论公共产品领域的政府规制改革，本文主要内容关键词为：规制论文,领域论文,政府论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共产品及其基本特征
公共产品(public goods)是相对于私人产品(private goods)而言的，它是指私人产品生产部门不愿意无偿提供或无法提供而由政府提供的、不具有或者很难形成排他性、竞争性的那部分产品。如：法律法规、基础设施、基础科学研究、基础教育、社会福利、环境保护、消防救灾等等。通常，人们又把公共产品分为纯公共产品和准公共产品。在现实生活中，像“灯塔”一样完全具有非排他性和非竞争性的纯公共产品极其少见，绝大多数为准公共产品或称“俱乐部产品”、“可收费物品”，这类公共产品的消费受到消费人数的限制，会发生拥挤并产生竞争现象，供给者往往采取收取一定费用的方式来控制过度消费，以降低过度饱和的程度。值得注意的是，纯公共产品和准公共产品的范围不是一成不变的，它们受经济发展水平、科学技术进步、居民的文化素质与消费习惯以及政府和公众的公共选择等影响，具有一定的灵活性和可选择性，在不同国家和不同时期，纯公共产品和准公共产品会相互转化，甚至是转化成私人产品。
在公共产品的生产和供给上存在着市场失灵：其一，公共产品存在着生产上的“沧海一粟”和消费上的“搭便车”的两难困境。一般说来，一个按自己利益行事的消费者，不具有自愿为公共产品生产捐助的动机或经济刺激，同时作为追求利润最大化的私人厂商发现，生产公共产品是无利可图的。这样，市场对公共产品生产的资源配置不起作用，出现了失灵，其结果缺乏效率。其二，经济外在性的存在。人们的经济活动既有积极的外在性(即使其他人受益)，又有消极的外在性(即使他人受损，如环境污染等)，而市场本身不具有自发机制迫使经济活动者考虑这种损失。因此，在公共产品领域就需要引入政府规制，以弥补市场失灵。
由于存在着公共产品供给的财政资源约束影响和需求的无限扩大趋势，近年来，人们对政府提供的公共产品如教育、公共福利等等在数量和质量上不尽满意，西方发达国家在公共产品供给方面出现了一种“民营化”的倾向，引进市场机制来解决供需矛盾。另外，与公共产品民营化和市场化相伴随的另一股潮流也不容忽视，那就是志愿组织或非政府组织(NGO)在提供公共产品中起越来越大的作用。
二、我国公共产品生产及制度现状
我国的公共产品供给制度是从计划经济体制沿袭而来的，在资源配置的横向制度安排上实行政府及其公共部门集权，纵向制度安排上实行中央政府集权，由于很大程度上政府垄断替代了市场竞争、中央政府替代了地方政府、公共部门替代了私人部门，使得经济系统缺乏应有的动力机制和约束机制，导致资源配置的低效率和公共福利损失。改革开放以后，这种状况有较大改观，但几十年积淀的弊端并没有完全被清除，在市场功能不能有效发挥与政府职能转变滞后的条件下，公共产品生产依然存在不少缺陷：
1.市场准入壁垒，生产主体、产权结构单一。一方面，随着我国经济的发展和居民生活水平的不断提高，社会对公共产品的需求数量与质量不断提高，单靠公共财政资源难以满足；另一方面，严格的政府管制和行政审批制度几乎覆盖了全国性与地方性各种公共产品的生产、分配与消费环节，使得大量的民间资本、外国资本不能进入公共产品生产领域，公共产品生产主要集中于各级各类国有企事业单位，形成单一的生产主体和产权结构，实行垂直一体化垄断经营，公私中外平等竞争的市场格局难以形成。如，我国的电信、电力、石油、交通、金融、教育、医疗卫生、城市公共基础设施和其他公益性事业等生产提供具有公共产品性质的部门，其产权主要是由历年政府财政投资形成的，垄断利益和行政权力的结合导致了极强的垄断势力。
2.部分公共产品生产严重不足。在以政府生产方式为主的公共产品供给方式中，公共部门中的企事业单位又是按照“条块”分割分属原则设置的，在同一个地区或城市里往往有多个职能相同、产权分别归属于不同级次的政府公共产品生产单位，资源不能合理流动和有效配置，使得整体优势得不到发挥，部分公共产品的生产严重不足。
3.资源配置的低效率。政府过多地参与公共产品的生产，会导致资源配置偏离其最佳状态。首先，需求信息不足。政府要想使其所提供的公共产品数量合理、质量有保障，就必须掌握充分信息。然而由于公共产品的特殊性，使得政府在信息方面的缺陷是难以避免的。其次，缺乏激励机制。政府部门在公共产品提供的过程中，对绩效的评估缺乏合理性和有效性，使得雇员工作效率低下。再次，税收效率损失的不可避免。政府依靠其社会管理者的身份强制公民和企业纳税，将所得的税收用以补偿生产公共产品的成本。税收成本包括税收的征纳成本和税收的超额负担。由于税收在收入分配上一般不可能是中性的，因此征税中就会产生效率损失以及征纳成本。
4.生产与提供、直接生产与间接生产混淆不清。公共产品以政府提供为主，但并不等于非要以政府生产为主不可。实际上，除了少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品需要由政府直接生产外，大量的公共品都可以通过政府采购，采用合同外包的方式，交由私人去生产。“政府采购-合同承包”制度在国外非常普遍，如美国，大到数亿美元军火，小到几美元的办公用品，都是通过私人生产、政府采购机制实现的。即使需要由政府直接生产的公共产品，也可按照公共产品的具体属性和构成，区分出应该由政府直接生产的部分与间接生产的部分，把间接生产的部分交给私人部门和市场。如社会治安安全是一种比较典型的纯公共产品，居民消费的公共安全在他们之间是不能分割的，但安全生产所需要的要素却是可分割的，它们实际上是由警察、警车、通讯、监狱等共同作用的结果，可以交给私人部门生产，由政府采购。
三、公共产品领域的政府规制改革
政府规制改革的基本方向是：保护产权，打破垄断，开放市场，公平竞争。如何兼顾规模经济与竞争活力是长期困扰政府规制政策的一大难题。实践表明，我国在制定政府规制政策时，往往过于强调其整体规模经济性、公益性，而没有及时地发挥市场机制的作用，忽略了效率问题。构造一个有限但有效的政府而不是全能的政府，形成政府、私人、志愿组织或非政府组织在公共产品生产和供给上的伙伴关系，这才是政府应该向全社会提供的公共产品。
1.建立健全法律法规，完善许可制度，鼓励中外企业进入公共产品市场，实现生产主体和产权多元化。加快民间资本、外国资本进入公共产品生产领域的法律修改、废除和设立的步伐，清理、修改一批与公共产品生产有关的行政法规，完善行政许可制度，打破政府及其公共部门独家垄断，有选择地向私人部门、外国资本开放公共产品市场，使它们在公共产品生产领域中的产权得到保护，确立公私中外众多生产厂商之间的竞争格局，一方面使公共产品的供给效率通过私人企业的利益最大化行为得以提高，另一方面使私人部门在公共产品的供给中服从政府指引，实现经济效益和社会效益的统一。
2.强化政府的标准制定、价格管制以及公共服务等职能。除了少数涉及国家安全、经济与社会稳定的纯公共产品的生产，由政府直接生产与提供以外，政府的主要职责是：①制定公共产品生产的资格、质量、计量、技术、劳动安全、环保以及服务等标准，并据以检查监督，确保公共产品生产的可控性，避免负外部性，如环境污染；②对公共产品的价格实行必要的管制，做到价格管制方式多样化，如差别定价、激励性定价等等，并建立相应的价格调整机制，如价格听证制度；③预测并向社会各界及时发布公共产品生产与需求信息，借以指导公共产品的生产和消费；④调节公共产品在地区间、居民间的分配，优先满足居民对基本公共产品的需要，对高收入者高层次的公共产品需求，应建立和实施受益付费制度。
3.在政府规制中引入竞争机制。将竞争引入公共产品供给中，还意味着要在政府规制中引入竞争机制。1968年，德姆塞茨在前人理论的基础上提出要在政府规制中引入竞争机制，按照公正、公开、公平的原则，运用招标、投标等形式，与企事业单位签定公共产品生产与供应合同，让多家企业竞争行业独占权，这就是特许经营权投标制(Franchise Bidding)。采用这种规制方式，能够在投标阶段对公共产品和服务质量及最佳价格形成比较充分的竞争，也就是用“市场的竞争”代替“市场内的竞争”，它具有以下优点：首先，通过招投标的方式引入竞争，给无效率的生产者施以市场压力，摆脱政治因素的不当干预和影响；其次，有助于对新的社会需求及时做出反应，使新项目实施更加便利；再次，可以降低对单一提供者(政府垄断部门)的依赖，可以减轻领导不当等对公共服务的负面影响，并且合同承包有助于实现规模经济，不受政府机构规模大小的约束；最后，为规制机制提供了进行价格规制所需的成本信息。
4.强化政府规制的激励机制。由于我国有些公用事业企业特殊的行业特点和社会地位，决定其垄断经营是在短期内无法改变的。因此，在保留原有规制的条件下，强化政府提高企业内部效率的激励机制显得十分必要。日本学者植草益把这种给企业以利益激励(诱导和刺激)来提高企业内部效率的规制方法称为“激励性规制”。这里“企业内部效率”是指“生产效率”和“经营效率”处于可能达到的最高水平。提高企业内部效率的激励性规制表现形式多种多样，但其核心是给企业以竞争的刺激和利益的诱导，促使其主动加强内部管理，提高生产效率和经营效率。
随着科学技术的进步，产业的技术经济特点随之变化，政府应不断地调整自己的规制政策，为企事业单位提供适宜的环境，保证公共产品生产处于有效竞争状态，以提高供给效率和社会公共福利水平。
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