领导干部权力“期权化”倾向及其防治，本文主要内容关键词为：期权论文,领导干部论文,倾向论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓领导干部权力“期权化”，通俗地讲，是指某些领导干部在任时，利用其权力及影响，为某些企业、个体老板、海外投资者牟取利益，或大力提拔有前途的“自己人”，为保护自己，逃避纪检、监察部门的监督和查处，不图眼前的直接回报，而是以此为基础在日后退休、“下海”后为自己或家人获取更大的利益。
一、领导干部权力“期权化”的基本特征
领导干部权力“期权化”本质上也是一种腐败，具有商品性、利己性、贪婪性、隐蔽性、故意性、腐蚀性等腐败的一般特征，还具有以下几点鲜明的特征。
1.欺骗性。
在领导干部权力“期权”交易过程中，看不到赤裸裸的现金交易，也不存在任何“把柄”捏在他人手里，甚至整个过程都是公开的“照章办事”，因而具有很强的欺骗性。一些更为“聪明”的领导干部往往把自己伪装成“清政廉明、亲民爱民、勤于工作、无不良嗜好”的“清官”形象。谁会想到在“清官”的推荐和主持下，通过民主的公开的合法的程序提拔的竟是自己的亲信，工程中标的竟是事先内定的施工单位。正是这些“清官”善于伪装自己，弄权作秀，虽使得民主提拔、公开招标徒有虚名，但也无人过问和追究。有关资料显示，2001年9月，国家建设部、监察部对30个省、市、区的274个工程项目进行检查发现，8％的项目规避招标，1.8％的项目在招标中弄虚作假，45.3％的工程招标文件发出时间与截止时间不足法律规定的20天。
2.后发性。
领导干部权力“期权化”后发性特征决定了其比传统型权力腐败更加隐蔽、更具欺骗性，这也正是两者的重要区别。传统型权力腐败比较现实，注重眼前收益，“给多少钱，办多少事”，而且是“先收钱，再办事”；权力“期权”交易不图眼前回报，而是注重长远收益，从而使得权力“寻租”地点更加不确定、空间大大延长、安全系数大大提高。由于“期权”交易过程大都是在合理的程序下进行的，虽然交易双方已达成某种默契或是“君子协定”，但在一段时期内没有向对方获取任何利益，至于何时兑现他人却不得而知，潜伏期往往长达几年甚至几十年。若干年之后，时过境迁，又会有谁留意和深究。
3.难控性。
由于领导干部权力“期权化”具有欺骗性、后发性特征，对其监督和查处的难度大大增加，使其又具有难控性。鉴别权力“期权化”十分困难，私营企业老板提供的高级套房、豪华轿车虽由退休或“下海”的领导干部长期使用，但产权却没有正式归其名下，腐败证据难以查证；私营企业老板花几十万的高薪将退休或“下海”的领导干部聘为企业高级管理人员或顾问，理由是其能力强，是企业稀缺的人才，外人还有何话可说？即使对上述行为提出权力“期权化”质疑，追溯“期权”交易的源头，也将无从查实，因为最初该领导干部在任时为私企老板谋取利益是通过合法程序进行的。再者，对“期权”腐败现象，目前缺失具体的法律条文进行界定和规范，司法机关难以具体操作，到目前为止还没发现关于权力“期权”腐败被查处的报道，这为“期权”腐败开了方便之门。
4.目的性。
目的性揭开了权力“期权化”的腐败本质。大凡权力腐败者往往将权力当作谋取私利的特殊商品，待价而沽，目的性很强。如果将商品交易分为现货交易与期货交易两种形式的话，那么权钱交易也可分为“现权”交易与“期权”交易两种形式。只有在交易双方各自的利益得以满足，或者说达到各自的目的，交易才算取得成功。“期权”交易不象“现权”交易强调当场兑现，而是注重日后回报，虽然使交易时间大大拉长，但并不能掩盖交易者最初的目的。据报道，一位私企老板公开承认，他曾请求某领导帮忙提供贷款50万元，这名官员慷慨地答应借贷100万， 但条件是自己以后到这名老板的企业去任职。
5.危害性。
众所周知，权力腐败对政治、经济、社会、精神文明建设等方面带来了巨大的危害。如果领导干部权力“期权化”成为一种公开的秘密，它将严重损害党和政府的形象和权威，破坏干群关系；降低政府效能，造成管理的混乱；破坏社会资源的优化配置，导致国家资产的大量流失；加剧贫富分化等不公平现象发生；导致公共信用的危机，精神文明的沦丧。据胡鞍钢分析，在上世纪90年代后半期主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿元——12570亿元之间，占全国GDP总量的13.2％——16.8％。而权力“期权化”所造成的损失，将有过之而无不及。如果说传统型权力腐败在查处后还能部分追回赃款，终止其违法行为，挽回国家经济损失的话，权力“期权”交易由于其欺骗性和后发性，难以查处，给国家造成的经济损失不但不能追回，而且将是一个“无底洞”。
二、领导干部权力“期权化”倾向出现的原因分析
领导干部权力“期权化”倾向的出现，原因是复杂的多方面的，既有权力自身的因素，也有外在的文化和社会因素；既有权力配置不尽合理的行政体制方面的原因，也有近年来我国反腐败力度加强的原因；既有权力监督存在漏洞方面的原因，也有我国现行公务员退休待遇偏低等方面的原因。具体讲主要原因有：
1.权力的扩张本性是领导干部权力“期权化”倾向出现的主要根源。
权力具有无限扩张的本性，只要不是遇到不可逾越的障碍，它就会寻找最大的使用边际。作为权力主体，不管是组织机构还是个人，都会自觉不自觉扩大手中的权力，从而具备更高的权威，谋取更多的利益。古往今来，掌有公共权力的人只要不受监督和制约，就会将本应为民众服务的权力转化为谋取自己私利的工具。孟德斯鸠曾说过：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限”。权力进行扩张和寻租有两个方向：一种是权力在管辖的范围和领域进行扩张和寻租，这是权力在空间上的扩张和寻租；另一种是通过眼前权力的滥用，积累一定的“资本”，在将来适当的时候兑现，从而使权力寻租的时间大大延长，这是权力在时间上的扩张和寻租，也就是权力“期权化”。
2.官本位思想是领导干部权力“期权化”倾向出现的文化土壤。
官本位思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用。官本位思想是封建社会的产物，在以皇帝为顶端的高度集权的专制的封建社会，官为百业之首，唯有走上仕途，才能出人头地，光宗耀祖；也只有做了官，才能获得特权和利益。所以时至今日，人们仍将“升官”与“发财”联系在一起。在我们社会主义国家，权力源于人民，官是人民的公仆，是为人民服务的，可以说每个领导干部都能明确认识到这一点。但在面临金钱美色诱惑之时，临近退休之际或提拔无望彷徨之时，少数领导干部信念不够坚定，封建的落后的官本位思想便死灰复燃。再者，官本位思想在老百姓当中也根深蒂固，人们不管大事小事都依赖于官来帮助解决，于是托人拉关系，请客送礼，使事情朝着有利于自己的方向发展。在这样的文化土壤中，两者一拍即合，你给我好处，我帮你办事。可以先给好处再办事，也可以先办事，日后再找机会回报。
3.权力过于集中为领导干部权力“期权化”倾向的出现大开方便之门。
在我国现阶段，体制、机制和制度方面还存在一些漏洞和薄弱环节，权力的配置上存在权力过于集中、自由裁量权过大等问题。权力主要集中在“一把手”手中，决策程序不够民主科学，由少数人说了算。在有些地方，党政“一把手”比较有“魄力”，说一不二。在这些地区，大到城市规划、土地批租、项目审批，小到合同的签订与履行，“一把手”都要亲自过问。政府各部门特别是具有审批职能的部门的“一把手”，同样也是大权独揽，除执行上面主要领导的意图外，基本上是自己说了算。这种权力过于集中的现行体制，为党政“一把手”权力“期权化”大开了方面之门。对那些获取不正当利益的企业或者个人来说，根本没有必要冒着风险向在任的党政“一把手”行贿，而是当其退休或者提前离职之后，再找机会效犬马之劳，这从表面上看又不存在任何权钱交易。
4.反腐力度逐步加强成为领导干部权力“期权化”倾向出现的反向推动力。
领导干部权力“期权化”倾向的出现，跟我们当前反腐败大背景有着密切的关系。近些年来，中央反腐败的力度逐年加强，各级干部深深感受到权力寻租面临前所未有的压力和风险。2003年，党中央反腐利剑高悬，又有程维高、田凤歧、王怀忠等13名省部级高官纷纷“落马”。在这种背景下，一方面，有些领导干部不甘心放弃用手中的权力进行利益寻租，另一方面，他们也担心寻租中遭致的风险。而权力向时间寻租和扩张——权力“期权化”正好满足了这部分干部的需要，因为权力“期权化”具有较强的隐蔽性和欺骗性，使权力寻租被打击的机率大大降低。因而，反腐力度的加强某种程度上却成为这种低风险权力寻租和扩张的反向推动力。
5.监督体制不够完善为领导干部权力“期权化”倾向的出现提供了机会。
在我国现阶段，从理论上讲已构建起自上而下的、自下而上的、平级之间的监督及群众监督、舆论监督等多方面的权力监督体系，但事实上，上级对下级监督不到，下级对上级不敢监督，平级之间不好监督，群众监督由于缺乏相应的权力支撑往往不起作用，舆论监督由于对具体的人和事在有关方面没有定调子的情况下又不敢随便报道，常常带有事后性，从而对领导干部权力的监督往往流于形式。为大家熟悉的纪委与同级党委的关系最能说明现行权力监督体制的缺陷，地方各级纪委无不在人、财、物、权上受制于同级党委，同级党委一把手捏着纪委的“乌纱帽”，对一把手的监督必然是形同虚设。在监督不到位的情况下，领导干部利用职务之便，打政策的“擦边球”，为个私老板谋取利益，留下日后回报的“人情”，机会是很多的。再者，现行的有关监督条例主要是针对在任领导干部的，对退休和“下海”的领导干部的追踪监督目前基本上还是盲区。
6.退休待遇偏低也是领导干部权力“期权化”倾向出现的重要诱因。
与国外相比，以现阶段的经济发展水平和消费水平作参照，我国公务员的工资福利水平不算太高。对于领导干部来讲，在任时忙于公务，迎来送往，事实上相当的费用由公费报支，生活费用自支的部分较少。而退休后，不但退休金较少，而且基本没有什么津贴和福利，收入将大大减少。所以，比较有远见或升迁无望的领导干部便为自己寻找后路，通过“期权”交易预先透支权力，以保证在退休后仍能有着丰厚的收入。
三、领导干部权力“期权化”倾向的防治
由上可见，领导干部权力“期权化”倾向的出现，既有必然性，又有偶然性，是多种因素作用的结果。我们必须对症下药，标本兼治，将这种权力腐败的新变种扑灭在萌芽状态。
1.科学配置权力，紧闭领导干部权力“期权化”的方便之门。
防止领导干部权力“期权化”倾向，科学配置权力，特别是对“一把手”行使权力监督制约是关键。在干部任免、调动和奖惩，大额资金的安排和使用，重大工程项目的确定以及其他重大问题上，都要进行集体讨论、民主决策，杜绝走过场，避免实际由“一把手”个人擅自决定的现象。这就要求深化各项改革，完善各项制度，逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。要大力推进行政审批制度改革，减少对经济事务和社会事务的审批事项，对保留的行政审批事项，也要减少环节，公开程序，加强监督，强化服务，防止自由裁量权过大、权力过于集中、滥用和运作中的“暗箱操作”。要积极推进财政管理体制改革，加强对预算外资金的管理，加大财政资金支出监管力度，扩大政府采购的范围和规模。要进一步推进人事制度改革，推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化，大力推行公开选拔、竞争上岗，进一步增强人事工作的透明度，杜绝少数人说了算的现象，同时，严格落实干部人事工作责任追究制度。
2.加快干部轮岗，铲除领导干部权力“期权化”的稳固根基。
领导干部在某个地区某个岗位时间长了，必然会形成一个以其为中心的圈子，圈子的核心部分是由领导干部的亲信、老部下、受其提拔或正要提拔的干部组成的亚行政组织，圈子的边缘附着的是有求于领导干部的私营老板、小干部、一般的亲戚朋友等“寻利”成员。圈子核心部分内部存在的是利用关系，圈子核心部分与边缘之间存在的是交易关系。圈子是领导干部权力“期权化”的稳固根基，当领导干部与某个或某些私营老板确定了“期权”交易关系之后，或亲自过问或通过亚行政组织的力量指使圈子核心部分的成员为私营老板谋取利益，非常秘密、方便。所以通过深化干部人事制度改革，大力推行干部轮岗制度，将有效地防止一个个利益圈子的形成，从而杜绝领导干部权力“期权化”倾向。据统计，2003年，浙江省共有9183名干部进行了交流和轮岗，其中厅级领导干部52名，县处级领导干部1177名。
3.加强离任审计，把好出口，及时发现和斩断领导干部权力“期权化”的苗头。
加大对离任特别是“下海”领导干部的经济审计力度，对群众反映强烈、经济问题没有搞清楚的干部，应暂缓批准离职和辞职；对查实确有经济问题的要严肃处理到位。对领导干部的离任审计应主要包括两部分，一是对领导干部在任期间的经济责任审计，查找大额资金的安排和使用、重大工程项目的确定和审批是否符合程序要求，是否存在一定的失误，是否注重效益、核算成本，如果结果是否的一面，那么不但要追究其渎职，而且要深入查找是否存在权力“期权”交易的可能，如证据确凿，应以腐败论处，追究其刑事责任；二是对领导干部个人财产的审计，通过对个人财产的审计，不但可以搞清其收入的来源，而且有利于对离任后的巨额收入进行有效监督。对领导干部进行离任审计，可及早发现和斩断权力“期权化”的苗头，部分挽回国家经济损失。
4.设置离任缓冲期，跟踪监督，构建起防治领导干部权力“期权化”的长效机制。
人们常用“人走茶凉”来形容现实生活中为人势利、人情淡薄，这一现象在官场上往往表现更为突出，一但权力失去，就不再会有众星捧月的待遇。而我们应借助于这一社会心理和行为，设置缓冲期，有效防范权力“期权化”。因为当某些领导干部不能确信私营老板许诺的回报经过离任后若干年的“冷却”是否能够兑现时，将不会冒险违背原则为其谋取不当利益，所以缓冲期的设置至关重要。事实上，早在2000年中纪委曾作出过明确规定：县（处）级以上领导干部离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。但在实际工作中一些地方的领导干部并未认真遵守这条规定，对此有关领导部门和纪检监察机关也没有引起足够的重视。因此，当务之急应采取强有力的措施推动这一规定在全国各地区各部门得以严格执行。在设置离任缓冲期的同时，还应完善跟踪监督机制。对离任尤其是对那些“下海”经商或离退休后经商办企业的领导干部实行跟踪监督，看看这些官员的资产增值究竟是怎么来的，是充分利用了原有的关系网、人情链，还是利用了“余权”、公权的“剩余资源”？若发现存在权力“期权”交易应及时以腐败论处。
5.提高退休后的待遇标准，积极探索防治领导干部权力“期权化”的奖惩机制。
退休后实际收入的大幅度减少，使领导干部产生了权力向时间“寻租”和扩张的动机，而适当提高其退休后的待遇标准，可从一定程度上杜绝权力“期权化”腐败现象的发生。针对领导干部退休后工资以外福利待遇减少的现状，各地可根据本地的财政状况适当提高工资标准，通过一定的物质保证弥补权力失去后的失衡心理。另外，还可以根据领导在任期间贡献大小和廉政情况，实行奖惩，使退休金标准拉开差距。浙江省部分地区正试行的公务员廉政保证金制度可以说是防治权力“期权化”的一种大胆探索。廉政保证金制度类似于我国现行的住房公积金制度，保证金主要以公务员个人负担为主，单位则按照一定系数贴补，个人负担部分以及单位贴补的系数按照工龄、行政职级等因素来确定。干部在任期间清正廉洁，退休后廉政保证金将全额奉还；如果违纪违法受到处分，将扣减廉政保证金。
6.加强舆论监督，对领导干部权力“期权化”形成强大的外部震慑。
舆论监督具有较强的时效性、较宽的辐射面、较高的透明度、较大的威慑力，在整个监督体系中有着独特的优势，因而在反腐败斗争中发挥的作用越来越大。我们要充分发挥新闻媒体的作用，在全社会建立起一个立体的监控网络，通过揭露和暴光干部任免、调动和奖惩，大额资金的安排和使用，重大工程项目的确定和审批中的违规行为，将领导干部权力“期权化”扼杀在萌芽状态，从而对权力“寻租”产生强大的震慑。这就要求进一步完善舆论监督机制，使各级国家机关及工作人员置于舆论监督之下，尽快出台《新闻法》，赋予新闻机构相对独立的地位，保护新闻工作者的权利和自由，为其对权力进行有效监督提供有力的法律保证。