论税收宏观调控质量，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,税收论文,质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
税收宏观调控质量，是指政府运用税收政策和税收手段组织、调节、控制、监督社会经济活动的优劣程度。随着经济、社会发展以及政府调控经济方式的转变，现代税收调控的地位作用日显重要，调控机制亦日益完善。然而正象企业“以质量求生存”一样，优质高效的调控质量，才是税收调控的生命所在，是应追求的实质性内容。从现实来看，强调税收调控质量，主要有以下几层意义：
意义之一：有利于深化社会主义市场经济体制改革。根据十四届三中全会《决定》的要求，到本世纪末，我国将初步建立起社会主义市场经济新体制框架。众所周知，市场经济本身具有自发、盲目和滞后等局限和缺陷，因此，举凡经济总量的平衡稳定、经济结构的合理调整、社会分配不公、平等竞争等问题不能靠市场经济本身自律解决，而需在强调市场机制配置资源之基础性作用的同时，依靠政府的宏观调控。政府调控经济的手段多种多样，其中税收因其法律强制、及时可靠和广泛灵活而成为政府掌握的最重要的调控手段之一。与此相适应，提高税收调控质量，也就成为深化市场经济体制改革的关键问题之一。税收在积聚财力、调节经济、平衡分配、公平竞争等方面具有其他许多调控手段无法替代的功能，所以价格、金融、投资、外贸、工资等体制改革的运行和质量都与税收改革、税收调控质量密切相关。例如，金融体制改革的主要目标是建立中央银行调控体系，分离政策性金融与商业性金融，这均离不开一定的财力支持。如果税收调控质量提高了，组织的政府财力充裕了，不但会为政策性金融增拨信贷资金，还减少或消除了财政向银行透支的压力，有利于深化金融体制改革。又如，理顺工资关系，深化工资改革，也需政府财力配合，若税款收不上来，财政形势困窘，工资改革就会停步不前。总之，创造优质高效的税收调控质量，既是整体经济体制改革和提高整体经济运行质量的重要组成部分，同时又对整体经济体制改革和整体经济运行质量产生重大影响。
意义之二：有利于营造良好的经济环境。市场经济的健康发展，需要一个相对稳定、协调的经济关系，即需要营造一个机会均等、高效公平的经济环境。传统经济体制向市场经济体制的转变，必然会涉及国家和社会成员之间、社会成员彼此之间、部门地区之间权力、利益的调整，因而使经济领域出现了许多不正常的现象，如侵吞税款、价格欺诈、牟取暴利、走私贩私、无序竞争等。其中发生在税收领域里的严重的偷、抗、骗、欠税行为，与税收调控质量不高、打击治理不力有直接关系。如1994年新税制改革中，税收征管制度的改革相对滞后。当前因征管不力造成的税收流失很严重。据估计每年任意减免和偷逃的税款占税收收入的20%以上，约1000多亿元。对非国有企业和个人的税收征管漏洞更大。这不仅影响财政收入，更重要的是影响公平税负、平等竞争，不利于市场经济良性运转，也不利于税收宏观调控功能的发挥。由此可见，要想创造一个弊绝风清、健康有序的经济环境，税收调控力度一定要加大，质量一定要提高。
意义之三：有利于调整社会分配关系，实现收入分配的公平合理。市场经济运行的基本目标是促使社会经济充分发展，包括经济总量的较高增长、经济结构的最优组合和收入分配的公平合理。其中，收入的公平合理是市场经济的一个社会目标，它的实现在很大程度上取决于政府的有关政策手段，尤其是税收手段。税收是一种分配范畴，它通过选择纳税主体与客体，确定和设计税种、税率及纳税环节，执行优惠制度等，改变着国民收入在国家与纳税人之间，不同地区、部门、经济单位和个人之间的分配格局，从宏观上规定和影响着经济发展的方向。但是应该说，在我国税收的这种调控功能还没有充分发挥出来，调控质量还不如人意。如有关收入分配的税种尚没有健全完善，税收流失得不到根本治理等。以调节收入分配的关键税种——个人所得税为例，存在着收入来源隐晦，申报不实，以及分项计税漏洞大，税基狭窄，税率档次不合理等问题，既不利于征管，也不利于税收调控收入分配功能的实现。所以，完善所得、财产、遗产税制，强化源泉控制和征收管理，提高税收调控质量，对缓解社会成员收入分配不公，缩小分配差距等会起到积极的作用。
二
税收调控质量的高低，取决于很多因素。一般说来，税收调控质量由以下内容构成：
1.税收决策质量。税收决策指各级税务部门的决策者，根据国家经济决策和客观经济情况，对税收调控手段的现实、未来如何运用所作出的系列选择和判断。税收决策是整个税收调控活动的核心，是税收调控质量最重要的组成部分。税收决策的优质高效，是税收调控科学化、有效化的前提条件。税收决策类别按层次分为高层决策（全国人大、国务院、税务总局）、中层决策（省、自治区、直辖市税务局）、基层决策（市、县税务局）；按时间分为长期决策、短期决策；按内容分为税收制度决策、征收决策、管理决策、税收计划决策、人才决策、机构决策等。为了保证政府税收调控活动的顺畅并不断提高其科学化水平，应当建立一套职责分明、互相协调的各级税收决策质量体系。由于税收决策是对税收工作各个方面、各个环节、各个要素进行动态选择的活动，其实质是择优，所以建立和完善税收决策质量体系的核心问题是决策权的划分，即哪些决策由哪一级税务部门做出最有利。不论税收决策层次高低，都要经过严格审批，确保其科学化、民主化、法制化，确保其良好的质量。
2.执法行为质量。政府税收的立法、决策完成后，关键是如何去执行、落实的问题。而税法的执行主体构成比较复杂，既有各级国家税务局，还有各级地方税务局以及海关、农税部门等。要使这个执行系统运转有序，高效准确地去体现税收调控的意图，就涉及到一个执行质量问题。由于机构分设后职责关系尚没理顺的影响，由于地方保护主义、行政干涉的影响，由于税务机关被赋予的执行权还不充分强硬的影响，由于一些税务人员执法水平低、责任心差及违法违纪的影响等，致使税收执法行为质量不高。突出表现在税源疏漏，没有应收尽收；说情风、关系税严重；执法不严，违法难究；执法随意不规范等等。这些无疑削弱了税收调控的作用，影响了税收调控的整体质量。可以说，提高执法行为质量是当前税收调控中的当务之急。
3.组织机构质量。税务部门是代表政府具体行使征税权力的职能机关，是落实税收政策实施税收制度的组织保证，所以，要想实现税收宏观调控的目标，必须设置科学合理、廉洁高效的税务组织机构。衡量税务组织机构质量的标志很多，一般地说，税务机构是否健全，税务部门之间的分工是否合理，税务机关内部设置和工作职责按专业化要求是否理顺，动作是否协调，人员是否精简，各项税收征管制度是否建立，征管环节和工作程序是否规范等，是最基本的质量要求。如果达到了以上基本要求，就标志着税务组织机构质量是优质高效、服务一流的，税收调控活动就能运转正常，税收调控质量就有了组织保证。
4.信息管理质量。税收是一种复杂的经济管理现象。这一现象决定它必须拥有足够的信息，并具有高度的信息处理能力，才能不断地增强其组织收入的效率。税收信息反映经济动态及其发展趋势，反映税收与经济内在联系的各种消息、情况、资料等。通过对这些信息的收集整理、汇总编制、研究分析和传输运用，可以为确定税收调控目标，制定税收政策和计划提供重要依据，可以反映和检查税收政策的实施情况及效果，可以提高税务管理工作效率。良好的税务信息管理质量，主要体现在以下几个方面：一是各级领导和干部树立税收信息观念，重视信息工作；二是建立高效的信息渠道和规定合理的信息流程；三是建立信息管理机构，培养训练有素的信息工作者队伍；四是计算机和通讯技术先进，能贮存庞大的信息资源；五是能确保信息反馈的准确和及时。可以想见，若真的达到了这样的信息管理质量，将会大大提高税收调控的整体质量。
5.税务人员素质。在一切事物中，人是具有决定性的因素。税收决策、制度法规制定出来后，要由素质良好的税务人员去贯彻执行，才能保证其既定目标的实现。如同企业员工先进的管理水平产生过硬的产品质量一样，税务机关人员素质的高低，必然关系到税收调控质量的优劣，所以税收调整中人的因素是能动的不可忽视的。在向市场经济体制转变过程中，税收宏观调控的任务越发繁重，对税务人员素质就提出了更高的要求。适应这种要求的、训练有素的税务人员应具备有政治责任感、法制观念强、懂政策、业务精、文化水平高、善于接受新事物、掌握运用现代化科学知识和征管手段等素质。
除此之外，税务机构的外部监督、内部监察质量，征管手段微机普及水平，税收调控对象——纳税人的法制、道德素质等，也在一定程度上决定着税收调控的质量，对此也要给予一定的重视。
三
既然提高税收调控质量对于深化社会主义市场经济改革、营造良好的经济环境以及调节收入分配等意义重大，那么在当前税收整体调控质量并不理想的情况下，树立调控质量意识，优化调控质量，就应成为搞好税收调控的当务之急。这方面应做的主要工作是：
（一）优化税收决策，顺畅信息渠道。近年来，中央作出了一系列重大的税收决策，如利改税、税务机构分设、税利分流、税务机关垂直管理、减税让利调节经济等，这些重大决策强化了税收调控功能，有力地促进了国民经济的发展。为了进一步提高税收决策质量，还应做到：①改革目前税收决策体制过分集中，地方基本上没有决策权的现状，处理好税收决策集中与分散的关系；②建立税收决策责任制，明确中央与地方税收决策权、职责范围；③建立科学的决策机构；④实现决策的科学化、民主化，发展税收决策科学研究。正确的、高质量的税收决策离不开各种经济、税收信息。这些信息通过计算机等现代手段加工处理后，综合成为决策信息。我国税收调控尚缺乏有效率的信息系统，虽大部分税务局配备了微机，但开发利用不足，全国税务系统没有一个可供各级使用者记录保存和数据处理的综合性系统网络，也没有权威的、综合的信息管理机构。要想提高税收调控质量，必须弥补这个不足，广辟信息网络，顺畅信息渠道。
（二）进一步改革和完善现行税制。税收调控的实现和调控质量的提高，需要有一个科学、合理的税收制度作保证。新税制运行两年多的实践表明，由于税收调节领域扩大，税收调控功能空前地得到施展，但若真正从高质量高标准角度来衡量，毕竟还存在着差距。一是在税制结构上，建立了以增值税为主体税种的流转税制，充分发挥了其聚财功能。但主要起调控作用的消费税只对烟酒等8个类别产品征收，范围过窄；流转税与所得税结构不合理，流转税比例过大，具有调控功能的所得税、资源税等比重过低；税收收入来源的所有制结构也不合理，在非国有经济发展很快的情况下，其上缴的税收收入却增长缓慢，主要负担压在国有经济身上。二是在管理权限上，取消地方审批临时性税收减免权限，将中央、地方固定收入及共享收入的税收减免权均高度集中于中央，不利于充分发挥税收杠杆作用。优化税收调控质量、强化税收调控作用，是发展社会主义市场经济的必然要求，针对上述问题，必须采取相应的措施加以解决。一是根据不同时期国家产业政策的要求，进一步拓宽和适时调整消费税的征收范围，使其能在更广泛的领域内发挥作用；二是按照分税制财政管理体制的要求，适当下放给地方部分税收管理权限，特别是地方税种的一些减免审批权等等。
（三）深化税收征管改革。税收对经济运行的调控功能，在税收制度确立以后，主要是由税收征管来体现的。通过强有力的税收征管，既可以充分体现国家的宏观经济政策，明确反映出国家的奖限方向，又可以通过依率计征，应收尽收，创造出公平竞争的环境。所以，税收调控意图的实现和调控质量的优劣，和税收征管制度及征管工作密切关联。鉴于当前税收征管的效能和质量并不是很高，今后应从以下几方面深化税收征管制度改革：第一，建立严密、权威的税收征管法律制度，不光要完善征管法律体系，更要提高法律级次，确立税务机关独立执法地位，赋予税务机关更大的强制执行权；第二，普遍建立纳税申报制度，推广由纳税人自行主动申报纳税的国际通行作法；第三，实现税收征管手段的现代化，普遍推行计算机管理，提高通讯、交通工具等现代化水平；第四，推行税务代理制度，实现征管工作的社会化、公开化，提高征管效率；第五，建立严密高效的税务稽查组织和制度，强化稽查力度，重点加强查处和打击偷税、抗税、骗税等违法行为。总之，只有深化税收征管改革，加强税收征管工作，才能真正提高税收调控质量，把税收调控的决策意图落到实处。
（四）合理设置机构，提高人员素质。科学合理、精简高效的税务组织机构是优化税收调控质量的组织保证。国家、地方两套税务机构分设后，各自发挥了巨大的作用，但双方仍存在职责不清、争抢税源或推诿扯皮等问题。实际上，不论地税、国税，所担负的宏观调控任务都是相同的，最终目标都是一致的，所以应理顺两个系统的关系，保证其合力、高效、有序地运行。在税务机构内部的改革上，要遵循“效率第一”的原则，围绕人员精简、办事高效、管理强化、降低成本来做文章，不断提高征管的专业化程度，在机构设置、分工组合、运行机制和管理服务方式上，巩固和健全“外反偷漏、内防不廉”的双向监督制约机制。
组织收入和宏观调控、监督管理的繁重使命对税务人员的绩能素质提出了更高的要求。不可否认，在全国几十万税务人员之中，确有一些人素质低下——业务水平差、工作作风差、勤廉意识差、责任心差等，严重影响了其所从事的税收调控的总体质量。所以，一要加强业务培训，使干部素质大幅度提高；二要抓税务人员的理想、法纪、职业道德教育，树立税务机关和人员的良好形象；三要落实岗位责任制，奖惩挂钩，从管理制度上促进税务人员业务素质和工作效率的提高；四要实行干部人事制度改革，实行按“德能勤绩”聘任的竞争机制，激励税务人员不断提高自身素质。
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