我国农村剩余劳动力转移的障碍与对策--兼论户籍制度对农村剩余劳动力转移的影响_农民论文

我国农村剩余劳动力转移的障碍与对策--兼论户籍制度对农村剩余劳动力转移的影响_农民论文

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中国图书资料分类号 D631.42

0 引言

农村剩余劳动力从低效的第一产业向效率较高的二、三次产业转移是各国工业化过程中的必然现象。但劳动力转移的动因、方式、速度、机制等,却因资源禀赋、发展阶段的差异而不同。进入九十年代以来,农村剩余劳动力大规模跨城乡流动,成为国内外普遍关注的现象之一。我国在八十年代初,农村外出打工者只有几百万人,至八十年代末达到2000多万人,进入90年代,已经达到6000 多万人, 约占劳动力总数的1/7。如此众多的农村劳动力为什么会在90年代突然涌向城市?这里固然有城乡收入差距的原因,但究其深层原因,一是农村发展现阶段上的内在矛盾:80年代末期以来出现的农业收入增长缓慢,农业增产不增收,乡镇企业吸纳就业能力下降;二是比较传统“画地为牢”的户籍制度,更为松动一些的现行的人口管制。

我国作为农业大国在向发达国家的赶超中,如何缩短工业化进程,尽快实现现代化是一个严峻的历史任务。但是现实中长期存在的户籍政策却阻碍了这个进程。本文就此问题分三部分进行论述:第一部分是某些相关概念——农村剩余劳动力以及转移的界定;第二部分是传统户籍制度的历史成因以及现状分析,并指出其对农村剩余劳动力转移的影响。

1 几个基本概念的界定

1.1 基本类型

从阿瑟·刘易斯1958年发表《劳动力无限供给下的经济发展》一文开始,经济学家们对农业剩余劳动力产生的原因提出了种种不同论点,下文将列举流行的四种观点。

刘易斯认为,由于劳动的边际生产力很低,甚至为零或为负,形成隐蔽型失业;西赛多·舒尔茨认为在过渡型农业阶段,由于现代生产要素的引入或重组,引起农业生产率的提高,从而产生了农业劳动力的剩余;费景汉和古斯塔夫·拉尼斯对刘易斯的学说进行了修正,并在此基础上提出由于劳动边际生产率小于制度工资以及季节剩余导致剩余劳动力;麦克尔·托达罗则将这种过剩人口的形成归因于城乡实际工资差距和农村劳动力在城市能找到工作的概率。

我国农村剩余劳动力的成因,虽然与以上四种解释都有某些相似之处,但是它同时也具备了自身特色。首先,人口大国的客观事实不容否认,尤其是农业人口比重高;其次,改革开放以来实行的联产承包责任制,解放了部分农村劳动力,从而形成“民工潮”的涌动现象。而究其实质,则是劳动力在城乡间的优化配置。

1.2 农村剩余劳动力转移的含义

农村剩余劳动力的转移,从表象、本质及其成因三方面来分析,可以做以下理解:第一,剩余劳动力从农业中分离出来,进入非农产业。这就是说,农业剩余劳动力转移的本质是劳动力在产业间的重新配置,即实现产业转移;第二,由于工业发展要求的“聚集经济效益”,工业化进程是与城市化程度的提高相互促进的。所以,工业化进程中出现的农村剩余劳力转移,也必然带来人口的聚集与向城市的流动,这就是通常意义上的地域迁移;第三,农业剩余劳动力转移过程中的产业转移和地域迁移,造成了这些劳动者职业生活的转变,由此,失去农民身份。可见,农村剩余劳动力转移应包括三层含义:产业转移、地域迁移及身份改变。

2 我国农村剩余劳动力转移的障碍因素

我国农村剩余劳动力的转移受到一些条件的约束,故而这种进程不得不放慢。这种障碍就象任何一种经济行为总要受到来自外部与内部两方面的影响一样,它也源于经济本身原因(即内部影响)与外部原因(即制度及体制的约束)两个方面。

2.1 农村土地经营现状——内部影响

80年代初在全国范围内实行家庭联产承包责任制以后,土地的经营和使用十分分散、零碎,这种格局至今没有太大的变化。各国农业发展的历史表明,每个劳动力占有耕地面积与农业劳动生产率有明显的正相关关系。无疑,提高农业的劳动生产率,是改造传统农业的重要内容,也是农村劳动力转移的基本条件,当然也就成为我国农业发展所追求的目标之一。但是,目前农村土地使用过于分散、缺乏集中机制的状况,是农业发展后劲不足的主要原因之一,也是劳动力转移,农业份额下降的主要障碍之一。由于这部分内容不是本文讨论的重点,故不多述。

2.2 户籍制度——制度约束

2.2.1 现行制度的历史回顾

我国现行的户籍制度是千年历史的产物。但是,它更多的带着计划经济体制的烙印。客观来讲,有它存在的必然性与积极性。这主要表现为它在当时稳定社会秩序,防止“城市病”等方面曾起过积极作用。建国初期,我国人口在城乡之间是自由流动的,但随着大量农村人口涌入城市,一方面给城市居民就业、食品供应带来了困难;另一方面也使农业劳动力严重流失,出现农业劳动力过度短缺的现象。为了控制农村人口向城市的迁移,1958年国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,而且,政府为了能使条例得到贯彻实施,还先后制定了一系列辅助性的行政措施,如城市人口“定量商品粮供给制度”、“劳动就业制度”、“医疗保险制度”等,从而形成了一套以《条例》为核心,其他辅助性设施为补充的户籍管理制度体系。这种户籍管理制度将全体公民划分为农业户口的农村人口和非农业户口的城市人口。国家对非农业人口的就业和生活必需品的供应实行“大包大揽”和低价补贴的政策,而农业人口的就业和福利则由农民自行解决。从而将户口与社会地位以及福利直接挂钩,使户口成为一种不平等的社会身份的象征。特别是户籍管理制度严格限制农村人口向城市的迁移,导致户口身份具有了终生和世袭的性质。

2.2.2 传统户籍制下的农村剩余劳动力转移

笔者认为,我国城镇化迟缓的根本症结在于传统计划经济体制下的户籍制度。它阻碍了农村剩余劳动力的迁徙,使劳动力不能在城乡间自由流动,其结果只能是城镇化严重制约于工业化,使我国农村的闭塞状态以及二元社会结构得以强化,整个社会的文明化程度不能同经济发展同步提高,最终阻碍了中国经济现代化。同时,它也使人本身的发展受到极大的限制(当然,如上所说,并不能否认这种城乡分割的户籍制度在建国初期保证我国城市化的速度不至超出社会经济发展水平可能承受的速度,从而避免发展中国家曾普遍出现过的过度城市化等方面起过的积极作用)。

我国是一个传统的二元社会,城市与乡村之间发展很不平衡。一般认为,改变这种二元社会结构的重要途径是通过城市工业部门的扩张来吸收农村剩余劳动力。因此,农村人口向城市的迁徙不仅是工业化的客观要求,也是传统社会向现代社会的必由之路。而我国传统的的户籍制度人为地将城乡分割,使农村人口向城市的迁徙受到严格限制,这造成一则大量的农村人口被迫滞留在土地上成为农村剩余劳动力,农村经营规模日益向细小化方向发展,农业生产呈现出高土地生产率与低劳动生产率紧密结合的过密化倾向,不利于农业现代化的实现;二则,就建立城乡一体化的劳动力就业市场而言,在原有体制下,由于城乡隔离,农民不能自由进城进厂,城市企业缺乏一定的“产业后备军”。城市在职工人就会慢慢形成一种垄断力量——即使不好好工作,企业也奈何不得他们。这使本应追求利润最大化的企业职工反而追求闲暇最大化,并且福利补贴的形式越来越多,水平越来越高,正如当时流行的一种说法“铁饭碗制度养活了一代懒汉”。户籍制度把大量的剩余劳动力挡在城市大门外,固然起到了防止公开失业率上升等城市病的效果,但也排斥了竞争机制,消除了剩余劳动力对在职职工的就业替代压力。结果,城市工业的劳动生产率得不到提高,甚至在城市现代部门,也出现了通常只在传统农业中存在的“隐蔽失业”和“在职失业”现象。工业企业的劳动生产率不可能根本提高,实际使用的劳动成本也不可能真正降低。最后,它也使我国城镇化进程异常缓慢,城镇化严重滞后于工业化。这种城乡分割使农村人口被封闭在农村里,束缚于土地上,形成一种不思进取,安土轻迁的观念,封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识得以在封闭的乡村社会延续,城市文明很难进入农村社会,人口素质得不到提高。之所谓“中国的问题首先是农民问题”,说的就是农村人口总数占总人口数80%的农业大国应先解决农民问题,否则一切其他方面的改革都是事倍功半。

可见,正是这种“画地为牢”的户籍制度,把农村人口束缚在闭塞的乡村社会,使乡村社会经济发展与城镇的差距进一步扩大,城乡之间的差距加深,传统二元社会结构日益强化,直接阻碍了中国现代化建设。

2.2.3 现状分析

现阶段我国农村剩余劳动力的转移是在城乡分割的二元经济结构逐步松动的历史背景下产生和发展的。80年代起,随着改革开放的深化,户籍在限制城乡人口迁徙方面的功能日益削弱。它不仅放松了农民从事非农活动的控制,而且1984年以后出台的允许农民自理口粮进入小城镇的政策以及以后实行的居民身份证制度,为农民跨区域转移创造了条件。虽然目前仍保持着城乡分割的户籍制度,但由于城市内部副食品供给制度、住房制度、教育制度、劳动用工制度等方面的改革取得了显著进展,农业劳动力区域转移的障碍已在原有基础上得到了显著的弱化。在这种情况下,许多农民纷纷离开乡村到城市打工,形成声势浩大的“民工潮”。然而,这些流徙入城的民工到城市后却由于受到“名亡实存”的户籍制度等一系列行政壁垒的阻碍无法融入就业城镇原有的社会经济组织内,不得不在体制外生存而形成一种漂泊不定的流动人口。这些流动人口一方面进城后没有正式身份,在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临一系列困难,这既不利于维持流动人口的合法权益,又不利于城市社会秩序的稳定;另一方面,又由于这些流动人口的户口还保留在原来的乡村社会里,与原来的土地还保持着联系,使农村土地闲置,良田抛荒,这又影响了农村经济的发展。

通过以上对历史及现状的分析,我们可以看出,传统的户籍制度既欠公平又缺效率,它阻碍了农村剩余劳动力的转移,影响了城乡劳动力的自由流动。那种政府试图用户籍制度限制农村人口流向城市的传统做法不仅愈来愈难以奏效,而且由于户籍制度改革的滞后,流徙入城的农民难以融入其就业城镇的行政组织、经济组织与社会人口所组成的关系内,形成流动人口,这给社会秩序的稳定也来巨大隐患。因此,改革传统的户籍制度已成为时代的客观需要。

3 加速农村剩余劳动力转移的对策

发达国家经济发展的历程表明:一国在经济发展过程中,除了处理好工农业比例关系外,还应协调好工业化与城镇化的进程。工业化有助于城镇化,而城镇化是工业化的必然结果,两者之间是作用与反作用的关系。基于这种认识,再回过头来看我国的具体情况。我国的城镇化进程却由于农业剩余劳动力的转移问题得不到恰当的解决而较之世界各国滞后。如前所述,传统的户籍制度是根本症结,经济发展的规律渴望冲破旧制度的牢笼,呼唤制度变迁的早日实现。

3.1 改革户籍制度

既然农村剩余劳动力能在城镇找到相对稳定的就业岗位而且能年复一年的干下去,那么一个不可辩驳的事实则表明城镇的开发与建设需要这些劳动者。但是鉴于目前的情况,这些民工总是三年五载的以“二等公民”的身份身居异地过着“打工仔”的生活。社会成员结构的变化,对社会的管理体制提出了现实的挑战。“制度是一种无形的公共物品,只能由政府出面担当供给公共物品的职能,适时实现自上而下的改革的转变。”目前我国在户籍管理方面的供求很不均衡,一些地方的农民开始自发创建“农民城”,自发性进行制度创新,但是这种制度创新根本弥补不了制度供给的短缺。在这种制度供不应求的情况下,政府应该尽可能的在短时间内推行户籍制度改革,以降低制度变迁的成本,实现制度供给与制度需求的均衡。具体说来,就要把过去那种以社会身份和出生地作为划分人口类型的传统户籍制度,改造为以职业和居住地作为划分人口类型的新型户籍管理制度。如深圳那样,把户口同劳动者对社会的贡献挂起钩来。这样做的目的是承认已经有固定职业和稳定收入的进城农民的社会地位,保障其拥有与城市居民完全相等的合法权益——当然这种改革不是一下子打开“城”门接纳剩余劳动力。由于我国国情——如城乡之间经济、社会势差太大——所限,一下子取消户籍管制,势必会引起新制度操作上的混乱;再者,我国农村剩余劳动力数量庞大,再加上伴随国有企业改革而来的隐性失业人口显性化,一下子取消户籍管制,城市将无力解决劳动力的就业与再就业问题。所以,为防止农业劳动力盲目涌向城市特别是大城市,可以根据各城市的“市情”,设置一些差别政策,将造成农业人口向城市转移的巨大刺激因素降低到经济上更合理的限度,提高农业劳动力转移的经济效率。比如,以稳定的收入来源、居住达到一定期限等为约束条件,发挥经济手段的调节作用,对农业劳动转移的流量、流向、流速实施有效的调整,在促进农村劳动力转移的同时,合理抑制人口对城市的过度冲击,实现城市与农村经济协调发展的目标。

3.2 发展第三产业

随着人均国民收入水平的提高,劳动力首先从第一产业向第二产业转移。当人均收入水平进一步提高后,劳动力继而向第三产业转移。劳动力的这一转移顺序,已为发达国家早期的发展历史所证明。而在发展中国家,工业在一开始就接受了资本密集程度较高的技术,吸收劳动力的潜力受到限制。因此,第三产业在吸收农业剩余劳动力中的作用大大加强。绕过第二次产业而直接把劳动力从第一产业转移到第三次产业中就业,是发展中国家劳动力转移的一个特点。就我国现状来看,第三产业发展速度很慢,原因主要与经济生活的高度自给以及就业制度和相关的福利方式有关。城市职工以实物性福利相补充的低工资,农民收入水平长期得不到提高,使我国居民消费结构表现出超稳定性特征,恩格尔系数长期居高不下。要改变这种现状,努力提高第三产业的比重则是当务之急。

3.3 培育完善统一的城乡要素市场

3.3.1 关于劳动力市场

长期以来,本着“社会主义国家不存在商品经济,劳动力不是商品”的思想,我国劳动力要素的配置一般靠计划经济的统包统配。随改革的进行,社会主义市场经济的确立,这种计划配置已经满足不了市场的需求。80年代兴起的“自发型”劳动力流动,90年代的“政府参与型”与“市场引导型”的劳务输出,都表明建立规范统一的劳动力市场已经成为客观需要。结合以上所谈的户籍制度的改革,在劳动力市场上应该打破城乡隔绝、地区分割的局面。关于这些,鉴于许多学者已有建设性意见,故这里不再多述。

3.3.2 关于土地要素市场

谈到要素的有效配置,人们往往多提及如何建立与完善劳动力市场,却易忽略另一重要生产要素市场——土地市场。在户籍制度较为松动的情况下,由于城乡收入差别、农民向城市的向往等原因,农民外出打工。可是以自己户口为名而分配的良田却荒芜着。这样的后果是农民一方面在城市处于流动人口状态,对未来一无所知;另一方面,农村的土地资源得不到开发利用,造成劳动力与土地资源的“双重”浪费现象。笔者认为,建立完善的土地买卖市场(这里的买卖自然不会侵犯国家对土地的所有权,而只是其派生权的让渡)是解决问题的另一把钥匙。这样做其前提是外出人口与其原籍土地之间连带关系的逐步消除。自然,这一做法在某种程度上断绝了农民找不到城市的工作而回乡务农的后路,但是,它可以促进农民在提高自身素质,提高技能的情况下“有备而出”,减少民工的盲目外流,缓解城市的就业压力。之后,应明确农户所拥有土地的占有权、使用权、收益权、转让权、抵押等权力,清晰界定土地产权。具体做法是进行土地承包耕种——在土地承包中,责任田实行按能承包,并且在集体企业就业的劳动力一律不能承包责任田;流出部分机动地集中承包;积极组织土地转包——让人尽其才,地尽其用。另外,结合前已述及的农村土地经营的现状问题,还必须尽快创造并建立起土地的规模经营机制,为农村剩余劳动力的转移创造土地集中的前提。

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