据进行估计：人均预算内财政支出增长率、人均预算外财政支出增长率和人均总财政支出（即预算内加上预算外）增长率。X使用的是人均GDP增长率。而控制变量有两个变量：一个是反映财政收入增长速度的人均财政收入增长率，对应三个不同口径的人均财政支出，使用了三个相应口径的人均财政收入；另一个变量是反映非国有经济发展速度的指标，由于没有反映非国有经济总体发展规模的统计数据，我们使用以下两个方面的指标来大致反映非国有经济发展水平：非国有经济就业量和非国有经济固定资产投资水平。关于非国有经济就业增长率，根据数据的可得性，我们分别使用了两个指标：城镇非国有就业增长率和非农产业中非国有经济就业增长率。而在非国有固定资产投资方面，我们使用了非国有固定资产投资增长率这个指标。在模型估计中，非农产业中的非国有就业增长率和非国有固定资产投资增长率两个指标未通过显著性检验而被剔除，最终保留下来代表非国有经济增长速度的是城镇非国有就业增长率这个指标，最终的估计结果如表10所示。
表10经济发展和非国有经济增长
对地方政府的财政激励效应
人均预算内财 人均预算外财 人均总财政
政支出增长率 政支出增长率 支出增长率
人均GDP增 0.82*** 0.858***
长率 （6.821） （6.923）
人均预算内财 0.162***
政收入增长率 （7.949）
人均预算外财0.97***
政收入增长率
（46.837）
人均总财政收0.273***
人增长率
（10.267）
城镇非国有就0.103**
业增长率
（2.417）
调整后的R[2]0.4780.907
0.587
样本数
267 267 267
说明：所有的模型中均包括一组年度和省份虚拟变量；括号中为对应参数的t统计量；*、**和***分别代表10％、5％和1％的显著水平。
我们的估计结果表明，各省份的经济发展速度（人均GDP增长率）对本地区的人均财政支出增长率具有显著的正效应，人均GDP增长率提高一个百分点，人均预算内财政支出增长率会提高0.82个百分点，人均总财政支出会提高0.86个百分点。这意味着，各省份的财政支出增长率和本省份的经济增长速度高度正相关，人均GDP每增长一个百分点，人均财政支出增长接近一个百分点。显然，地方经济增长对地方财政支出增长作用非常大。从总财政支出看，非国有经济发展速度（这里用城镇非国有经济就业增长率反映）对财政支出也存在着显著的正效应，城镇非国有经济就业每增加一个百分点，地方的人均总财政支出将增加0.1个百分点。这意味着非国有经济的发展对地方政府也存在着显著的财政激励效应。三个口径的人均财政收入增长率对相应口径的人均财政支出增长率存在着显著的正效应。其中尤以预算外收支关系最为显著，预算外收入和支出增长率的相关性接近于1。这说明，各省份预算外财政收入几乎完全归当地政府自己支配。这些结果意味着中国的地方财政存在着显著的“自融资（selffinancing）”特征。它对地方政府靠繁荣地方经济来增加税收、扩大支出具有强烈的激励作用。
上述模型估计结果表明，发展地方经济（包括发展非国有经济）可以有效地增加地方财政支出，这显然符合地方政府的利益。因此，从财政利益出发，地方政府具有发展本地经济（包括非国有经济）的强烈动机。
随着市场化程度的逐步提高，市场竞争的日趋激烈，存在着先天性体制缺陷的国有企业，尤其是地方国有企业的经营绩效越来越糟。90年代，国有企业尤其是地方国有企业以及其他一些公有制企业（城镇集体所有制企业和乡镇企业）财务状况越来越差，从1988到1996年国有企业亏损面逐步扩大。从全国范围来看，国有工业企业亏损面从12％增加到38％。亏损企业90％是隶属于地方政府的小型国有企业。1996年国有企业首次出现亏损额超过税后利润额。1997、1998两年情况依然如此。国有企业对地方经济增长和就业增加以及地方财政的贡献越来越小，并且日益成为地方财政的包袱。1998～2000年的“国有企业三年脱困”尽管使国有企业亏损额有所下降，税后利润额超过亏损额，但实质问题并没有因这一政策而改变。事实上，国有企业亏损额的下降，利润的增加并非源于自身效率的提高，而是政策环境所致，（注：譬如说，数百家国有企业通过“债转股”甩掉了13900亿元银行贷款，仅此一项，这些企业每年的财务费用就减少近千亿元，这意味着国有企业的亏损将会减少相应的数额或者利润将会增加相应数额。但是，这显然仅仅是账面上的数字游戏。并不是国有企业效率提高的结果。）而且大部分利润来自于几十家国有垄断公司。维持这种政策环境既不符合市场化改革的方向，也是各级政府包括中央政府力不能及的。事实上，随着这种政策环境的逐步消失，2001年一些脱困企业又重新陷入亏损局面。
伴随着市场化改革，中小型国有企业以及其他一些公有制企业首先陷入困境并不难以理解：中小型国企绝大多数隶属于区（市）县两级政府，体制的缺陷使其无法和私营企业以及外资企业竞争。技术、人才、规模以及市场垄断力量的缺乏又使其难以和大型国有企业竞争，可以说，在日趋激烈的市场竞争中，中小型国企基本是生活在非国有企业和大型国有企业的双重挤压下，经营绩效日益恶化并不奇怪。
随着国有企业状况的日益恶化以及地方政府预算约束的逐步加强，维持这些无效率国有企业对于地方政府来说已经得不偿失并逐渐难以为继。事实上，从90年代中期开始，不少地方政府尤其是县一级政府已经连教师和公务员的工资都难以支付了，一些地区拖欠教师和公务员工资达数月之久。如此的财政状况更无从谈起增加就业和市政建设了。
而与此同时，非国有经济对地方经济发展和就业增长的贡献却日益增加，对地方财政的贡献也日益增大，我们的分析也证实了这一点。因此，从地方政府的自身利益出发，对公有制企业进行改制就成为地方政府的最优选择。
四 结束语
本文探讨了20世纪90年代地方政府积极推行公有企业改制的原因。通过一系列分析，本文得出的基本结论是：1994年进行的分税制改革强化了地方政府的预算约束，显著增强了地方政府所面临的增收节支压力。但是分税制改革并没有改变改革开放以来形成的财政分权化趋势，1994年以后中国的财政分权化程度甚至还有所提高。我们的经验分析表明，这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应，从而地方政府有很高的积极性追求地方经济发展和地方经济效率。
随着市场化程度的提高和市场竞争的日趋激烈，存在着先天性体制缺陷的国有企业及其他一些公有制企业的经营绩效越来越糟，对地方经济增长和就业增加以及地方财政的贡献越来越小，并且日益成为地方财政的包袱。与此同时，非国有经济对地方经济发展和就业增长的贡献却日益增加，对地方财政的贡献也日益增大。因此，从地方政府的自身利益出发，对公有制企业进行改制就成为地方政府的最优选择。这成为推动地方政府主动改革公有企业产权制度的主要动因。
（截稿：2004年9月）
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