经济繁荣期的财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,繁荣论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年以来，中国经济一直维持高速增长，年均GDP增长率达10.7％。同时，宏观经济过热的问题日益凸显，主要体现为结构性物价水平上涨加速，2007年全国消费者物价指数比2006年上涨了4.8％，涨幅比上年提高了3.3个百分点。与2008年1月份同比上涨7.1％，相比2月份的CPI同比上涨则达到8.7％，中国经济已经出现了通货膨胀的迹象。
经济繁荣与税制体系改革带来了财政收入的快速增长。1994～2007年的13年间，财政收入年均增长率高达18.3％，远高于同期我国GDP的增长率。尤其是近几年，财政收入更是呈现出大幅度增长和财政超收的双重特征。2007年财政总收入总量首次突破5万亿元，完成预算的116.4％。
在经济繁荣和财政殷实的双重背景下，中国经济面临着近期出现的结构性物价上涨和中长期以来存在的医疗、教育、环境等涉及民生的一些重要公共物品供给不足以及收入分配差距扩大等问题。中国的财政政策应当如何调整以应对中国经济中存在的这些中长期问题和短期困难呢?
本报告认为，中长期的财政政策应该着眼于调整现有的财政支出结构，加大民生领域的公共物品供给力度，为经济的反向“软着陆”和未来长期经济增长打下扎实的基础；短期的财政政策则应该从名义稳健走向实质稳健，避免为短期的经济波动实施顺周期的调节。与此同时，财政政策还要为未来一个时期内可能出现的经济增长速度放缓留下相机决策的空间，达到协调短期和中长期财政政策、防止经济波动的目的，即财政支出要寻求有效的支出结构，防止过度出现需求导向型的财政政策。
财政政策关注社会公平
在当前我国收入分配格局中，劳动者报酬比重持续下降，居民间收入差距长期偏高。我国财政二次分配在调整国民收入分配结构方面作用不明显。二次分配仅实现了部分经济资源由企业部门向政府部门的转移，未能有效纠正“住户部门”在国内可支配收入总额中占比偏低的状况；与此同时，我国财政转移性支出存在“逆向转移”问题，严重削弱了我国财政政策在调节居民间收入差距方面的作用。
(一)在当前我国收入分配格局中，劳动者报酬比重持续下降，居民间收入差距长期偏大，且呈扩大趋势，地区、城乡差异依然存在。
当前我国收入分配主要呈现出两个特点。从国民收入初次分配的结果来看，劳动者报酬比重持续下降；从居民间收入差距来看，我国居民收入差距长期偏大，且呈扩大趋势。
国民收入初次分配中，劳动者在初次分配过程中所占的比重持续下降，具体表现为劳动者报酬占GDP比重逐步下降，1998年至2006年，劳动者报酬占GDP比重从53.14％下降到49.62％，下降了4.48个百分点，而企业“营业盈余”所占比重则由1998年的18.99％提高为2003年的20.19％，约提高1.2个百分点。2005～2006年我国劳动者报酬占GDP的比重进一步下降到40％左右，在国民收入初次分配中，劳动者所得份额不断下降，而政府和企业的所得不断增加。
改革开放以来，我国城乡居民收入差距呈现扩大趋势，以世界银行2006年人类发展报告的数据显示，我国的基尼系数已经达到0.47，这一数字高于英、美、德等国家，也高于越南、俄罗斯等转型国家，仅仅低于新加坡的0.52，巴西的0.57和哥伦比亚的0.59等。
(二)财政二次分配在调整国民收入分配结构方面作用不明显。二次分配仅实现了部分经济资源由企业部门向政府部门的转移，未能有效纠正“住户部门”在国内可支配收入总额中占比偏低的状况。
观察再分配对国民收入分配结构的影响，资金流量表是一个较好的工具。但是，由于资金流量表的编制较为困难，目前能够得到的是2004年的资金流量表。从中可以看出，我国国民收入再分配对国民收入分配的影响，主要表现为从非金融企业部门和金融机构部门向政府部门的转移，经过再分配过程，非金融企业部门和金融机构部门两者所占比重下降2.7个百分点，政府可支配收入占国内可支配收入总额的比重提高了2.54个百分点，住户部门仅提高0.15个百分点，对于纠正住户部门占比偏低的状况，作用不明显。
由于没有2004年之后的收入流量表，但考虑到2005～2007年财政支出中用于社会保障和救济等方面的支出增长较快这一情况，二次分配对调整国民收入分配结构的作用可能会有所增强。
(三)我国现行财政制度存在向某些社会群体的“偏向”，使最需要照顾的低收入者所获得的转移性收入反而比更高收入者获得的转移性收入还要少，也存在财政的“逆向转移”问题，这一问题严重影响了财政政策在调节居民收入差距方面的作用。出现财政“逆向转移”问题的主要原因在于，农村和欠发达地区财政未能为低收入者提供有效的转移性支付，城镇居民和农村居民在教育、医疗卫生和社会保障等方面的待遇存在歧视性的城乡分割。因此，财政政策只有从这两个方面入手才能从根源上解决财政的“逆向转移问题”。
“逆向转移”问题严重影响了我国财政政策在调节居民收入差距方面的效果。至于为何产生了财政的“逆向转移”问题，至少有以下两个方面的原因。
首先，转移性收入未能起到缩小收入差距的作用，与各地区财政向居民转移支付的力度有关。由于不同地区的经济发展水平不同，地方财政的差距也比较大，因此，经济较发达的地区，地方财政相对充裕，居民人均转移性收入就比较高，相反，农村和欠发达地区的居民转移性收入较低，加剧了城乡收入差距。以2006年的样本数据为例，在城镇居民的人均转移性收入中，最高的是北京市，人均达5626.09元，最低的是新疆，人均为1545.18元，两者相差约3.6倍。而农村的情况却不同，在农村居民人均转移性收入中，最高的是上海市，人均为1126.80元，最低的是广西，人均69.96元，两者相差近16.1倍。这说明，各地区向城镇居民转移支付差距相对较小，而农村则较大。从这一因素的角度来看，财政必须增加农村地区和欠发达地区的转移性支付力度，切实提高这些地区居民的转移性收入水平。
其次，城乡分割的、歧视性的收入再分配制度也是转移性收入未能缩小收入差距的原因。目前城镇居民与农村居民在政府转移性支付的分享方面存在着较大的差别。农村居民往往享受不到城镇居民在就业、教育、住房、医疗等方面的待遇，如住房补贴、公费医疗补贴、价格暗补、最低生活保障等等。以医疗保险为例，第三次全国卫生服务调查发现，城镇中享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30.2％，公费医疗为4％，劳保医疗为4.6％，购买商业医疗保险的占5.6％，没有任何医疗保险的占44.8％；而在农村，参加合作医疗保险的人口比例为9.5％，各种社会医疗保险的占3.1％，购买商业医疗保险的占8.3％，没有任何医疗保险的占79.1％。这种将户籍身份作为能否获得政府转移性支付的制度，是扩大城乡居民收入差距的重要原因。
中央财政国债余额、赤字占GDP的比重
从经济建设型为主转向民生供给型为主
我国公共物品供给结构不合理，在本质上是民生需求与民生供给的不对称，尤其凸现在教育、医疗卫生、社会保障等民生领域供给长期不足，发展缓慢。我国财政支出长期重基础设施建设、轻民生投入的结构，是当前我国公共物品供给结构不合理的重要原因。教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出对经济增长有长期的促进作用，且具有短期逆经济波动的功效。从中长期来看，我国财政政策的调整是实现财政支出重心由基础设施向民生供给领域的偏移，亦即偏向“民生供给型财政”。这种调整不仅能在短期内缓解民生产品的供求矛盾，有助于熨平经济周期的波动，而且可以在中长期内改善公共物品的供给结构，提高我国宏观经济绩效，并保持财政政策的可控性。
(一)长期以来，我国财政生产性支出规模维持在很高的水平，即使在2005年实施稳健性财政政策以来，增长速度没有出现回落的迹象。生产性支出占财政支出比重的下降，对总供给的产业构成起到了优化作用，倾向于提高服务业的供给比重，降低工业部门的比重
财政生产性支出对总供给有着直接的影响，在统计上来说，我国财政支出中的“经济建设费”基本上包含了所有的生产性支出。2005年我国开始实施稳健的财政政策以后，经济建设费的规模仍然不断上升，增长速度也没有下降。2005年我国财政支出中经济建设费规模为9316.96亿元，比2004年增加了1383.71亿元，同比增长17.44％，增长率高于2004年的14.77％。而2006年我国财政的该项支出进一步增长了1417.63亿元，达到10734.63亿元，同比增长15.22％，增速较2005年稍有下降，但经济建设费的实际增长额是增加的。
从各功能性支出占我国财政总支出的比例情况来看，我国财政支出中经济建设费所占的比重有下降趋势，这在一定程度上反映了我国财政支出在结构方面的调整和理性化。从经济建设费占我国财政支出的比例情况来看，1978年经济建设费占我国财政总支出的比例高达64.08％，随着改革开放的逐渐深入，这一比例不断下降，到开始实施积极的财政政策的1998年，这一比例下降到38.71％。到2005年开始实施稳健的财政政策的时候，经济建设费占财政总支出的比例降为27.46％，2006年该比例进一步降为26.56％。这些数据说明，从经济建设费占财政支出比重的角度来看，我国财政支出的结构确实在进行积极的调整，财政资源中直接用于提供生产性领域中投资的比例在下降，单位财政支出对总供给的影响程度是下降的。
经济建设费占财政支出比重的下降会对总供给的产业结构起到优化作用，通过对我国数据的统计分析可以看出，这种影响倾向于提高服务业部门的供给在总供给中所占的比重，降低工业部门的供给比重。这是因为，财政支出政策具有一定的产业歧视性，对不同产业产生不同的影响。我们利用1991～2006年的相关数据进行的实证研究表明，经济建设类支出比重的下降会导致服务业固定投资比重增加、工业部门固定投资比重下降，进而提高服务业部门供给占总供给的比重，降低工业部门的供给比重。国际产业结构升级的经验表明，成熟经济体的产业重心应该是向服务业转移，因此，经济建设费占比下降反映了我国总供给结构的优化。
(二)基础设施是我国财政资金长期以来支持的重心，教育、医疗卫生、社会保障等领域的支出占财政支出的比重偏低，这使得当前我国公共物品供给结构不合理，能源、基础工业和交通运输等方面的基础设施供给以较高速度持续增长；教育、医疗卫生、社会保障等民生领域供给不足，发展缓慢
数据显示，一直以来，“经济建设费”都是我国财政支出中比重最大的部分。这项支出主要用于基础行业和基础设施的建设和维护。与此同时，政府还通过配套相关政策性贷款，在某些行业中适当引入民间资本等手段筹集了大量资金，这使我国的基础设施在改革开放后实现了持续快速的发展。然而，我国在教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出是长期偏低的。
数据显示，我国历年的“文教、科学、卫生支出”占财政支出的比重维持在18％左右，而事实上，这项支出中包含了财政对教育事业、科学研究、医疗卫生三个重要行业的支持，比重明显偏低。
以教育支出为例，2006年我国财政共投入教育经费4780.41亿元，占我国当年财政支出的11.83％，从总量上看，我国财政对教育事业的投入似乎并不少。但是，我国人口基数巨大，目前中西部尤其是农村地区的基础教育还很落后，在基础教育方面有着巨大的资金缺口。另一方面，从财政教育资金占GDP的比重来看，我国财政对教育的支持也是长期偏低的。近几年来我国财政教育资金占GDP的比重一般在2.8％左右，并且近两年还有下降的趋势，而美国用于基础教育的财政支出在2003年即已占到其GDP的7.0％，英国的该比例达5.7％，都要远远高于我国的水平。并且，如果将我国的人口因素考虑在内的话，这一问题就显得尤其严重。
财政卫生支出方面也存在同样的问题。近年来我国财政在医疗卫生方面的支出大约在4.5％左右，但从1999年开始该比例下降较快，到2002年达到最低点，比例为4.12％，此后又有缓慢的上升。医疗卫生事业方面的财政投入不足，一方面导致了我国医疗卫生条件的落后且发展缓慢，另一方面也使居民自身承担了较大的医疗卫生费用压力。
社会保障方面，我国财政对社会保障事业的支持力度长期偏低，财政社会保障支出规模和增速与国民经济的规模和增速不匹配；社会保障体系自身结构不均衡，城乡之间差距过大；此外，还存在社会保障支出日益增长与公共财政支持相对不足的失衡。
(三)在当前的经济背景下推行“民生财政”，应坚持民生财政的供给导向，避免诱导民生需求过快增长，以降低财政支出刚性，保持财政政策在中长期内的可控性。
公共物品供给结构不合理实质仍是民生需求与民生供给之间的矛盾。因此，在实施民生财政的过程中，应避免从民生的需求方发力，以减少财政政策的支出刚性，保持财政政策在未来的可控性。这是因为，在当前面临通货膨胀巨大压力的条件下，若增加民生在需求方的投入(如为某些消费行为实施财政补贴等)将进一步推高总需求，加重已有的通货膨胀和经济过热。另一方面，虽然近年来我国财政收入状况良好，但这种财政收入高速增长的状况在中长期内是不可持续的，一旦经济出现下滑，财政收入将不再像当前这么乐观，因此在安排各种民生支出时，必须密切关注财政政策的支出刚性，有计划地安排社会保障支出等刚性较强支出的增长，避免在财政收入不景气的年份给财政以过大的压力，保持财政政策的可控性。
用财政政策降低环境污染
长期以来我国经济增长主要依靠固定资产投资拉动，由于缺乏系统的环境保护税制度，而现行污染收费制度又存在明显的缺陷，导致了在经济快速增长的同时，环境污染问题日益严重。财政支出中环境保护支出占比低，环保资金投资投向不合理，使已有的污染问题不能很好地得到解决，带来了巨大的环境成本问题。地方政府存在“环境污染”冲动，也是环境问题难以解决的一个重要原因。
(一)我国目前废弃物排放过量，环境污染严重。环境污染的外在性特征导致的市场失灵要求财政政策为污染主体设计有效的激励和管制制度
伴随着经济的快速增长，我国的能源消耗高速增长，污染物排放量增加，导致生态日益恶化，环境问题越来越严重。这对于落实科学发展观，构建社会主义和谐社会提出了严峻的挑战。以空气、水和固体废弃物的情况为例，数据显示，即使从2001年开始实施的“十五”规划高度重视节能减排和环境污染问题，各种污染物的排放量仍然有增无减。“十一五”期间，我国更是提出了主要污染物排放总量减少10％的约束性指标，但到目前为止，污染问题尚未出现本质上的改观，要实现“十一五”期间的节能减排目标还存在很大的距离。环境污染一方面直接对人体产生巨大危害，降低人力资本的质量和存量，损害经济体的潜在生产能力；另一方面，环境污染问题还具有重要的收入再分配效应，低收入者往往承受了更多的环境污染外部性，而为了消除这种外部性所必须支付的医疗费用等很可能会成为受害者的一个沉重负担，从而“因病致贫”、“贫者更贫”，不利于经济社会的持续稳定发展。
(二)缺乏系统的环境保护税制度，现行污染收费制度缺陷明显。制度的缺位和不完善在近乎刚性的经济增长目标下导致污染行为在源头上得不到有效遏制，污染物的排放控制不力
我国尚未真正建立起独立的环境保护税收体系，目前财税体系中与环境保护相关的内容主要是上世纪70年代末期制定的排污收费制度，还有散见于增值税、消费税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、资源税、固定资产投资方向调节税等税收制度中与环境保护相关的条款。应当肯定的是，这些税收措施在减轻或消除污染，加强环境保护方面发挥了一定的积极作用。但与国外完善的环境税收制度相比，我国的环境税收制度还存在一系列的缺陷和问题。第一，缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境保护税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位，环境保护税的缺位，既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。第二，现行的污染收费制度对排污费的征收标准偏低，多种有害物质同时污染时仅按含量最高的一种计算排污量，征收依据不科学。第三，现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一，主要限于减税和免税，受益面窄，力度不足。最后，消费税、资源税中有关环境保护的规定不健全、税率过低、税档差距过小、征收范围狭窄，对环境保护的调控力度不够。
(三)财政支出中环境保护支出占比低，财政对环境保护的投入不够。环保投资结构不合理，资金主要用于“城市环境基础设施建设”，用于治理和控制污染源的环保投资规模偏小，增长缓慢，无法从资金上确保环境治理和保护的费用
一般来说，用于环境保护和污染治理的投资主要来自于政府财政资金和企业自筹资金。我国财政支出中用于环境保护的支出比重较低，财政对环境保护和污染治理的支持力度不够。
另一方面，我国治理污染投资的投向不合理，不能从根本上和源头上解决环境污染问题。我国治理环境污染的投资总量从2001年的1106.6亿元上升到2005年的2388.0亿元，年均增长在20％以上，但这些投资中的大部分投向了“城市环境基础设施建设”。以2005年为例，“城市环境基础设施建设”投资占环境污染治理投资总额的54.0％，而“工业污染源治理投资”和“建设项目‘三同时’环保投资”占比分别为19.2％和26.8％。事实上，要从根本和源头上解决环境污染问题，一方面必须花大力气治理工业污染源，另一方面必须防治各种新建项目投产后可能带来的环境污染，而我国治理环境污染投资并没有向这两个方面倾斜。“工业污染源治理投资”和“建设项目‘三同时’环保投资”不仅在各年的治理环境污染投资中占比偏低，而且增长较慢，有些年份甚至出现过负增长。
(四)充分利用环境规制和环境税等政策来解决环境污染中的市场失灵问题，对垄断行业实施较为严格的环境规制，对竞争性行业实施环境税制度
环境规制和环境税是逆转环境恶化的重要政策手段。因为市场失灵的存在，经济增长本身带来的环境问题无法通过市场来解决。可供选择政策主要有激励和规制两类。选择规制还是激励的方法主要依赖于实施成本。这里的实施成本主要是监督成本。所以，最适合实施规制方式的环境是非竞争性行业，例如，仅仅有几家国有企业和少量的非竞争性私人企业。同时，规制政策也适用于污染者众多，征税比较困难的情况，例如，机动车导致的二氧化硫排放。
在激励方法中，我们也需要选择控制价格还是数量。这个选择实际上取决于这二者对于环境创新的引导作用。从这个角度看，Montero(2002)说明这两种政策都会导致技术创新，但是，当市场是完全竞争的时候，污染权交易和规制的效果是一样的，都比不上环境税促进技术创新的效果。所以，在竞争性行业，对于激励政策而言，环境税效果比较好。因此，在垄断行业实施规制，并辅助环境税，可以有效解决市场失灵导致的污染排放问题。
(五)地方政府存在的“污染冲动”也是当前环境问题得不到解决的一个重要原因。通过降低地方政府分享增值税的比例，同时引入财产税，将有助于矫正环境保护中的“政府失灵”
当前税制设计不周和中央与地方在财政资金分享上比例的不合理使地方政府具备较强的牺牲环境换经济增长的冲动，这也是“十五”期间中央政府定下的节能减排目标没有全部实现的一个重要原因，地方政府“污染冲动”的存在使我国当前的环境问题迟迟得不到解决。本课题组的研究表明：来源于生产过程的税收占一国税收收入的比例越高，对一国政府保护环境的激励作用越小，政府在保护环境方面所做的努力越低，环境污染就越严重。研究还发现，来源于财产税的税收占税收收入的比例越高，对政府保护环境的激励就越大，环境污染程度越轻。另外，我们还发现：政府在医疗方面承担的义务越多，保护环境产生的激励就越大，环境污染程度越轻。
我国增值税的25％由地方政府分享，且由生产地征收。因此，地方政府有很强的动机发展扩张本地生产、发展本地经济。在我国当前经济发展阶段，生产的扩张和环境污染高度相关。另一方面，现行税制很难激励地方政府采取保护环境的行动。如前所述，财产税可以给地方政府保护环境的动机。因为，污染会降低财产税的税基，进而侵蚀地方政府的收入。2006年的数据显示，我国的房产税在地方财政收入中所占比重微乎其微。
因此，通过降低地方政府分享增值税的比例将减少地方政府的增长动机，从而减少环境污染；与此同时，加快引入财产税进程，使之尽快成为地方政府的主要税种，从而从两个方面激励地方政府保护环境。
我国治污染投资增长情况及其构成
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