基于内部利益相关者评价的学前教育三年行动计划实施效果调查_学前教育论文

学前教育三年行动计划实施效果调查——基于内部利益相关者评价的视角，本文主要内容关键词为：学前教育论文,视角论文,行动计划论文,利益论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：G619.28 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2015)01-0115-12

       DOI:10.14082/j.cnki.1673-1298.2015.01.014

       自2011年起，学前教育三年行动计划(以下简称三年行动计划)开始实施，各地以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》为突破口，严格执行“国十条”“以县为单位”统筹规划的要求，以努力落实政府管理责任、加大财政投入力度、创建多元办园体制、完善教师队伍发展、鼓励农村学前教育发展和保障弱势群体补偿等为目标，把发展学前教育作为推动教育科学事业发展的重要动力，纳入到重大民生工程中，全方位、多层次、保公平、有质量地推进学前教育的改革与发展。2014年2月27日，教育部新闻发布会指出，截止到2013年底，第一期三年行动计划圆满落下帷幕。全国普惠性学前教育资源快速增加，学前教育投入大幅增长，幼儿园教师队伍持续壮大，幼儿园办园水平和保教质量不断提高，[1]有力地推动了学前教育的快速发展。教育部2014年工作要点指出，我国将启动实施第二期三年行动计划，继续实施学前教育国家重大项目。[2]

       研究者指出，有必要客观总结第一个三年行动计划的成效，分析其中存在的问题，并在接下来的工作中加以改进。[3]园长、教师和学前教育行政管理人员是三年行动计划的实际执行者、参与者和受益者，他们虽因不同的角色和立场而在三年行动计划中产生了不同的利益，但都是三年行动计划的直接内部利益相关者(stakeholder)[4]，这三者对三年行动计划的感受、评价与建议不仅能从侧面客观、真实地反映三年行动计划的实施效果和问题，还能为第二期三年行动计划的制定和实施提供参考性依据，促进二期三年行动计划更符合内部利益相关者的需求，使决策更加具有科学性和民主性[5]。

       一、调查方法

       (一)数据来源

       2013年11月-2014年1月，采取目的性抽样方法，以“学前教育三年行动计划”的三类不同利益相关者作为问卷调查对象，在东部、中部和西部选择北京市、河北省保定市、黑龙江省哈尔滨市、河南省安阳市、内蒙古包头市、重庆市、青海省西宁市等七个省市，兼顾城乡和公民办性质幼儿园，共发放问卷1000份，回收有效问卷917份，回收率达91.7％。其中，城市地区297人，城镇地区326人，农村地区299人；园长413人，教师473人，学前教育行政管理人员31人；公办园617人，民办园269人。

       (二)调查和分析工具

       研究采用自编“‘学前教育三年行动计划(2011-2013年)’实施效果调查问卷”，问卷内容除基本背景信息外，包括利益相关者对于第一期三年行动计划总体实施效果、政府职责与管理体制、财政投入体制、办园体制改革、教师队伍建设、农村学前教育普及与建设和弱势群体扶助等7个方面的评价，共90个封闭性单选题，每个评价条目主要考察各利益相关者对当地政府在该条目上推进情况的符合性程度，按“非常符合”、“基本符合”、“基本不符合”、“非常不符合”进行评价，并根据利益相关者知情的可能性情况设“不知道”选项。各维度对应的科隆巴赫α系数分别为0.907、0.963、0.960、0.930、0.935、0.861和0.880，具有较高的信度。此外，问卷还设有2道开放题，用于调查各利益相关者对本地区第一期三年行动计划中存在的主要问题的看法，以及对第二期三年行动计划的期待和建议。调查所采集到的数据采用SPSS 20.0软件进行统计和分析。

       二、调查结果

       (一)对三年行动计划实施效果的总体评价

       三类内部利益相关者基本上认可第一期三年行动计划的整体实施效果，他们认为幼儿园教师培训机会明显增多、幼儿园数量激增、政府管理工作落实和弱势权利保障是过去三年的行动计划中最显著的成效，而不足则主要体现在教师生存与发展的物质保障、财政投入体制、农村学前教育普及与建设和办园体制改革上。

      

       1.总体成效：政府管理、园所建设、教师培训和弱势扶助效果显著

       整体上，三类内部利益相关者较为肯定三年行动计划在改观当地学前教育发展面貌、落实政府监管职能、解决幼儿入园问题、增加教师培训机会和保障弱势群体权利上取得的显著成效(符合①比例占60％～80％以上)。

       (1)政府更加重视学前教育，三年行动计划执行情况令人满意

       调查显示，从内部利益相关者角度出发，81.80％的人高度认可三年行动计划的总体实施情况，72.92％的人认可政府在三年行动计划中的履职情况(见表1)。具体来看，89.75％的人认为政府实施的三年行动计划促进了当地学前教育的发展，88.22％的人认为政府对当地学前教育的发展日益重视，85.72％的人认为政府对幼儿园收费标准进行了有力监管和规范，77.64％的人认为政府执行的三年行动计划是令人满意的。较之民办园，公办园的利益主体对总体实施情况更为认可(p=0.016)。

       (2)幼儿园数量明显增多，适龄幼儿“入园难”问题得以初步缓解

       三年行动计划的核心利益相关者是幼儿，因此其首先要解决的就是幼儿入园问题，这也是内部利益相关者关注的焦点。三年来，三类内部利益相关者明显感受到了幼儿园数量的持续增多(尤其是新建和改扩建幼儿园)、在园幼儿数量的明显增加(包括毛入园率和具体的户籍适龄幼儿的入园率)、当地幼儿园数量基本满足了现实的需求、初步缓解了“入园难”问题(符合比例均在80％以上)。

       (3)教师培训机会显著增多，专业发展机会比以往显著改善

       幼儿园教师培训是继幼儿园数量增加之后提高学前教育发展质量的核心举措之一。内部利益相关者都比较认可教师的培训情况，调查显示，近六成的内部利益相关者对教师队伍建设持肯定态度(见表1)，77.1％的人感受到了幼儿园教师培训机会的明显增多。在各类内部利益相关者看来，虽然目前幼儿园教师队伍建设依然任重道远，但是三年行动计划在保证培训教师机会上比以往取得了显著成效。

       (4)弱势扶助状况明显改善，特殊群体的需要逐渐受到关注

       培训教师是为了更好地为幼儿服务，那么弱势幼儿群体的保教也不例外，同样是内部利益相关者衡量成效的重要指标。在表1中，有64.75％的人认为“弱势群体扶助得到了很好的实施”，这说明在内部利益相关者眼中，三年行动计划比较关注弱势幼儿群体接受学前教育的需要，并切实落实了对这一特殊群体入园的扶持措施，尤其体现在公办园上(p=0.001)。

       2.存在的主要局限：师资、财政、农村和办园状况仍显不足

       在内部利益相关者眼中，第一期三年行动计划的执行还存在一些不完善和亟须加强之处，主要体现在教师生存与发展的条件和保障、财政投入体制、农村学前教育普及与建设、办园体制改革四个方面。

       (1)师资问题如鲠在喉

       教师队伍建设一直是攸关学前教育质量能否得到提升的关键，但长期以来幼儿园教师的地位、待遇和生存状况却常常因为缺乏必要的保障而陷入尴尬的境地。在调查中，内部利益相关者最不认可的就是“教师队伍建设”(见表1)，幼儿园教师的工资薪酬、福利待遇均未达到内部利益相关者的预期。问题具体集中体现在教师的社会地位不高(43.73％)、待遇不高(59％)、工资不高(57.36％)、编制数量不足(42.09％)和评定职称机会不多(40.79％)上。民办园的认可度显著低于公办园(p=0.001)。可见，目前幼儿园教师的生存和发展现状依然不容乐观，这不仅会影响到幼儿园教师队伍的稳定性，而且还会阻碍教师队伍的不断壮大与长足发展。

       (2)幼儿园学位尚待解决

       三年行动计划实施的落脚点在于满足适龄幼儿入园的需求。然而，三类内部利益相关者认为，当地幼儿园学位数量并没有随着三年行动计划的推进而得到明显的增加，其成效位居各项之末(符合比例占64.45％)；同时，目前幼儿园学位数的增量情况也是他们最不了解的方面(不知情率达22.03％)。这说明幼儿园学位的实际设置数量并没有达到内部利益相关者的预期。此外，由于其执行情况存在不透明的现象，这也造成了他们对此不甚了解的情况。因此，学前教育学位数的增加亟待落实，以便满足内部利益相关者对幼儿入园的需要。

       (3)财政投入明显不足

       持续稳定增长的财政投入是实现三年行动计划的前提条件。但是，在内部利益相关者看来，“财政投入体制”的效用并未得到充分的发挥(见表1，不符合比例占24.63％)，42.28％的人不满于当地财政对学前教育的投入情况，48.02％的人认为政府在财政投入上没能很好履职。这种现象在农村的利益相关者(pcv=0.000，ptv=0.015)②和民办园利益主体身上(p=0.000)体现得尤为明显。此外，有21.85％的人并不清楚“财政投入体制”是如何运作的。因此，如何突破财政难题、合理配置资源、提高投入透明化就成为内部利益相关者关注的焦点和今后政府履行学前教育财政投入职责亟待解决的难题之一。

       (4)农村学前教育普及亟待大力推进

       虽然三年行动计划加大了对农村地区相关政策的倾斜力度，但是一些内部利益相关者仍不认可“农村学前教育普及与建设”(见表1，不符合比例占24.39％)的情况，这主要体现在镇区和乡村的利益相关者(pct=0.000，pcv=0.000)和民办园的利益主体身上(p=0.03)。此外，还有一些内部利益相关者对“农村学前教育普及与建设”的情况不了解(不知情率达23.53％)，排在总体不知情率的榜首。由此可见，农村学前教育的发展现状及其对外公开程度并不能令内部利益相关者满意。

       (5)办园体制尚不完善

       内部利益相关者对当前办园情况不太认可。首先，内部利益相关者认为入园收费标准没有统一的规范，“入园贵”问题仍然存在。同时，“入园难”依然是困扰民众的问题。其次，内部利益相关者觉得幼儿园在三年行动计划中并未明显受益(13.52％)。

       (二)对“政府与管理体制”的评价

       1.政府主导职责明确，幼儿园年检和安防工作两手抓

       首先，大部分内部利益相关者普遍感受到政府主导职责的明确与落实、政府对幼教发展责任的明确，以及促进教科研和教师培训等工作成效(见表2，符合比例均在80％以上)，同时合理规划了学前教育的发展，并出台了相应的政策条例；其次，在幼儿园监管上，他们认为政府完善了幼儿园年检制度、加强了对学前教育机构的监管和对幼儿园资质的审查，其符合比例基本上达到80％以上；再次，在安防建设上，其符合度则达到86.69％。这些都说明内部利益相关者认为政府比较重视幼儿园的管理和建设。

       2.政府监管进入深水区，“黑园”和“小学化”问题亟待整改

       三类内部利益相关者也认为政府工作仍然存在一些问题，如政府取缔非法幼儿园和杜绝“小学化”现象的工作没有落到实处，其不符合比例近30％(见表2)。以上是内部利益相关者针对办园规范所提出的质疑，由此可见，为了实现内部利益相关者的利益诉求，不规范的办园行为将成为政府今后监管的重点问题。

       3.政务宣传工作不到位，公众对管理体制缺乏认识

       相当一部分内部利益相关者表示对某些政策和措施并不了解，集中体现在政府联席会议制度的设立、落实政府责任的保障机制得以建立、形成学前教育管理奖惩机制等举措上，不知情率介于20％～30％之间(见表2)。这些都表明政府公务在公开化、透明化或是具体实施和落实方面还存在不足，尤其是在对公众的宣传上，其力度还远远不够。

      

       (三)对“财政投入体制”的评价

       内部利益相关者认为第一期三年行动计划在一定程度上改善了当地幼儿园图书和玩教具的配置情况，但在资源配置、生均补助、特殊津贴和社区早教投入等方面仍显不足。

       1.图书玩教具配备改善，但资源分配不均问题突出

       在财政投入中，内部利益相关者普遍认为幼儿园的图书数量明显增多了(城区的利益主体的感受明显比乡村的利益主体强烈，pcv=0.000；公办园利益主体的认可度显著高于民办园，p=0.001)，并且认为幼儿园玩教具配备情况也得到了明显的改观(城区和镇区的认可度显著高于乡村，pcv=0.000，ptv=0.003；公办园利益主体的认可度显著高于民办园，p=0.015)，符合比例达70％以上(见表3)，这说明幼儿园配套“硬件”的改善是内部利益相关者对财政保障最直观的感受。但是，还有20％以上的内部利益相关者持反对意见，这集中于资源配置在城乡地域之间、公民办幼儿园之间、优质幼儿园和普通幼儿园之间出现的资源分配不均现象。[6]因此，三类内部利益相关者在明显感受到学前教育资源总量增多的同时，也在关注学前教育资源分配的公平问题。“‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好”。[7]

      

       2.生均补助不能满足现实需求，社区0～3岁早教投入不足

       调查显示，内部利益相关者认为目前的幼儿园生均经费不能满足现实需求(农村的认可度显著低于城区和镇区，pcv=0.000，ptv=0.000，pct=0.019；民办园利益主体的认可度显著低于公办园，p=0.000)，而社区0～3岁儿童早期教育也没有得到经费的支持(农村利益主体的评价最低，pcv=0.000，ptv=0.001，pct=0.008；民办园利益主体的认可度显著低于公办园，p=0.000)(见表3，不符合度均达35％以上)，这表明幼儿园生均经费和社区早教经费均是财政投入的薄弱环节。此外，还有不少利益相关者不了解财政投入情况，如在财政对社区0～3岁早教的投入程度上不知情比达40.79％。这可能与本研究所涉及的内部利益相关者大部分都是在幼儿园工作的园长和教师，他们大多不清楚和不关注0～3岁幼儿的社区教育，加之，政府宣传力度不够，也可能是造成不知情率较高的原因，但这也可能反映了三年行动计划对0～3岁社区早教投入的重视不足。此外，24.65％的内部利益相关者不太清楚目前拨付给幼儿园的生均经费是否充足，换言之，幼儿接受学前教育是否得到足够的财政支持也是利益相关者急需得到反馈的重点。

       3.多项经费投入和支出成为公众盲区，各项补助是否到位也成为未知数

       调查显示，大多数内部利益相关者对各项财政投入情况并不了解，无论是本地学前教育经费是否列入财政教育事业经费预算这样的宏观财政投入状况，还是与幼儿园发展相关的方面，如幼儿园是否享受财政津贴、生均补助是否满足现实需求、财政是否加大对抗震加固的投入等，有两到三成的内部利益相关者对此表示不知情(见表3)。

       (四)对“办园体制改革”的评价

       在“办园体制改革”上，内部利益相关者感受到办园情况有所好转，他们普遍认为近三年来幼儿园数量明显增多，特别是公办园得到了长足的发展、民办园获得了有力的监管，但是集体所有制园、民办普惠园和小区配套园没有得到应有的发展，另外，优质学前教育资源的扩容与分配工作亟待合理规划。

       1.公办园获得明显发展，幼儿园数量显著增多

       内部利益相关者普遍认为幼儿园数量明显增多，尤以公办园的发展最为迅速。较之民办园，内部利益相关者一般比较认可公办园的发展现状，公民办之间的符合比例相差5％～13％左右。总体上，有69.9％的人认为“以公办园为主，公民办并举”的格局已经形成(表4)。内部利益相关者明显感受到政府对公办园的大力扶持，尤其是新增的幼儿园多为公办园。

       2.集体所有制园、民办普惠园和小区配套园发展有待加强

       有相当比例的内部利益相关者对当前其他所有制幼儿园的发展情况不甚了解。其中，认为“企事业单位、街道、社区、村民委员会等举办的集体所有制幼儿园数量明显增多”的人数最少，与此类似地还有小区配套园的发展；另外，相当部分的内部利益相关者对具体哪类幼儿园数量的增加没有很明确的概念，这些幼儿园主要包括集体所有制园、民办普惠园和小区配套园(表4)。

      

       3.对民办园监管力度加大，但扶持力度仍显不足

       在内部利益相关者的眼中，民办园虽然得到了政府强有力地督导检查，但是却没有得到应有的扶持，如他们认为民办普惠园的数量没有明显的增加，民办普惠园也没有得到大力的扶持(民办园利益主体的认可度明显比公办园的低，p=0.000)，不符合比例约占50％左右(表4)。这表明内部利益相关者既感受到了政府对民办园的有力监管，但也体会到了政策对民办园扶持力度的匮乏。另外，了解民办普惠性质幼儿园的内部利益相关者并不多，不知情率在16.47％～34.02％之间浮动，这可能显示目前有些地区还未进行民办园普惠性质的分类。

       4.优质办园资源须受重视，补充机制亟待健全

       内部利益相关者认为优质办园资源并未得到有效的利用和合理的扩容。有将近30％的人认为优质公办园的规模并没有得到扩大或者设立分园(表4)，在乡村的利益相关者身上体现得尤为明显(pcv=0.000，ptv=0.042)。这正好与目前社会上普遍存在的“入优质园难”问题挂钩。由于大部分的优质资源都集中在公立幼儿园上，而相应的，内部利益相关者认为作为优质资源补充的集体制幼儿园和普惠性民办幼儿园的建设却还很不足，这就使得适龄幼儿很难享受到优质的学前教育。因而，内部利益相关者也明显地意识到了优质办园资源的垄断、办园体制内部严重的两极分化，以及由此产生的“马太效应”。[8]

       (五)对“教师队伍建设”的评价

       相较其他维度而言，内部利益相关者对“教师队伍建设”实施现状所持的反对意见最多。除了相对比较肯定师资数量和培训机会增多外，他们认为目前教师的生存和发展缺乏充足的条件与权益保障，尤其是民办教师和非编教师所处的境地更是尴尬。因此，幼儿园教师队伍内、外部均分化严重，队伍稳定性难以得到保证。

       1.教师数量、质量均有所提升，但仍无法满足现实需求

       随着三年行动计划的展开，三类内部利益相关者明显感受到了教师队伍的扩张和教师质量的相应提高，认为幼师数量明显增加、幼师学历得到提高和幼师持证上岗现象增多的符合比例在60％～70％以上(见表5)，但是还有52.35％的人认为目前师资数量仍无法满足幼教发展的需求，依然未能解决供不应求的问题(乡村利益主体的认可度最低，pcv=0.000，ptv=0.000，pct=0.028)。

       2.教师培训机会明显增多，各类培训得到落实

       调查显示，在“教师队伍建设”中最受认可的就是针对教师所采取的培训措施，内部利益相关者普遍认为近三年参加幼儿园在职培训的机会明显增多、参加在职培训的教师数量明显增加，符合比例在85％以上；对应地，他们认为教师培训经费的配备也为各类培训得以实施提供了保障(表5，符合比例超过70％)。简言之，内部利益相关者认为三年行动计划为教师提供了更多的培训机会和相应的经费保障，使参加培训的教师增多了。

       3.教师基本工资得到保障，但生存状况不容乐观

       师资群体质量的提高除了依靠培训外，还有赖于教师个人的生存与发展需要能够得到适切的满足。内部利益相关者认可“幼儿教师工资能够按时足额兑现”的情况，但是在教师待遇、奖励、编制和职称等方面上，有50％以上的人觉得幼儿园教师工资待遇没有得到提高、幼儿园教师奖励力度没有加大、幼儿园评职称的机会没有增多(不符合度见表5)。这说明幼儿园教师生存和发展的条件保障还十分有限，工资、待遇、编制、职称等方面的配置与供给依然是当前教师队伍建设最薄弱的环节。

       4.民办园教师和非编教师地位尴尬，待遇严重偏低

       内部利益相关者认为民办园教职工编制没有得到很好的落实(民办园利益主体的认可度明显偏低，p=0.000)、民办教师的工资待遇尚未得到明显的提高(民办园利益主体的认可度明显偏低，p=0.004)。此外，40％左右的内部利益相关者认为非编教师的待遇陷入了恶性循环——非编教师和在编教师同工不同酬的现象比比皆是，尤其是在镇区和乡村(pcv=0.000，pct=0.002)，但却没有相应完善的机制保障非编教师的合法权益(见表5)。以上情况都说明了在内部利益相关者眼中，民办幼儿园教师(大部分都是非编教师)处于“边缘化”的境地，其工资待遇的落实情况不容乐观，其受重视程度明显不足，生存现状堪忧。

      

       (六)对“农村学前教育普及与建设”的评价

       “农村学前教育普及与建设”是继“教师队伍建设”和“财政投入体制”之后，内部利益相关者不太认可的一个方面。总的来说，他们比较认可农村幼儿园数量的增长，尤其是三年行动计划中各乡镇保证至少有一所乡镇中心幼儿园；但是，他们对农村教师队伍建设的认可度很低，这主要体现在工资待遇上。

       1.农村幼儿园建设受到重视，在园幼儿明显增多

       三类内部利益相关者对一期三年计划中农村幼儿园建设数量的增加较为认可，普遍认为目前农村地区各乡镇至少有一所乡镇中心幼儿园，同时也比较直观地感受到农村幼儿园教学班、教学点的明显增加；相应地，建园举措被认为得到了明显的政策倾斜，这使得内部利益相关者认为农村地区在园幼儿数明显增多、农村地区基本普及了学前一年教育(见表6，以上各符合比例均超过50％，且最高超过80％)。

       2.农村师资待遇难以落实，编制名额无从保证

       在农村师资待遇上，三类内部利益相关者均不太认可农村幼儿园教师群体待遇的落实情况，他们认为农村幼儿园教师绩效工资低于城市教师、没有享受农村地区特殊津贴，这一比例达50％左右(见表6)，在农村地区幼师的编制名额问题上，符合、不符合及不知道的均各占30％，说明农村幼儿园教师的待遇和编制问题依然严峻，农村教师的生存状态依然恶劣。

      

       (七)对“弱势群体扶助”的评价

       在“弱势群体扶助”措施的执行上，内部利益相关者持比较认可的态度，他们认为三年行动计划有效地保障了随迁子女和留守儿童的入园权利，相反，对特殊幼儿的扶持政策的实施情况则较为模糊。

       1.流动幼儿和留守幼儿的入园需要得到较好满足

       在对弱势群体的帮扶上，三类内部利益相关者认为对外来务工人员子女入园权利的保障、对留守幼儿入园权利的保障(城区利益主体的认可度显著高于乡村的，pcv=0.02；公办园利益主体的认可度显著高于民办园，p=0.005)最值得肯定，其符合比例在70％以上(见表7)。这说明内部利益相关者能明显感受到随迁幼儿和留守幼儿的入园问题得到了有效的解决。

       2.对特殊幼儿和家贫幼儿政策的落实不够明确和透明

       在对特殊幼儿和贫困幼儿的扶助上，三类内部利益相关者认为特殊幼儿的入园需要(康复教育、就近入学等)没有得到满足、特殊幼儿没有享受入园资助补贴或保育费减免等优惠政策、家庭贫困幼儿没有享受入园资助或保育费的减免等优惠政策，有些内部利益相关者甚至不清楚是否存在这些政策或做法(见表7，这些比例均占20％左右)。以上情况说明内部利益相关者对相关弱势扶助政策的认识还比较模糊。

      

       可见，虽然人们对弱势群体扶助政策的落实程度抱持肯定的态度，但是一些政策的落实还存在不明晰、不具体、不公开的问题。

       三、讨论与建议

       学前教育三年行动计划作为一项国家公共政策，其“从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性”。[9]这导致该政策在实施过程中各方关系的错综复杂，因而在分析其执行的成效与不足时，不可能简单地采用“二分法”的做法。这时，就需要从利益相关者的角度思考问题，坚持科学决策和民主决策，充分听取和反映他们的心声。

       (一)显著成效：政府监管有力，弱势保障落实，教师培训加强

       从调查结果看，整体上，第一期三年行动计划的执行情况是令人满意的，[1]主要体现在政府工作的落实和弱势扶持的加强上。具体来看，在政府与管理体制上，政府完善了管理体制，加强了对学前教育的督导评估，并明确了自身发展学前教育的主导职责，落实了幼儿园年检制度和安防设施制度。在“弱势群体扶助”上，留守儿童和随迁子女的入园情况得到了明显的改善，较好地保障了他们接受学前教育的权利。此外，教师接受培训的机会明显增多，针对不同教师(包括新教师、在职教师和转岗教师等)的各级各类培训逐步得到了落实与加强；财政对学前教育的投入逐年增加并保持持续增长的态势；随着财政投入和政府支持力度的加大，各地新建、改扩建幼儿园数量急剧增加，适龄儿童入园难问题得到了有效的缓解，其中，随着农村幼儿园的增多，每个乡镇都至少保证有一所中心幼儿园，尽可能使幼儿接受基本的、有质量的学前教育。

       总体上，三类内部利益相关者希望政府能在新一期的三年行动计划中稳步推进各项工作的开展，继续完善学前教育管理体制。而教育管理体制的完善主要体现事权和财权相统一的原则，应在落实“地方负责、分级管理”的基础上，进一步明确“省级统筹，以县为主”的政策，[10]以符合广大内部利益相关者对强有力的政府工作的期待与建议。

       (二)主要不足：师资、财政、农村、办园亟须合理规制和大力建设

       但是，从三类内部利益相关者的评价中可以看出，第一期三年行动计划在实施过程中尚存在一些不足之处。这集中体现在“教师队伍建设”、“财政投入体制”、“农村学前教育普及与建设”和“办园体制改革”上。

       在“教师队伍建设”上，切合在岗教师生存与发展利益的工资待遇等难以得到保障，幼儿教师队伍缺乏有效的补充机制和保障机制，这造成幼儿园教师队伍无论在数量上还是在质量上都显不足，加之人员流动性大(尤其是民办园、农村园)，难以保持内部稳定性，不利于教师队伍的发展和壮大，而“农村学前教育普及与建设”的软肋也主要是师资建设问题。三类内部利益相关者明确提出必须提高教师地位、职称、编制、奖补、培训等方面的待遇，他们都认为相应政策的制定与实施是具有可行性的，但是具体落实必须依靠政府有关部门的大力推进与保障。[11]

       在“财政投入体制”上，由于资金投入不足和资源分布不均等问题，幼儿园图书、玩教具和其他相关设施的配备虽得到改善但还显不足，生均补助、园建补助等各项补助的落实情况与满足实际需要情况仍然不容乐观。[12]接受调查的内部利益相关者建议落实针对办园的财政投入，以及保障教师的工资与待遇，尤其是加大对民办幼儿园和民办幼儿园教师的扶持力度。从这些建议可以看出，财政经费的规划与落实是满足这些需要的基本保障。由于三年行动计划的实施是“以县为主”进行部署和执行的，因此财政投入的担子自然落在了县级政府的身上。但是由于中央和地方政府在财权和事权关系上的不对等，造成县级政府一味追逐经济效益而忽视公共服务的提供(这其中就包括学前教育事业)。[13]这样一来，财政问题的解决集中体现在以下两个方面：一是加大国家财政性教育投入和多渠道筹措经费的力度，采取“五有”③措施，构建政府主导、社会和家庭积极参与的投入体制，同时需要保证教育资源分配的公平性，[14]向民办园、农村园和少数民族地区园进行必要的倾斜；二是加强对地方财政纵横双向问责机制，同时在政府内部建立独立性较高的财政预算机构，以实现政府职能的转变，保证对学前教育财政投入的持续供给。[15]

       在“办园体制改革”上，一方面，民办园、集体制园和小区配套园尚未得到应有的发展，对它们的扶持力度还显不足；[16]另一方面，优质办园资源未得到相应的重视，公民办园帮扶和交流机制尚不完善。[17]此外，政府亟待整顿非法办园和“小学化”现象屡禁不止的问题；④幼儿园为幼儿提供的学位数应该予以扩容，以满足现实入园需求；特殊幼儿和家贫幼儿的需求应该得到应有的关注。

       (三)政策透明：财政、教师和办园政策的宣传力度亟待加强

       总体上，调查对象最不清楚的主要是“农村学前教育普及与建设”、“办园体制改革”和“财政投入体制”；但具体来看，知情度又不完全相同。根据各维度调查结果显示，受试群体最不了解的是“财政投入体制”这块内容，集中体现在社区早教资助、财政预算和经费支出上；其次是“教师队伍建设”，他们不知道民办教师的待遇及其编制是否得到落实；再次是“办园体制改革”，关注点依然聚焦民办园，民办园的扶持力度和民办普惠园的发展情况成为认识盲点；此外，利益相关者并不清楚政策对农村幼儿园的倾斜情况和政府联席会议制的设置情况。可以说，调查对象对学前教育经费的规划、对民办园和民办教师的生存和发展现状不甚了解、对学前教育管理和倾斜政策的认识不够清晰。

       造成不知情的原因可能主要有两方面：一是三年行动计划的宣传力度不足；二是利益主体没有主动获取相关信息的兴趣、意识和能力。针对前者，需要“强化公开，引入第三方评估，接受人民监督”。[18]尤其是针对不知情率最高的“财政投入体制”，各级政府和相关部门在学前教育上的财政“预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，……打造阳光财政，让群众看明白、能监督”。[19]而在面对利益相关者缺乏主动性时，政府应相信民众并给予相应的帮助，从一致与明晰的利益出发制定对不同利益相关者来说均能获益的政策，及时向大众群体展示与讨论，[20]引发他们的兴趣和激发其参与其中的意识，并结合相应的政策宣传和知识的普及，提高民众对政策的敏感度和获取信息的能力。

       (四)决策民主：应充分听取不同利益相关者的建议与期待

       鉴于教育领域综合改革是政府各部门共同领导下的教育改革，而学前教育改革作为教育领域综合改革的重要组成部分，理当主动与“社会领域”进行必要的协同和会商，使三年行动计划成为主动争取社会支持的一种“开门改革”。[21]学前教育改革和“社会领域”的沟通与合作，最应听取的就是作为内部利益相关者的学前教育行政管理者、园长和教师的意见，了解他们对三年行动计划实施过程中的效果和问题的认识与评价，反映他们对第二期三年行动计划的希冀和建议，以使这项公共政策能在最大程度上由利益主体的讨论和经验培育形成，即民主参与决策。[22]

       学前教育决策体制的目标在于建立以政府主导、多方利益相关者共同参与的民主化、科学化和法制化的多元评价与决策体制。其中，听取多方对三年行动计划的建议与反馈，能有效、及时地了解实际政策执行过程中取得的成绩和存在的纰漏。一方面，有利于建立信息畅通、反应灵敏、公开透明的民意表达和公民参与机制，提高决策质量，吸纳多方利益诉求；另一方面，也为第二期三年行动计划的实施搜集信息、奠定群众基础，完善和改进一期工作，并建立健全相应决策的追踪反馈和评估制度。[23]此外，听取多方意见还能对监督政府工作和防止权力滥用产生效用。由此可见，落实政府主导作用和多元利益群体的参与、监督，真正体现了作为民生工程的三年行动计划的民意决策取向。

       “给老百姓做事就是最大的‘公认度’”的承诺。[24]因此，第二期学前教育三年行动计划应在第一期计划民意反馈的基础上，针对财政、教师和办园等薄弱环节着力攻坚；同时，需要加大学前教育政策的公开和宣传力度，继续集思广益，“充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”[7]

       收稿日期：2014-09-12

       注释：

       ①“符合”包括基本符合和完全符合，“不符合”包括基本不符合和完全不符合。下同。

       ②本文地区之间的差异检验p值中的c代表城市地区，t代表城镇地区，v代表农村地区。下同。

       ③“五有”措施包括“预算有科目”、“增量有倾斜”、“投入有比例”、“拨款有标准”和“资助有制度”。引自：教育部解读学前教育三年行动计划：让入园不再难[EB/OL].(2010-12-03)[2014-05-17].http://www.gov.cn/jrzg/2010-12/03/content_1758599.htm。

       ④“发展学前教育的目标，不仅是‘有园上’，而且还要‘上好园’。”“上好园”，不仅是指办学条件，更关键的是要科学保教，防止和纠正“小学化”现象。引自：学前教育三年行动计划圆满完成[EB/OL].(2014-02-27)[2014-03-06].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5147/201402/164690.html。

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