美国迫使台湾当局从华南边境和沿海岛屿撤兵问题研究，本文主要内容关键词为：华南论文,美国论文,岛屿论文,边境论文,沿海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D827.58 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-4952(2003)04-0075-10
1961年初就任美国总统的肯尼迪面临对华政策这个老问题的困扰。再沿着遏制、封锁和对抗的老路走下去已经越来越困难了。这首先是因为中国毕竟是一个正在发展中的大国，在世界和亚太区域事务中有着越来越重要的影响。没有中国的参与并发挥积极作用，很多国际问题包括当时令美国深感困扰的东南亚和东北亚问题、军备竞赛与核扩散问题等就难以解决。采取“鸵鸟政策”，回避现实，实非长久之计。其次是从美国的国家利益来考虑，同中国建立一种富有成效的建设性关系，总比僵持不下的冷战关系要好。美国政治家开始认识到，长期和中国保持敌对而紧张的关系，试图使中国处于孤立的状态，对美国的利益来说，消极作用大于积极作用。从政治博弈的角度看，这样僵持下去，对双方都没有好处，至多不过是“零和”。如果能从接触和对话开始，使这两个大国建立起正常的关系，哪怕暂时只是一种“冷淡的工作关系”，应该是对双方乃至世界都有好处的“双赢”。（注：Background Papers:Differences in Sino-Soviet Approach to the Conference,Conference on Laos,Geneva,Tab J,May 12,1961,Papers of President Kennedy (Hereafter cited as PPK),Trips and Conferences,Box 244,Folder:Secretary of State,Geneva Conference on Laos,John F.Kennedy Library(Hereafter cited as JFKL),Boston.）正如肯尼迪当选后审视对华政策时承认的那样：“没人能从中国目前的孤立中得到好处”。[1]肯尼迪在任仅三年即遇刺。这三年期间美国对华政策究竟有无变化？中外学者有不同看法。（注：认为肯尼迪对华政策有变化的代表作见陈志奇：《美国对华政策三十年》，中华日报社1981年印行。不认为其有政策性变化的代表作见Noam Kochavi,A Conflict Perpetuated:China Policy During the Kennedy Years,Praeger Publishers,2002,Westort；苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版。）笔者认为，如果同50年代艾森豪威尔当政的8年相比，这是一个对华政策孕育变革的时期。在此期间，麦卡锡主义的影响正在消退，民间研究机构的认识在变，公共舆论在变，主导对华外交的政府官员们的倾向也在变。（注：A.T.Steele,The American People and China,New York,1966;Leonard A.Kusnitz,Public Opinion and Foreign Policy:America's China Policy,1949～1979,Greenwood Press,1984,pp.95～130；资中筠：《缓慢的解冻——中美关系打开前十几年间美国对华舆论的转变过程》，《美国研究》1987年第2期，第7～32页。）肯尼迪政府已经设想了一些办法来逐步改革政策并将其中一些设想付诸于试探性的行动，还曾明确地表达过想同中国大陆改善关系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他曾透露过的将在第二届任期内做出对华政策的某些改变应是有可能的。
但是，肯尼迪在世时对华政策的调整毕竟没有取得任何实质性的进展。这是多方面的复杂原因造成的，其中一个重要的制约因素是受中国和周边国家及地区的关系的影响，特别是在冷战大格局下中国对周边关系的处理以及美国对中国周边地区的政策。在这方面，台湾当局对中美两大国和解这一影响世界和平大局的进程，起了相当严重的干扰和阻碍作用，美台关系成为中美关系正常发展的重要障碍。笔者对美台在“反攻大陆”问题上的矛盾冲突已有专论，兹不赘述。（注：牛大勇：《“栓紧缰绳”与“反攻大陆”：肯尼迪与蒋介石的战略之争》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第4期。）中美同印度、越南和老挝的关系问题另有其他学者专文论述，也不赘述。（注：杨奎松、沈志华等著：《中国与印度支那战争》，（香港）天地图书有限公司2000年版；戴超武：《印度的外交政策与1962年中印边界冲突》，北京大学历史学系、北京东方历史学会等合开的“冷战中的中国与周边关系”国际学术会议论文，2002年8月。）本文仅就美国在酝酿调整对华政策的大背景下，迫使台湾当局从缅泰老“金三角”地区撤军，并试图诱迫蒋介石从金门、马祖等沿海岛屿撤防等问题，进行一些探讨。
肯尼迪酝酿调整对华政策
肯尼迪在担任参议员期间，对外交政策很少公开提什么批评或建议。但他于1957年10月在《外交事务》季刊上发表过一篇文章——《一个民主党人对外交政策的看法》，认为世界结构正从美苏两极对抗转化为多极鼎立，中国和欧洲正在形成新的政治力量中心，美国的政策对这种变化中的大国关系没有做出及时的反应。他批评美国对华政策过分强硬和僵化，要求重新估价对华政策。不过，他又认为当年美国不承认新中国，是“迫不得已”的选择。[2]
中美关系中的一个重大麻烦是台湾问题。如果要重估和调整中美关系，美国将如何对待台湾问题呢？肯尼迪以前没有正面解释过他的想法，但是在1960年总统竞选期间，多次扬言当选后将放弃金门、马祖等沿海岛屿。[3]在他和尼克松的电视辩论中，金门和马祖问题也成为一个交锋的题目。肯尼迪认为共和党政府冒着把美国卷入战争的危险去协助蒋介石防卫两个无足轻重的小岛，政策失当。尼克松则辩称这两个小岛对于保卫台湾至关重要，并由此鼓动选民们去怀疑这位竞选对手的战略判断力。[4]肯尼迪当选后，面临着一系列已经提上日程的紧迫问题：(1)应否继续促使蒋介石放弃容易引发战争的沿海岛屿？(2)对中国大陆遭遇的粮荒采取何种立场？(3)是否改变对联合国中国代表权问题的策略？(4)应否同蒙古人民共和国谈判建交并任其加入联合国，从而为亚洲共产党国家树立新的关系模式？(5)是否给流亡日本的台独运动领导人廖文毅发访美签证？(6)要不要出版多年前已经编好的1943年美国对外关系系列文件集的中国卷，其中涉及当年美国官方对国民党政权的大量批评。怎样处理这些问题，涉及是否需要调整原有的对华政策，并关系到进一步变革的方向。
据已经解密的美国政府档案来看，肯尼迪政府上台之初对新中国的政策，大体上是想继续保持华沙会谈的接触渠道，并试图通过解决老挝问题的日内瓦会议，稍微扩大一点接触，伺机把中国拉入核控制谈判；在粮食贸易、记者交流这类问题上也可以放松限制，但不打算在第一届任期内采取任何可能导致关系正常化的重大步骤；对于台湾，则继续遵守1954年订立的共同防御条约及其换文的规定，大力援助台湾的经济社会发展，承诺武力防台的义务；同时也试图劝蒋撤出靠近大陆的沿海岛屿；在联合国等国际组织中，一面维持台湾当局的席位，一面探索实行“两个中国席位”的可能性，但首要目标是尽可能阻止新中国近期内进入联合国。[5]
新政府内外不乏变革对华政策的建议。参与制订政策的高级幕僚们意见不一，不断地检讨对华政策。对于主张变革的人来说，来自台湾的坚决反对倒还不是妨碍他们下决心同新中国接近的惟一原因，阻力比他们原来想像的要大得多。中国当时在国内经济和国际共运中的困难处境，在美国政治家眼中是一个调整政策的时机，只是方向不易确定：缓和关系还是加强压力？副国务卿鲍尔斯(C.A.Bowies)不断地发动同僚们探索对华政策问题，希望能有所变革，至少能说服海峡两岸结束内战状态，以免把美国卷进去。[6]国家安全委员会幕僚科莫(R.W.Komer)建议肯尼迪乘刚上任的机会，刷新对华政策，正视新中国的存在，“尽可能巧妙地同对华政策的无效益的方面脱钩”。在联合国改取“两个中国”的政策，相机实现国民党撤离沿海岛屿。[7]他和鲍尔斯、美国驻印度大使加尔布雷斯(Galbraith,John Kenneth)等都认为从长远来看，美国应把印度和日本作为遏制和抗衡中国的主要力量，不必因高估台湾的作用而不敢对蒋介石的要求说“不”。[8]但更多人认为，新政府不宜甫一上任，就“造成一个将有对华新政策的糟糕信号”。前总统艾森豪威尔、共和党人、国会和副总统约翰逊(L.B.Johnson)都是保守意见的代表，公众中的阻力也相当大。[9]
一面感到需要调整对华政策，一面又感到暂不宜也不能做明显变更，这种矛盾心理集中表露在美国两位最高决策者的私下谈话中。据国务卿腊斯克(Dean Rusk)回忆，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次单独谈话。他问肯尼迪是否想让国务院探讨变更对华政策的可能性。两人大致排列出这样一些选择：(1)承认中国的两个政权，采取所谓“两个中国”的方针；(2)幕后悄悄活动，谋求北平与台北之间的妥协；(3)稳坐不动，静观事态发展。他们都认识到，多年来的美国对华政策实际上没有反映亚洲的现实情况。尽管如此，肯尼迪还是排除了美国对华政策的任何变动。原因在于肯尼迪在大选中是以极微弱的优势获胜的，他觉得没有获得美国人民的强有力的授命，所以对一些可能在国内导致政治大争论的问题必须非常小心。而对华政策上的任何变动，都会成为这种争论的导火线。艾森豪威尔卸任之前就曾警告肯尼迪，尽管他大体上会支持肯尼迪的对外政策，但是将强烈反对新政府承认北京或接纳大陆中国加入联合国的任何企图，必要时将站出来说话。[10]
除了现实的政治考虑之外，冷战意识形态和社会制度的两极对立也束缚着肯尼迪的作为。以自由主义为标榜的肯尼迪，实际上深受冷战时期反共意识形态的影响，在柏林危机、古巴吉隆滩事件中都表现了这一点。对中国问题的立场也不例外。长期以来美国对华政策目标是围堵中国。至肯尼迪就任总统时，美国同台湾早已签订了共同防御条约，承担了用武力防御台湾的责任。这一立场当时不仅受到国内的广泛支持，而且出于美国在亚洲的冷战需要。正如腊斯克所承认的那样，“我们的这种立场并非仅仅因公众的意见所造成，而且也是基于战略形势和远东盟友的态度所使然。我们认识到这一立场本身构成了同北京关系正常化的障碍”。[11]
在此战略格局的规定下，美国在改善对华关系方面所能做的事情很有限，至多也不过是朝着“两个中国”的方向做一些试探。而“两个中国”的出发点之一，是要把台湾作为亚洲发展中国家“民主化”、“现代化”的样板，在冷战中同社会主义中国竞争。肯尼迪曾向蒋介石讲解过实现冷战战略目标的根本手段：“长远地看，自由世界能够通过增强民主制度并使其更适应世界人民之愿望，来最好地应付共产主义的挑战”。[12]
撤兵金三角
肯尼迪执政头一年，就同台湾当局发生了几场风波：1949年末至1950年，在大陆失败的国民党残军一部退入缅甸、老挝、泰国边境地区，得到台湾当局的长期支持。缅甸政府1953年向联合国提出抗议台湾当局侵略缅甸的议案。在联合国的监督下，美国和泰国协调缅甸、台湾当局从这一地区撤走国民党残军。至1954年9月1日，已有大约5500名国民党残军和1500名家属撤往台湾。台湾当局也曾向联合国许诺不再给留下的残军提供补给。但实际上，台湾当局并没有履行诺言，企图继续利用这股残军侵袭骚扰中国大陆西南边境，配合实现其反攻计划。从1958年起，又加紧向留在中缅边境的残军提供武器装备，并派去了新的军事教官和指挥官。这股残军大约5000多人，许多人已经同当地人通婚，在那里建立了种植和输出毒品的基地，财源茂盛，无意离去。[13]1960年4月，中缅两国领导人就消灭边境地区国民党残军问题达成共识，随后两国军队协调行动攻击残军的基地和机场。[14]国民党残军流窜到泰国和老挝边境，建立所谓的缅泰老三角游击区。美国政府担心这股残军给中国提供进军东南亚的口实，损害与东南亚各国的关系，另外也担心台湾当局言而无信，不仅丧失国际信誉，而且殃及在国际上支持台湾当局的美国，所以一直督促其撤出这股残兵败将。然而蒋介石集团虽然愿意看到东南亚局势紧张化，甚至激化，好从这里把美国拖入一场同中共的直接战争，以助其实现反攻大陆的梦想。所以一直寻找借口，百般拖延再次撤走残军。[15]
美国新任国务卿腊斯克1961年2月3日第一次会见台湾“大使”叶公超时，就从争取和平解决老挝问题的角度，敦促台湾当局制止其在缅甸的残部窜入老挝捣乱，以免给中共出兵老挝提供口实。他强调：老挝具有战略重要性，特别关系到越南与泰国的安全，不幸的是蒋军残部从缅甸窜入老挝西北地区，如果中共以此为借口出兵干涉老挝，不仅是老挝的大灾难，而且不利于动员世界舆论。叶公超辩解说，他们数年前已经帮助许多残部撤出缅甸了。腊斯克提出，台湾当局曾经同意不再同仍然留在那里的残部保持联系，但实际上仍为他们进行空中补给。他要求台湾当局明白彻底解决这个问题的重要性。[16]
美国驻台北“大使”，庄莱德(E.F.Drumright)2月7日奉命劝蒋介石接受美国的撤军方案。蒋介石仍然沿用以往搪塞敷衍的惯伎，答应从缅甸撤出部队，但想保持在老挝的部队。蒋经国毕竟气盛，竟然“以从来没有过的愤慨和怨恨”同庄莱德争辩起来。庄莱德虽然不得不阐明美国立场，但心里着实同情蒋氏父子，于是转过身来又为他们向美国政府说情。[17]
恰在此时，发生了一件对此推波助澜的国际争端。2月15日，一架国民党飞机在穿过泰国北部企图给缅甸境内的残部空投补给时，被缅甸战斗机击落。这一事件引起有关国家对台湾当局的抗议，东南亚各国舆论纷纷对蒋军残部的非法活动提出谴责。缅甸军队在进剿国民党残军时，又缴获到美国制造的新式军事装备。缅甸民众示威游行并破坏美国大使馆，国际舆论沸沸扬扬，美台当局狼狈不堪。[18]
肯尼迪和腊斯克显然已失去了耐心。2月21日他们就此事进行了协商。”22日由腊斯克发给庄莱德一封措辞相当严厉的电报，令其尽早让蒋介石明白美国政府对此事的“严重关切”，立即安排一切愿意返回台湾的人员返台，不愿返台者应予解除武装，分散安置在老挝以外的地方，不得再以大股有组织的力量存在。美国警告蒋：如果再用美制飞机给那里的残部提供美国物资，将构成“对美国政府的工种重大冒犯和违背义务”，“这种行动还严重损害了美国政府在中华民国政府的困境中施与有效政治援助的能力。”“美国政府决心保护自己的名声和信誉，必要时不惜以中华民国政府为代价。美国政府正在考虑可能之步骤，减少与中华民国政府的合作，以澄清自己同这些活动全无干系”。美国要求台湾当局不要低估问题的严重性，必须以最大的勇气行动。腊斯克告诉庄莱德，上述立场之所以要表达得如此严厉，就是为了让台湾当局意识到美国这次可是要动真格的了。[19]美国国务院开始计算可以用来迫蒋就范的杠杆：减少某些对台军事援助，停止训练台湾特种部队和交付C-130飞机，停止与台共同设计反攻大陆的方案，等等。[20]庄莱德求见蒋介石，遭蒋婉拒。深知蒋介石个性的庄莱德暗自思忖，把这种几乎等于最后通牒的照会在正式外交场合当着众人的面交给蒋，蒋将非常难堪。于是，他把腊斯克来电内容转告台湾当局的“外交部长”沈昌焕，望其促蒋迅速采取行动，以免难堪。他还通过同蒋氏父子有特殊关系的美国中央情报局台北站站长克莱恩(R.S.Chine)，向蒋经国转达了美方的严肃态度，望其劝说乃父在不失面子的情况下接受美方的要求。蒋经国、沈昌焕意识到事态严重，立即向蒋报告，并同张群、陈诚等先后进行长时间的磋商。[21]蒋介石深受震动，认识到一意孤行下去将激化同美国及缅甸等国的矛盾，这才于2月25日在住所召见庄莱德，承认那里的形势确实给美国造成不便和困窘，并表示虽然不能保证全体残部都能听命撤出来，也不能保证留下的那些人会缴械，但会把“接受我们影响的那些人撤回台湾”，并停止空投补给给留下的那些人。[22]庄莱德承认，蒋介石的新承诺只是迈出了第一步，要走很长的崎岖道路才能落实。不过，他已由此发现，启用克莱恩——蒋经国渠道，是把令人不快的意见传达给蒋介石而避免当众诵读的尴尬场面的最好办法。蒋经国能够私下向蒋介石讲别的官员不好讲的意见。这一渠道后来在肯尼迪与蒋介石就棘手的问题沟通意见时得到了充分利用。[23]美国警告泰国政府不得在境内给台湾当局运送补给的飞机提供加油等便利，也反对老挝政府收编国民党残军。随后在3、4月份展开的撤军作业中，美国承担了部分遣返费用，泰国提供了集结地和空军基地，由台湾空军将4300名残军及家属运回台湾。但仍有数千残军出于种种原因不肯撤出。[24]至此，虽然蒋介石并没有全部撤军，但经过肯尼迪政府的压迫，终于再次从敏感的缅泰老边境撤出了大部分残军，并承诺不再同撤军后留下的残都发生正式联系。从此这一地区的国民党残军对中国南方边境基本上不能再形成威胁，蒋介石“反攻大计”中的“偏师”就这样被瓦解了。由此也可以看出，东南亚确实是美国对华遏制战线中的“软肋”，美国真正担心的是中国有理由和机会在这个方向采取军事行动。
沿海岛屿弃守之议
金门、马祖等台湾当局控制下的沿海岛屿，长期以来就是美台关系中的一个十分敏感的问题。蒋介石与美国的一个主要矛盾，是前者想要重新统治大陆，后者认为这个目标很不现实。前者认为重返大陆最好的机会将随着美国与中共开战而降临，为此特别强调金门等岛屿对于维持士气和军事攻防的重要性，不惜在这里惹起战端把美国卷进去；后者则希望尽量不再卷入中国内战，消除刺激中共并引起战端的导火线，为此不惜让台湾当局放弃最容易惹是生非的沿海岛屿，使国共双方远隔台海的格局固定化。美台对彼此间战略上的这种矛盾了然于胸，只是嘴上不说，暗中较劲。[25]沿海岛屿一旦遭遇猛烈进攻，究竟是坚守还是弃守？美国可否认定这就是进攻台湾的开始，从而援引美台有关的“条约义务”实施军事介入？美国政策是按照美台防御条约的规定承担协防台、澎之义务，至于金、马等沿海岛屿遭到进攻，如果总统判断这是攻打台湾战役的一部分，就可动用美国军队协防金、马。换言之，如果总统判断这种进攻只限于金、马，不构成攻台的一部分，就可以不出动美国军队。判断的标尺之一，是中共自己的舆论是否将这种进攻同“解放台湾”相联系。[26]然而，美国在此问题上一直小心翼翼地避免端出底牌，有意不预作决定，只称授权总统来“临机决断”。这就是所谓“刻意模糊”(calculated ambiguity)的策略。其用意是使海峡两岸都摸不清美国的底牌，而不致轻动。[27]
艾森豪威尔时期，国会虽然授予了美国总统在台海危机时使用美国武装力量的临机决断权，但并不意味着美方承担了必须投入战争的义务。[28]艾森豪威尔向新政府传授经验时说，是否将中共进攻沿海岛屿认做攻打台湾的前奏，判断的尺度之一是中共自己的宣传。如1958年危机时，中方以大量宣传称其目标是解放台湾，这就使他可以有根据地把对金、马的进攻当做攻台的第一步，而动用美国武装。所以，总统根据授权对金、马被攻之意义下判断并采取相应措施，是有一定伸缩余地的。[29]
肯尼迪政府上台伊始就向台湾当局说明：新政府会全心全意承担美台共同防御条约中规定的义务，继续支持台湾。还将努力促进台湾经济和社会的发展。这一方面重申了美国对台湾的支持，另一方面也暗示不会支持台湾越出防御条约的规定进犯大陆，也不会支持台湾政治军事上的过分要求，美国支持台湾把重点放在经济和社会的发展上，这是冷战制胜的要决。[30]鉴于沿海岛屿的局势随时有可能演变为把美国卷入的大战，肯尼迪幕僚班子中不乏乘履新之际变革有关政策的呼声。国务院参事兼政策设计委员会主席马吉1961年3月10日提出一项《对中华民国政府的新基本方针》，建议为美台关系寻求新的基础，在国际上推行“两个中国”，要求盟邦分担防卫台湾的义务，保留台湾当局在联合国的席位，让中共承担拒绝加入联合国的责任。同时诱迫蒋介石放弃反攻大陆的政策，撤出金、马等沿海岛屿。他不乏想像力地描绘道：“我们把放弃围绕沿海岛屿的危险冲突看做化内战为和平的手段，让敌对双方相隔100英里的蓝色海洋，自由世界关于台湾有权拥有自己的前途的感觉就会增长”。他建议以增大美援为诱饵，在台湾当局依赖美国生存的敏感问题上施加压力，以达撤离海岛之目的。[31]
尽管当时尚不具备足以让美国抛弃台湾同中国关系正常化的客观条件，但两岸国际地位消长的大趋势却足以让台湾当局忧心忡忡。它对美国政策上的任何微妙变化都高度敏感。美国新闻界的有关报道使台湾政界普遍认为美国新政府将滑向“两个中国”的立场，一股怨恨美国的情绪在蔓延。对此，美国国家安全委员会的科莫建议索性对台湾当局采取“坦率的行动”，一方面，“必须让蒋相信，我们支持自由中国的决心没有丝毫变化”，另一方面，“从我们和他们的长远利益着想，有必要重新考虑我们政策中已经临近失灵地步的那些问题，即联合国成员资格和沿海岛屿问题。我们必须共同面对现实，即多数自由世界国家在这些问题上将不再支持我们”。他认为陷在这些岛屿上，等于“给中共发出长期有效的邀请，让其对我们施加和些严重的压力，以致我们被迫重新考虑我们的政策”。[32]
代理远东事务助理国务卿斯蒂夫(A.E.Steeves)也主张美国的长远目标是摆脱沿海岛屿的负担，应找机会动员台湾当局弃守这些岛屿。但他承认，无论选择什么方案，都需要台湾的合作，这也就会减少美国劝蒋撤离沿海岛屿的力量。美国目前无论如何都没有足够的筹码引诱或强迫蒋撤出沿海岛屿。[33]国务院政策设计委员会副主席摩根(G.A.Morgan)指出采取类似于“两个中国”的政策虽然有许多优点，但是必须要有办法对付台湾当局的抗拒，实现沿海岛屿之撤离，获得国会和公众的支持。他建议将此事作为紧急情况进一步研究。同时要最大限度地约束台湾当局对大陆的军事活动。[34]但远东司认为，台湾当局不会接受结束内战的政策，说服台湾当局的努力不仅徒劳，而且会有不幸的后果。新中国也不会放弃对台湾的主权要求。反正新中国对美国的仇视已是“命定之效”，还是利用其当前的经济困难来施加压力为好。[35]政治事务助理副国务卿詹森(U.A.Johnson)也认为必须继续寻找结束中国内战的办法，因为两岸对峙的局面“很可能把我们卷入既非我们选择也非我们制造的敌对冲突中去”。但是，中共出于革命的迫切性和内部形势，不可能宣布对台放弃武力，对国民党军队撤离沿海岛屿也无兴趣。蒋介石集团的法统地位也不允许放弃对“光复大陆”的诉求。这是一个只有时间才能解决的问题。美国应尽一切努力防止事态发展到把自己卷入的敌对状态。在这一点上，他提醒大家：国会关于沿海岛屿的决议授予总统临机决断之权，并非美方必须承担投入战斗的义务。[36]
迫蒋弃岛有无可能？
美国政府内部不仅对防守沿海岛屿的必要性和可能性有不同看法，而且对于究竟有没有可能说服或压服蒋介石撤出沿海岛屿、强迫蒋服从美国战略利益弃岛将对台湾造成什么后果等问题也没有多大把握，不得不反复考虑和讨论。马吉1961年6月15日再次向腊斯克建议：应采取某种政策，最大限度地止息国共内战、最少限度地卷入国共冲突，实现“中华民国政府”撤离沿海岛屿。为实现这些目标，应制订方案，采取行动，克服困难，开通途径。腊斯克和远东事务助卿麦克瑙吉(W.P.MoConaughy)，国务卿特别助理斯旺克(E.C.Swank)，代理政治事务次卿詹森等对这些政策目标没有异议，但都认为当前正为联合国中国代表权问题同台湾当局闹得不可开交，暂不就沿海岛屿问题采取行动为宜。[37]
美驻台“大使”庄莱德不赞成迫使台湾当局按照“两个中国”的方案处理联合国代表权和沿海岛屿等问题。他担心蒋介石在恼怒之下，会退出联合国，从而动摇台湾的稳定，给中共一个不战而胜夺取台湾的机会。这对美国是个太大的代价。[38]同这位总为台湾当局担忧的“大使”不同，美国情报机构6月间估计，如果美国改变现行政策，主张“两个中国”或正式承认新中国，施加极大压力迫使台湾当局撤出沿海岛屿，台湾当局将深受震动，但多数人还是会顺天由命地在台湾创造最好的未来。只要美国继续加以援助和保护，台湾可能仍是“自由世界”的一部分。除此之外，美国情报部门还判断：(1)台湾当局的主要目标仍是再度控制大陆，目前不能排除他们不同美国协商即实行飞机轰炸和骚扰的可能性。(2)台湾的领导人认为，重返大陆的最好机会将伴随着美国与中共发生的战争而到来。但他们还不至于试图挑动这种战争。(3)在政治意识方面，台湾人一般是反对国民党政权在台湾的统治的，但缺乏领导和组织，不足以构成对现政权的威胁。国民党政权的保安力量绰绰有余对付任何内乱，但大陆人与台湾人的关系几乎一定会越来越紧张。(4)未来数年，北京国际地位的提高，将给台湾造成挫折。但只要美国确保经济支持和军事保护，台湾当局便能度过危机，做出适当调整。[30]这种可以压蒋弃守沿海岛屿的乐观估计，却没能落实为政策性的行动。既然台湾只有在美国的支持下才能生存和发展，那么美国为什么不能迫使它放弃沿海岛屿呢？肯尼迪的助手们多次探讨这个问题，从不同角度提出过一些方案。对华政策的策划者们提议，对台湾施以援助和影响，目标是要促使台湾当局通过改革，取得本土人民的支持。所以，应对美援附加条件，使其成为促进变革的杠杆。另一方面，也应在双边关系所许可的范围内，劝台湾当局熄灭同中共的内战，撤离近海岛屿。[40]美国国务院主要首脑人物都认为，如果中共不惜代价，就能够夺取沿海岛屿，也可以为其他目的在那里再次制造危机，因此台湾当局应该撤离这些岛屿。面对台湾当局不肯撤离的现实，国务院中国科制订了应变方案。提议决策者们考虑，可以趁新总统上台、欧洲形势吃紧的机会变更美国对沿海岛屿的政策，或在下次发生危机时把问题提交联合国。腊斯克等人7月13日讨论了这个计划，然而意见分歧，没有结论。[41]
为了进一步厘定美国对沿海岛屿的政策，根据邦迪和腊斯克的要求，国务院政策规划委员会拟制了一个文件：《沿诲岛屿：可选择的方案与可能的后果》。其中明确界定美国的国家利益要求说服蒋介石放弃沿海岛屿，将驻军撤回台湾。但无奈的是可供达成这一目的的手段很有限。智囊们提出四种可供美国选择的行动方案：(1)默许台湾当局继续占据这些岛屿，但不扩大美方现有的承诺。(2)默许台湾当局继续占据这些岛屿，将美方的防卫承诺明确从台澎扩大到这些岛屿。(3)运用美方拥有的一切适当手段早日实现撤离沿海岛屿。(4)在较长时期内追求实现台湾当局撤离沿海岛屿的目标，运用现有或将有之手段耐心活动，保持充分的低姿态以避免破坏性的危机。这个被誉为经过深思熟虑的文件受到国务院各主管的赞扬。虽然迟迟未就此明确采取什么决策。有意思的是，文件的制订者们显然倾向于选择行动方案(3)，政策委员会主席马吉却建议选择行动方案(4)。但后来长期的实践证明，美国只能采取第一项选择，即继续默许台湾当局驻守沿海岛屿，而美国也不把对防御台澎的承诺扩大到这里。[42]
半个世纪以来美中关系的发展脉络表明，美国对新中国的态度从敌对、遏制走向缓和、关系正常化，再到进一步建立战略关系，是一个漫长的转变过程。肯尼迪政府对华政策是这个转变过程中的一个过渡阶段。虽然由于冷战大格局的限制、台湾当局的干扰和肯尼迪本人猝然遇刺，美国政府在这个时期没有重大的政策性转变，但实际上已经有了一些新的设想，酝酿过一些调整方案，为尔后尼克松时代的战略调整和中美关系正常化起了探路和铺垫的作用。但必须指出的是，肯尼迪政府不能做出大幅度对华政策的调整，主要原因在于国内政治的掣肘，其次才是台湾当局和一些亚洲反共盟国的反对。其政策调整的最大限度，也不过是类似“两个中国”的方案，这是根本行不通的。
［收稿日期］2003-05-06