我国社会保障资金筹资模式的研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,资金论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障资金的筹资模式，是社会保障制度中一个重要的组成部分，是贯彻落实国家社会政策与经济政策乃至财经政策的着力点。它不仅直接关系到社会保障事业的发展，也关系到经济的稳定与发展，还会影响到国家财政的收支状况和财政政策的贯彻落实。因此，选择和确定社会保障筹资模式是十分重要的。
一
社会保障的筹资模式，也叫社会保障资金财政模式。它是依据一定的收支平衡原则，确定一定的收费率，以取得一定的社会保障收入，用以满足社会保障事业及经济稳定发展需要的一项制度。从世界各国社会保障制度的实施情况看，在一般按照单位、个人和国家三方出资的前提下，按社会保障资金储备与否，筹资模式可分为三类：
1.现收现付式。这种筹资模式，要求以近期内横向收支平衡原则为指导筹集资金。具体做法是：先做出一年内某项社会保障措施所需支出的费用测算，然后，按照一定比例分摊到参加该保障措施的所有单位和个人，当年提取，当年支付。预先不留出储备金，完全靠当年的收入来满足当年的支出，并争取略有节余。这种模式的一个显著特点是，在社会保障计划实施的初期，收费率较低，以后随着受保人年龄结构的变化而逐步提高，几乎需要年年调整。
2.完全积累式。也叫完全基金式。这是一种以远期纵向收支平衡为原则的筹资模式。它要求在预测未来时期社会保障支出需求的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，将其分摊到保障对象的整个投保期。这种方式的主要特点是，在初期收费高，筹资见效快，在较长的时期内，收费率保持相对稳定。在社会保障计划实施初期的若干年份中，社会保障收入大于支出，收大于支的部分形成储备基金，用以弥补以后年度支大于收的差额。这部分基金需要通过具有较高收益率的投资予以保值增值。
3.部分积累式。也叫部分基金式。这是一种把近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资模式。即在满足现时一定支出需要的前提下，留出一定的储备以适应未来的支出需求。这种筹资方式一定几年不变，过几年调整一次。收大于支的部分，形成一定数量的基金，通过长期投资取得增值。其特点是在初期收费率较低，以后逐步提高，保持相对稳定。
三种筹资模式各具特色，也各有其优缺点。从现收现付式来看，它的优点是：计算方法简便易行，能够体现社会保障的互助互济的功能；每年可以根据社会保障费用的需求，及时调整缴费比例，从而保持当年社会保障基金的收支平衡，并可以避免物价波动对基金贬值的影响。其缺点是，没能把劳动者在劳动时应积累的部分积累起来，而把这部分积累留给下一代人负担，容易造成两代人之间的矛盾；经常调整缴费率，增加了工作量，并可能造成未来国家和企业的负担加重，难以迎接人口老龄化的挑战；对被保险人的权利和义务关系上，缺乏数量上的长期规划，提存的保险金不能生息增值，不利于社会保险事业的稳定与发展。
与现收现付式相比，完全积累式的优点是，具有很强的储蓄功能，使社会保障具有较为稳定的经济保证；保险金额的增减是在科学预测基础上通过确定适当的收费率来实现的，能防止人口老龄化给国家和企业所带来的沉重负担，不存在支付危机和代际之间转嫁负担的社会矛盾；这一模式能够较好地与国家宏观经济政策挂起购来，通过适当的投资渠道，保证社会保障基金的保值和增值，并能发挥对国民收入中积累与消费比例的调节作用；此外，这一模式还将自我保障意识融入社会保险，激励机制强。但这种模式往往也会遇到一些难以克服的难题，弄得不好就会带来不良的后果：一是因为积累的保障基金储蓄时间长，极易受到物价波动和通货膨胀的影响，难保基金不贬值。二是这种模式的难点在于能否达到预期收付平衡，这主要取决于保险统计预测能否顺利实现，保险统计必须预先估计一些可变因素，如死亡率、生病率、利率、工资等级、工资和退休金的调整、被保人数的增加等。由于这些因素的变化往往没有固定的规律可循，长期有效的预测往往难以做到。三是对于一个过去没有提留积累的国家来说，按照这种模式，要求在初期筹资对象既要负担当前已进入老年人行列的社会成员所需要的社会保障费用，又要负责他们自身进入老年人行列时所需的社会保障费用，这对于国家、企业乃至于个人都是难以承受的。
部分积累式，在初期的收费率高于现收现付式，低于完全积累式，相对较为稳定，作用力度较为温和，既易于为筹资对象所接受，又能在一定程度上满足社会保障支出的需要。但部分积累式也有一个难题需要很好地解决，即如何合理地确定收费率，以及筹集到的资金在满足现时需要之后，究竟留出多少储备才能适应未来的需要。
二
从上述的对比分析不难看出，任何一种筹资模式都不是十全十美的，因此，在选择筹资模式时，既要考虑筹资模式自身的特点，又要考虑社会保障、社会和经济稳定发展的需要。
首先，筹资模式的选择需要考虑不同的社会保障项目的支出特点。社会保障项目按支付期限的长短，可以分为短期支付项目和长期支付项目。短期支付项目的主要特点是不定期的支付，发生支付的时期和支出规模变化有很大的随机性，事先难以测定。因此，现收现付式的筹资模式很适合于这些项目。长期支付项目的主要特点是在较长的时期内（至少在5年以上）定期支付，而且支付水平可能变动，但是，发生支付的时期和支出规模变化的随机性相对较小，是可以事先预测。因此，一般说来，积累式的筹资模式比较适合于这些项目。至于说是采取完全积累、还是部分积累，还必须考虑社会和经济等其它诸因素。
其次，筹资模式的选择需要考虑人口年龄结构的变化趋势。一般说来，在人口年龄结构中，老年人口的多少往往成为社会保障收支规模的决定因素。因为他们是社会保障制度中的主要保障对象。目前，国际上通行以65岁以上老年人口占总人口的比重来确定一个国家的人口结构，如果65岁以上老年人口占总人口的比重为7%以上，就确认是人口老龄化国家。如果在未达到人口老龄化之前，因老年人口少，社会保障支出规模不大，而采取现收现付式的模式，那么，当进入人口老龄化时期，社会保障费用就会急剧增加，成为国家经济发展的沉重负担。而这时，再实行积累式的筹资模式就显得十分困难了。因为在收费率已经较高的情况下，要建立一定的储备基金，势必提高收费率，无论企业和个人都难以承受。相反，在老年人口较少，社会保障费率较低的情况下，充分考虑人口结构变化对社会保障支出规模的影响，采取积累式的筹资模式，预先建立一定的储备基金，当老年人口高峰到来时，就可以沉稳地应付挑战。
再次，筹资模式的选择需要充分考虑经济承受能力和社会经济协调稳定发展的客观要求。社会保障收支规模是建立在一定的经济发展水平之上并受其制约的，任何超越经济承受能力的社会保障收支规模，不仅其本身难以长久为继，而且会削弱其赖以存在的经济基础。这就要求筹资模式的选择要充分考虑经济的承受能力。而且，任何一种筹资模式，都可以在一定时期或多或少地为经济发展提供资金积累，因此，许多国家都非常重视利用社会保障筹资模式促进经济的协调发展，特别是发展中国家更加重视利用积累式筹资模式的强制储蓄功能，为经济发展提供长期投资。因此，筹资模式的选择要考虑到这一政策因素。但是，由于社会保障基金的专用性，实施社会保障制度主要通过储蓄、信贷关系为经济发展提供长期投资，因此，选择筹资模式不仅要从社会资金总量出发，还必须充分考虑国家财政收入满足科学研究、教育文化事业与经济协调发展的经常需要；考虑到企业资金自我积累、扩大再生产的需要，以利于企业的发展。因此，必须使国家的社会政策与经济政策有机地结合起来，根据经济、社会协调发展的要求，选择适宜的筹资模式。
三
我国社会保障筹资模式的选择，是社会保障制度改革的重要内容之一。我国传统的社会保障筹资模式，可以说是不分保障项目的性质，无一例外地实行现收现付式。在这种模式下，国家机关、事业单位的劳动者的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救济、社会福利经费由政府预算拨款，实行的是逐年现收现付；企业职工的社会保险和职工福利等经费则列入企业当年成本开支，实报实销。这种模式在以往的社会保障体系中发挥了它应有的作用，特别是通过国民收入的分配再分配，在调节社会经济利益关系上，显示了互助互济的功能。那么，随着社会保障制度改革的进一步深化，社会保障体系的健全，社会保障的范围和规模的扩大，实行单一的现收现付式是不是合适呢？答案显然是否定的。因为社会保障项目包括了养老、失业、工伤、医疗、生育等保险项目以及社会救济和社会福利等内容，由于这些项目的风险形成因素和机理不同，因此对社会保障费用支付的水平和期限需求也是不同的，进而对于社会保障费率和基金规模的要求也是不同的。显然，单一的现收现付式是难以应付社会保障复杂客观情况的要求。另外，单一的筹资模式也难以适应我国目前社会二元结构和地区间经济发展不平衡的客观要求。
因此，我们认为，我国社会保障资金筹资模式应当根据社会保障项目支付期限长短的特点，将社会保障项目划为长期社会保障计划和短期社会保障计划两大类，与此同时，在筹资模式上实行三种筹资模式相结合的复合筹资制。即对于城镇职工养老保险实行部分积累式，失业保险实行以支定收、略有节余的现收现付式，按失业状况的变化实行弹性费率。医疗保险和生育保险实行现收现付式，以支定收，留有储备。工伤保险按照企业工伤频率的高低实行差别费率和浮动费率，现收现付。农村养老保险实行完全积累模式，基金以县为单位进行核算、平衡和管理。至于由国家预算拨款的社会救济、社会福利和优抚安置自然是现收现付了。
我们认为，我国城镇职工的养老保险宜采取部分积累模式。理由是，第一，现收现付式难以应付未来经济、社会发展形势的需要。这种办法虽简单易行，且可避免物价上涨对基金贬值的影响，但由于这种模式一般只是进行简单的定性分析，不能客观反映现实可能与未来经济发展的需要，不能与国家财力、国民收入分配和再分配的比例体系相适应，出现了近期负担过轻与远期负担过重、国家与企业包袱日益沉重，老有所养日益困难的趋势。据测算，1995年养老金支出仅为工资总额的15.15%，到2025年则达到30%，2030年超过33%，2035—2040年间超过36%。[1]并且由于这种模式缺乏储蓄积累的功能，无法形成雄厚的储备基金，无法应付我国人口老龄化即将到来的客观要求。据预测，到本世纪末，我国将进入老年型国家的行列，到2003年，我国老年人口绝对数将达到9000多万，相当于整个欧洲老年人口之和。到下个世纪20—40年代，我国将到达人口老龄化的高峰期，享受社会保障者将急剧膨胀。到那时，如果没有足以支付的社会保障费用，将极可能导致社会经济、政治动荡。第二，实行完全积累模式的条件也不具备。从理论上说，养老保险属于长期支付项目，其收入宜采取积累方式，从而有利于长期均衡负担。但目前，我国享受养老保险待遇者已达2500多万人，每年需支付600多亿元退休费用。国家和企业已无力同时负担为退休人员支付和为在职职工积攒两笔社会保险基金。中国人口多，假若实行完全积累式，基金绝对数会非常巨大，国民经济难以承受。据预测，按照完全积累式，养老保险费率从现在开始就要达到工资总额的33%以上，2021年后达到最高值36%，[2]以后负担比例可逐步下降。但现阶段正是我国经济发展的关键时期，如此沉重的负担，将严重阻碍我国经济发展和人民生活水平的提高。另外积累基金巨大，到2000年积累基金超过当年职工工资总额，2020年超过当年预计国民生产总值。长时间巨额基金的保值增值是难以保证的。第三，采用部分积累式，可以在现收现付模式的基础上，在经济可承受的范围内，开始时多征一部分养老保险基金，并注意积累基金的保值增值，应付退休高峰时的需要，保证退休人员的基本生活，减轻养老金负担过重对经济发展的压力。有研究表明，在当前满足现收现付需要的基础上，只要确定3%左右的积累率（即每年多提的积累金额占工资总额的比例），到2020年养老保险基金的提取比例才达到28.96%，到2030年才达到上限33%，[3]可见，只有部分积累式是比较可行的折衷方案，可使职工的养老保险费用在各个时期都能较为均衡地负担，即可照顾现在，又能兼顾未来，能够比较好地适应人口老年化到来的需要。
对于失业保险实行现收现付式，既是由失业保险的对象、目的和期限的特殊性决定的，也是国际上多数国家的通行作法。与养老保险不同，失业保险主要是保障具有劳动能力而暂时失去工作机会的劳动者的基本生活需要，以促进再就业。因此，失业保险在失业津贴给付上具有严格的期限，一年或两年等，决不包揽终生。显然，失业保险基金主要用于给付短期待遇。而且，其基金规模同失业人数的变化紧密相关，但失业人数不象养老金领取人数那样保持相对稳定的变化，而是随着经济形势的变化波动较大，失业保险基金难以进行长期准确的预测。正因为如此，多数国家的失业保险在基金筹集和使用上都是采用现收现付、不足补贴的作法，一般不搞过多的积累，这样做的目的不是为了保持失业或增加失业，而是为了减少失业，就是说，失业保险基金的效果不是体现在积累上，而是侧重在它的使用上。针对失业保险的这种特性，失业保险实行现收现付式是合适的。
至于医疗保险、生育保险和工伤保险，也是属于短期支付项目。由于其风险因素具有不可预测性，发生支付的时期和支付规模的变化有很大的随机性，故而适宜于现收现付，做到近期收支平衡，略有结余。此外这些项目实行现收现付的办法，还因为要与企业职工养老保险相呼应，要考虑企业和个人的总体负担程度。
农村养老保险基金的运行模式，采取完全积累的方式，农民先缴纳保险费，然后享受社会养老保险的权利。这是我国在农村经济实力还不强的情况下，扩大社会保障范围的较好机制。这种模式通过以建立个人基金帐户为实现形式，能很好地贯彻以自助为主，互济为辅，所有权归农民个人所有，国家只有部分调剂权和使用权的原则，农民容易接受，便于启动，体现了权利与义务相对应的原则。至于征收比例则不必定得很高，可根据当地农民的平均收入水平来确定。因为现阶段，农民的经济保障还是主要依靠土地和家庭保障。
四
与每种筹资模式的启动和顺利运转有关的是社会保障资金的具体筹资形式。从世界各国的实践经验来看，筹资形式归结起来主要有三种：一是统筹缴费。即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金。社会保障基金由政府或国会指定专门机构负责管理和运营，不直接构成政府财政收入，不足部分由财政专款补助。因此，政府财政部门不直接参与社会保障基金的管理与运营，只对社会保障收支进行监督。实行社会保障统筹缴费筹资的国家，保障项目比较繁杂，且每一个项目都有相对独立的一套缴费办法。德国实行的是这种筹资形式。二是社会保障税。这是世界多数国家普遍采用的一种筹资形式。到目前为止，建立社会保障制度的140个国家中，有80多个国家开征了社会保障税。开征社会保障税，要求保障项目简单明了，而且缴税和支付均须遵循统一的制度。这种筹资形式筹集的社会保障基金，直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响到政府财政收支平衡状况。因此，组织和管理社会保障收支是财政部门的一项经常性工作。三是预算基金帐户。即社会保险金融化，是一种强制储蓄形式。具体办法是将雇员的缴费和雇主为雇员的缴费存入个人帐户，这笔款项及由此产生的利息，其所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权。因此，在性质上更接近于商业保险。新加坡实行的是这种方式。
从理论上说，筹资模式与筹资形式是有所不同的。筹资模式主要是社会保障收支平衡的基本原则，而筹资形式则是取得社会保障资金的具体手段。应该说，上述的三种筹资模式与三种筹资形式并无一一对应的关系，这三种模式可以同时采用一种筹资形式，或一种筹资模式可同时兼顾几种形式。对于筹资形式的选择关键是要看它是否有利于筹资模式的启动和运转以及平衡目标的实现。但从实践经验来看，各种筹集模式对于筹资形式的选择还是具有倾向性的。如完全积累式，一般采用个人基金帐户的形式来筹集资金，往往比较容易启动，且管理比较规范。
我国在具体筹资形式上的选择，一方面要借鉴国际上的先进经验，另一方面，也要考虑我国的现实国情。从世界范围上看，筹资形式的发展趋势主要是：筹资形式将更加适合经济运行的要求；筹资形式和技术与社会保障的作用和目的之间将建立一种法律关系；社会保障缴款与一般税收制度将更加趋于一致。从这几点来看，我国现行的筹资形式是落后的。我国目前社会保障资金筹集办法主要是社会统筹。这种形式主要是根据社会保障项目分别制定缴费办法，缺少应有的法律依据，手段软化，刚性缺乏，拖欠保障基金的现象时有发生，社会保障基金属于地方规费范畴，社会化程度低，保险功能差。从长远看，不规范的筹资形式难以为社会保障及时足额地提供资金，难以适应社会保障基金模式的运行，难以应付改革时期失业问题和人口老龄化对社会保障基金巨大的支出需求。改革的方向是开征社会保障税，因为这种形式在管理效率上、法律约束上和义务与权利的公平性上，都具有较大优势，可以克服现行社会保障筹资形式筹资不足和管理不善等问题。因此，应当积极进行试点，待取得成效后全面推开。当前，针对我国社会保障需要的复杂性，经济发展的不平衡性，以及社会保障管理改革的复杂性，社会统筹、社会统筹与个人帐户相结合等筹资形式现阶段还应该坚持。通过完善立法、健全制度、规范管理，使之更有利于筹资模式的启动和运转，并逐步为开征社会保障税创造条件。对农村养老保险实行基金个人帐户制度是比较是能够与完全积累式相适应的。
注释：
[1][2][3]《中国社会保障体系的建立与完善》中国经济出版社1994年版，第61页。
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